检察案例指导制度：运行分析与完善建议

天津市人民检察院课题组

摘 要：案例指导制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，检察指导性案例是重要的“法治产品”“检察产品”。通过对15批检察指导性案例的制发和应用情况进行调查分析，发现指导性案例在规模体系、供给结构、适用制度、编辑发布、效力效果等方面仍存在诸多不足。借鉴天津市人民检察院“案例研究中心”探索实践，围绕检察官办案这一核心环节，从加强检察官案例思维方法和应用能力培养角度，建议加强理念宣传，明确制度效力，实施程序约束，强化能力培养，完善辅助机制，建立激励措施，实现检察案例指导制度应用机制逐步完善。

关键词：检察案例指导制度 价值功能 参照程序 完善路径

习近平总书记指出：“一个案例胜过一打文件”。案例指导制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，自2010年最高人民检察院制定《关于案例指导工作的规定》以来，最高人民检察院共发布了15批59件案例。天津市人民检察院也在全国检察机关中率先成立了“案例研究中心”，形成了案例的撰写、征集、报送、评比、编撰、应用完整机制闭环。为充分释放检察案例指导制度红利，本文拟以最高人民检察院第1至15批指导性案例为研究样本，分析探索制度运行中的经验与不足，总结天津“案例研究中心”工作机制运行成果，为进一步完善制度设计，实现指导性案例在基层检察机关与检察官中落地生根、在办案实践中用好用足。

一、基本功能分析

（一）促进司法制度完善

党的十八届四中全会《决定》提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。我国法治建设重心，实现了从法律规范到法治实施的历史性转移。从强调规则的建立健全，到强调规则治理的全过程，必然要求对法律执行、法律适用、法律遵守、法律监督等全过程有效加强。在全面依法治国背景下，案例指导制度具有“改变中国法治格局”的宏大制度价值。国际著名法学者拉德布鲁赫曾说过“谁在起草法律时就能够避免与某个无法估计的、已经生效的法规相抵触？谁又可能完全预见全部的构成事实。”[1]成文法天然具有滞后性、有限性、抽象性等不足，而指导性案例具有灵活性、生动性、具体性特点，正好可以弥补成文法不足，进而统一司法标准、昭示司法政策、实现具体正义，是一种能够体现中国特色司法制度的变革举措。

（二）保障法律统一正确实施

检察指导性案例是司法办案工作的标杆，反映了最高司法机关对办理某类案件的意见和政策倾向，提炼的规则和指导意义为办案更好地提供了指引和遵循。案例指导制度的本质是推广总结办案经验，对于检察办案工作具有引领、示范作用。通过指导案例，为办案一线提供裁判标准、方法，从而限制自由裁量，保障同案同判，增强群众对案件处理结果的认同。通过制发指导性案例有利于明确类案法律适用规则，统一法律适用标准，提高办案质效，提升司法公信力。

（三）实现“四大检察”全面充分协调发展

新时代检察机关“四大检察”法律监督职能体系已经确立，但发展还很不平衡不充分，特别是在行政和民事公益诉讼领域有些工作甚至还存在空白。指导性案例在推动检察机关和全体检察干警转变工作理念、补齐业务短板、强化监督弱项等方面，具有示范典型的重要作用，可以发挥上级检察机关的指导、引领作用，更好地服务检察工作实践。通过手把手地教、面对面地学，为全体检察干警提升法律监督能力提供了“参照系”“活教材”，是上级检察机关对下级机关强化领导和推动工作的重要抓手，特别是为检察工作开拓新领域、履行新职能、办理新型案件，提供了科学的思路“样板”和有效的方法“标本”，从而有力地推动了检察机关法律监督职能充分履行和全面发展。

（四）提升检察官办案素能

案例指导制度，使检察官在“从抽象到具体”逻辑三段论法律思维之外，熟悉掌握“从具体到抽象再到具体”的法律思维方式与适用方法，有利于提升检察官司法能力。从认识过程看，立法有一个具体到抽象的过程，即从生活中的案例中抽象出预设的行为规范，再规定法律评价和处理方式，成文法国家由立法者完成。司法者缺乏这一认识过程，因为个体的差异，可能造成理解困难，这就需要借助案例帮助正确理解。从法律规范本身看，有可能存在缺陷。通过指导性案例的调整作用，弥补或完善法律存在的不足。从效果上看，通过与典型案例的结果对比，可以检验抽象到具体的过程是否正确，适用法律有无问题。有利于落实“以办案为中心”工作理念，强化检察官办案经验积累，突出实践、实用价值导向，提高检察官职业素养，提升司法办案能力和水平。

