全球治理与太平洋岛国地区主义的发展*

陈晓晨

【内容提要】近年来，太平洋岛国地区主义的发展给这个长期在国际舞台上处于边缘地位的地区带来了新变化。2008年以来的全球治理进程凸显了金融与发展治理、气候治理和海洋治理三大重点议题，出现了“小集团化”、民主化和网络化三大趋势，推动了太平洋岛国以地区集体外交机制实现共同利益，提升了太平洋岛国在地区事务中的自主权，塑造了新时期的太平洋岛国地区身份认同，促进了太平洋岛国地区主义的发展。通过对太平洋岛国论坛的改革和太平洋小岛屿发展中国家集团的创建进行案例研究，本文考察了全球治理在改革既有地区组织和创建新地区机制两个方面的作用，认为全球治理进程通过太平洋岛国在气候变化、海洋治理和可持续发展等全球治理议题上的利益表达最终对太平洋岛国论坛的改革产生了影响，驱动了太平洋岛国“联合自强”，推动了太平洋小岛屿发展中国家集团、太平洋岛国发展论坛、机制化了的《瑙鲁协定》缔约国、首席贸易顾问办公室、成为正式国际组织的美拉尼西亚先锋集团等新的地区机制的兴起。

一、引言

太平洋岛国（又称“南太岛国”，简称“岛国”，PICs）①太平洋岛国是位于北回归线以南、南纬30°以北、东经130°以西、西经130°以东的太平洋上的14 个岛屿国家，包括帕劳、密克罗尼西亚联邦（密联邦）、马绍尔群岛、基里巴斯、瑙鲁、巴布亚新几内亚（巴新）、所罗门群岛、瓦努阿图、斐济、图瓦卢、汤加、萨摩亚、库克群岛、纽埃。长期在国际舞台上处于边缘地位。即使在本地区事务中，澳大利亚和新西兰（合称“澳新”，ANZ）也凭借比太平洋岛国强得多的实力占据着主导地位。尤其是冷战结束后的一段时期，美国、英国、俄罗斯等域外大国显著减少了对该地区的投入，澳大利亚成为最主要的地区领导者。②参见Terence Wesley-Smith,“Self-determination in Oceania,”Race & Class,Vol.48,No.3,2007,p.38.2005年出台的地区主义纲领《太平洋计划》（The Pacific Plan）主要体现了澳大利亚的国家意志。③参见Elise Huffer,“Regionalism and Cultural Identity:Putting the Pacific back into the Plan,” in Stewart Firth,ed.,Globalisation and Governance in the Pacific Islands,Canberra:ANU E Press,2006,pp.44-46.2008年，澳大利亚学者斯图尔特·弗思（Stewart Firth）用“保护人—委托人地区主义”（Patron-client Regionalism）形容澳新（尤其是澳大利亚）对地区主义的掌控力。④Stewart Firth,“The New Regionalism and Its Contradictions,”in Greg Fryand,Tarcisius Kabutaulaka,eds.,Intervention and State-Building in the Pacific,Manchester:Manchester University Press,2008,pp.119-134.在该地区首要的地区组织太平洋岛国论坛（简称“论坛”，PIF）中，按照论坛前经济治理司司长罗曼·格林贝格（Roman Grynberg）的说法，“政策要么直接来自堪培拉和惠灵顿，要么来自国际货币基金组织、世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构，但最终仍然间接来自澳新。”⑤Dr.Roman Grynberg,“Who Owns the Forum?”March 14,2009,https://masalai.wordpress.com/2009/03/14/who-owns-the-forum/.

不过，2008年以来，“太平洋岛国地区形势正在发生历史性的深刻变化”⑥参见杜起文：《关于太平洋岛国地区形势和中太关系的几点看法》，陈德正主编：《太平洋岛国研究（第一辑）》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第4页。。其中，太平洋岛国地区主义（Pacific Islands Regionalism）的发展是一个重要现象。