（五）落实司法责任制

司法责任制改革背景下，检察权运行机制发生了根本性变革。从“三级审批”制到检察官办案责任制，检察权运行与管理方式发生了革命性重塑。检察官成为检察权力和司法责任主体，对案件办理质量负责，这对检察官素质能力提出更高要求;司法化管理手段逐渐取代行政化管理方式，也对检察机关履行业务指导和监督管理职能提出了挑战。不同于西方判例制度，我国案例指导制度是司法管理的重要手段。案例指导具有不直接干预司法办案的间接性特点，可以适应司法责任制改革对检察业务管理的要求，破解上级检察机关领导指导能力与基层检察机关办案工作实际需求不相适应的矛盾。案例“指导”，并非法律的强制，而是法理的说服。案例指导制度权威性来源根本上在“理”而不在“力”。[2]同时，指导性案例为司法办案提供了客观具体的法律适用参照标准，通过“类似案件、类似处理”，实现“让检察官办案更踏实”。

（六）满足新时代人民群众司法需求

案例不仅反映检察机关办案理念、质量和效果，也是人民群众感知检察工作、感受法治進步的重要方式。通过以案释法、以案普法，强化法治教育、弘扬法律精神，可以告诉公民能做什么、不能怎么做，给群众明确的行为指引，消除社会潜在矛盾纠纷，促进全民守法，发挥一般预防作用。通过指导性案例，践行“以人民为中心”工作理念，倡导社会正能量，弘扬社会主义核心价值观，密切关注司法舆情热点、可以及时回应百姓关切、消除社会“戾气”产生源头、引导舆论走向，彰显司法的态度与温度，引领社会法治风尚。

二、运行态势考察

（一）规模体系不完备

表一：指导性案例历年发布批次、数量情况

从表一可以看出，自检察案例指导制度建立以来，每年围绕一两个主题发布1-2批案例，保持在较低频率。直到2018年才有所改观，发布了4批13件指导性案例，主题涵盖金融犯罪、性侵、虐待未成年人犯罪、正当防卫制度、公益诉讼等多个检察工作领域。

表二：指导性案例业务领域分布

从表二可以看出，检察指导性案例在业务领域分布上存在结构失衡现象，这种状况直至2018年才有所改观，特别是2019年最高人民检察院着力实现“四大检察”案例指导全覆盖，对长期受忽视的民事诉讼监督、行政诉讼监督领域发布了指导性案例。发布的指导性案例中，刑事方面包括职务犯罪侦查、刑事检察、刑事审判监督等共40个案例，占比高达67.8%。其他业务如公益诉讼、未成年人检察、行政诉讼监督、民事诉讼监督、刑事执行监督等诸多领域案例指导仍比较薄弱。在各具体监督领域中，也存在案例指导不平衡现象，如公益诉讼检察领域，全部8个案例中，7个为环境保护领域的案例，而对于法律规定的食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域则尚无相关案例进行指导。此外，还存在案例整体数量偏少的问题，刑事检察领域也仅有26个案例，与业务领域全涵盖的目标相距甚远，“规模效应”不足严重制约了制度功能发挥。

（二）供给机制不完善

从表三可以看出，指导性案例地域来源以东部经济发达地区为主，例如数量位居前4名的来源地均为东部省份，提供案例数25件，占比达42.4%。案例地域来源不平衡，一方面反映出经济发达地区案件类型丰富、新兴业务增长快，业务建设水平与检察官能力素质较高;另一方面也反映出，案例制发过程中对中西部地区关注不足，案例指导的制度供给与全国检察官整体办案需求之间可能存在结构性矛盾。要充分发挥案例指导制度价值，必须更加关注办案需要，做到供需平衡。

表四：指导性案例来源检察层级分析

从表四可以看出，指导性案例来源以基层院为主，案例供给结构不尽合理。做好检察案例指导工作，必须一方面注重调动基层检察机关的积极性、发挥基层检察官办案主体地位，注重在实践中挖掘更加丰富的备选案例;同时上级检察机关也要更加注重发挥业务指导功能发挥，不仅要在案例收集、整理、审查、推荐方面发挥作用，更要注重通过在重大疑难复杂案件的办理中，创新办案理念与方法、准确适用法律，创造更多指导性案例，来发挥业务指导功能。

（三）编发模式不健全

自2010年以来，指导性案例结构经过了五次大的调整。2010年案例结构较为简单，仅包含“要旨、基本案情、诉讼过程”三个基本部分。2012年，增加了“关键词”“相关立法”两部分。2014年，在“刑事抗诉”主题案例中，增加了“抗诉理由”“终审判决”两个部分，彰显了检察机关法律监督工作特色。2016年在“要旨”后增加了“指导意义”。2018年，增加了“指控与证明犯罪”部分。形式是内容的存在方式。由于检察业务内容及权力行使方式多样，很难用一个模式固化全部案例结构。[3]目前，指导性案例编辑发布机制仍存在编辑系统化程度不高、案例库建设滞后、发布机制不健全等不足。必须不断深化对案例指导工作规律的认识，通过创新案例结构，增强指导价值。

（四）适用制度形态单一

我国指导性案例不同于西方判例单纯发挥填补法律漏洞、创新法律规则作用，而具有多种功能。有专家指出，根据检察指导性案例功能定位和发挥作用方式的不同，可将案例区分为重申规则、解释法律、指导工作三种类型。 然而，当前案例指导同质化现象比较突出，如不同类型案例适用方式应有所区别，而《关于案例指导工作的规定》统一规定为，应当在办理类似案件中予以参照，可以引述进行释法说理。而对于重申法律规则与倡导检察工作新理念的案例，是难以直接在法律文书中引用并用来说理的。

（五）缺乏刚性效力

关于指导性案例的效力，《关于案例指导工作的规定》先后有“可以参照”“可以引述作为释法说理根据”“应当参照”三种表述。[4]上述变化，体现了对指导性案例效力的认识存在一个逐渐深化的发展过程。关于具体适用制度，《关于案例指导工作的规定》先后规定了类似案件检察官认为不参照时的“书面报告”制度，[5]以及检委会审议案件时，办案检察官“报告说明”参照适用情况制度。但前者在《关于案例指导工作的规定》修改过程中没有保留，而后者仅限于检委会审议案件时适用，不能涵盖全部案件办理过程。由于指导性案例具体适用方法与监督评价机制不健全，办案过程中指导性案例适用过程隐性化，导致指导性案例适用率低、适用任意化、效果发挥不足等问题。

（六）缺乏配套机制

笔者通过电子调查问卷开展实际调查，收回有效调查问卷437份，汇总如下：对于案例重要性的认识，认为重要的有189人占43.2%;对于案例全部学习的有331人，学习方式为自学的有269人，经过培训的仅占18.7%;参照案例办案的仅有91人，不参照的原因认为不好参照的占51%，不会参照的占17%，其他的占32%; 没有案例应用评价体系的单位占87%，有279人认为指导性案例的效力缺乏刚性。综上数据可以看出，由于缺乏配套的培训和考评激励机制，案例指导制度运行中存在不会适用、不愿适用、不好适用等问题。

三、完善路径设计

借鉴天津案例研究中心工作实践，完善检察案例指导制度，让检察官真正成为指导性案例的“消费者”和“生产者”，具体应把握以下方面：

（一）理念宣传：从选修到必修

完善案例指导制度，首先要在全体检察人员中树立重视学习和运用指导性案例的理念，着力改变部分检察干警仅将指导性案例等同于一般性学习资料、参考资料，没有将指导性案例与法律、司法解释等放在同等重要地位上的现象。首先，宣传指导性案例的办案“范例”与“样本”作用。指导性案例为全国检察人员办理疑难复杂案件提供了及时灵活的参照，从而有效弥补部分检察官素质能力不足的短板。其次，宣傳指导性案例的司法评判“参照系”的作用。指导性案例通过统一司法标准，有效约束自由裁量，保障类似案件得到类似处理，从而提高办案质量与效率，提高司法公信力。最后，宣传指导性案例的价值引领功能。面对层出不穷的新类型案件以及人民群众对司法的更高期待，指导性案例通过更加灵活、即时、生动的方式展示传达了检察机关办案的最新理念、方法与法律适用规则。总之，做好案例指导工作，必须使学习指导性案例成为全体检察干警的“必修课”。

（二）制度效力：从柔性到刚性

完善案例指导制度，关键是明确指导性案例效力。制度效力决定适用效果，实践中案例指导效力柔性、缺乏拘束力，一直是困扰制度建设的关键性问题。2019年《关于案例指导工作的规定》将“可以参照”的表述明确修改为“应当参照”，提升了制度“刚性”约束力。“参照”是一种事实上的拘束力，不同于法律上的强制力，没有强制适用的当然含义。[6]与“参照”的柔性不同，“可以”到“应当”的用语变化，主要体现在司法程序与办案方法上，对检察人员苛以了一种强制性注意义务和说理义务。[7]检察人员办案时必须主动寻找并参照指导性案例;而如果打算背离指导性案例，则应承担论证负担。

（三）程序约束：从随意到规范

完善案例指导制度，重点是完善具体应用程序，解决适用方法问题。首先，探索将指导性案例参照过程嵌入办案程序，体现在法律文书之中。如制定案例指导工作实施细则，探索在工作报告等内部文书中具体写明参照过程，载明待办案件与指导案例在案件事实与法律适用上相似之处的比对情况。在法律文书中明确载明参照适用了某一指导性案例的某一规则等情况。其次，探索建立“指导性案例背离报告制度”，检察官在办案中排除适用指导性案例的，应当书面向本院检委会书面作出说明并得到认可，并逐级向最高人民检察院报告，加强制度反向约束。

（四）能力培养：从抽象到具体

完善案例指导制度，前提是培养检察官法律思维从单一思维到多元方法的转变，解决适用能力问题。首先，加强案例思维培训。改变过去单纯强调抽象的法理法条学习为主导的状况，突出实践、实战、实用导向，以案例为中心、以法律适用为重点，强化办案经验积累，以多元司法方法提升检察官职业素养。其次，加强参照方法培训。重点通过遴选发布参照适用指导性案例方法正确、效果突出的案例，供全体检察官学习，使检察官在“从抽象到具体”法律思维之外，掌握“从具体到抽象再到具体”的法律思维方式。

（五）辅助机制：从要求到习惯

完善案例指导制度，基础是通过完善配套制度，将案例指导从外在要求转化为内在习惯，解决适用条件问题。首先，建设案例库。改变指导性案例零星化、碎片化、颗粒化的存在方式，加强系统化、体系化建设。通过建立统一完整的数据库为检察干警和社会公众检索、查询、参照适用指导性案例提供便利。其次，加强案例汇编。定期开展案例汇编与清理工作，实现案例指导体系化和及时吐故纳新。加强指导性案例研究与注释，增强案例自身的内在说服力。最后，创新案例发布方式。转变“人找案例”观念，增强“案例找人”意识，探索创新“全媒体”传播格局，促使指导性案例“飞入寻常百姓家”。

（六）激励措施：从被动到主动

完善案例指导制度，核心是激发检察官作为办案主体的积极性，解决适用动力问题。首先，加强指导性案例适用情况考评。通过案件专项评查等方式，对检察官适用指导性案例办案案件情况进行考核，及时发现和解决适用过程中存在的问题，并将考评结果作为评价检察官办案业绩的重要指标。其次，加强案例工作评比奖励。以论坛评比、案例评选等方式，选拔和表彰准确适用指导性案例办理案件的优秀案例，推动检察官深入开展指导性案例学习、研究和适用工作。

注释：

[1] [德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健译，中国大百科全书出版社1997年版，第106页。

[2]参见万春：《检察指导案例效力研究》，《中国法学》2018年第2期。

[3]同前注[2]。

[4]最高人民检察院《关于案例指导工作的规定》（高检发研字〔2010〕3号）第15条、最高人民检察院《关于案例指导工作的规定》（高检发研字〔2015〕12号）第3条、 最高人民检察院《关于案例指导工作的规定》（高检发办字〔2019〕42号）第15条。

[5]最高人民检察院《关于案例指导工作的规定》（高检发研字〔2010〕3号）第16条：在办理同類案件、处理同类问题时，承办案件的检察官认为不应当适用指导性案例的，应当书面提出意见，报经检察长或者检察委员会决定。

[6]同前注[2]。

[7]参见左为民、陈明国：《中国特色案例指导制度研究》，北京大学出版社2014年版， 第143页。