本文将太平洋岛国地区主义视为南太平洋地区主义发展历程的最新阶段。1947年南太平洋委员会（SPC）的成立开启了现代意义上的南太平洋地区主义。不过，近年来，对“太平洋岛国地区主义”的使用多了起来。较为有代表性的作品是太平洋岛国研究专家理查德·赫尔（Richard Herr）担任第一执笔人的报告《我们的近邻：澳大利亚和太平洋岛国地区主义》。这份报告开篇即提出，太平洋岛国地区与太平洋岛国地区主义的形成与动态发展是最核心的问题，并认为“没有澳大利亚的地区主义”正在出现。①Richard Herr and Anthony Bergin,Our Near Abroad:Australia and Pacific Islands Regionalism,Barton:The Australian Strategic Policy Institute Limited,2011,pp.1-3.南太平洋大学（USP）政府发展与国际事务学院院长桑德拉·塔特（Sandra Tarte）将太平洋岛国地区主义的机制发展视为近年来涉及地区秩序的重要问题。②Sandra Tarte,“Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,”Asia & The Pacific Policy Studies,Vol.1,No.2,2014,p.312.她与另一位太平洋岛国研究专家格雷格·弗莱（Greg Fry）主编的《太平洋新外交》是研究太平洋岛国地区主义最有代表性的作品之一。③Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,2015.相关文献还包括Sandra Tarte,“The Changing Paradigm of Pacific Regional Politics,”The Round Table,Vol.106,No.2,2017,pp.1-9。弗思在2019年也接受了“太平洋岛国地区主义”并在最新文献中使用。④Stewart Firth,“Afterword,”in Stewart Firth and Vijay Naidu,eds.,Understanding Oceania:Celebrating the University of the South Pacific and Its Collaboration with the Australian National University,Canberra:ANU Press,2019,p.406.

一些学者尤其是年轻学者更进一步，试图对这个现象加以解释。乔安妮·沃莉丝（Joanne Wallis）将岛国的主权、（域外）地缘政治与澳大利亚自身意愿与权力投射列为导致澳大利亚影响力下降、太平洋岛国影响力上升与否的三个变量。⑤Joanne Wallis,Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands,Melbourne:Melbourne University Publishing Limited,2017.乔纳森·舒尔茨（Jonathan Schultz）试图以“中等强国困境”（Middle Power Dilemma）理论解释比太平洋岛国实力强得多的澳大利亚为何有时在推进地区主义过程中遭遇阻力。⑥Jonathan Schultz,“Theorising Australia-Pacific Island Relations,”Australian Journal of International Affairs,Vol.68,No.5,2014,pp.548-568.安娜·波尔斯（Anna Powles）认为太平洋岛国外交的范式转变（Paradigm Shift）和次地区主义（Sub-regionalism）的显著发展共同塑造了“新太平洋地区主义的兴起”。⑦Anna Powles,“Finding Common Ground:New Zealand and Regional Security Cooperation in the Pacific,”in Rouben Azizian and Carleton Cramer,eds.,Regionalism,Security & Cooperation in Oceania,Honolulu:The Daniel K.Inouye,2015,pp.79-95.不过，他们都没有明确将全球治理进程视为主要原因。

在国内学者中，喻常森主编的《大洋洲发展报告（2016—2017）》和《地区主义在南太平洋》（英文）代表了国内学界对相关问题的集中探讨。①参见喻常森主编：《大洋洲发展报告（2016—2017）：全球治理框架下的大洋洲区域合作》，北京：社会科学文献出版社，2017年；Yu Changsen,ed.,Regionalism in South Pacific,Beijing:Social Science Academic Press,2018。在最新文献中，陈晓晨列出了新时期太平洋岛国地区主义的主要地区机制，还和常玉迪试图将其定性为发展地区主义。②陈晓晨：《南太平洋地区主义的新发展：地区机制与影响评估》，《国际关系研究》2019年第3期，第79—106页；陈晓晨、常玉迪：《南太平洋的发展地区主义：概念、特征与进展》，《南海学刊》2019年第4期，第100—109页。岳小颖对新时期南太平洋地区形势做了整体概述，并概述了太平洋岛国外交上的活跃和太平洋岛国地区主义的发展。③岳小颖：《南太平洋地区形势与“21世纪海上丝绸之路”建设：挑战与应对》，《国际论坛》2020年第2期，第141—154页。不过，这些文献都没有对地区主义发展的原因做出整体解释。徐秀军、田旭提出了“为什么太平洋岛国能够获得国际话语权”的问题，不过选用的案例尚未聚焦近年来兴起的新地区机制。④徐秀军、田旭：《全球治理时代小国构建国际话语权的逻辑：以太平洋岛国为例》，《当代亚太》2019年第2期，第95—125页。

太平洋岛国地区主义的内涵可以提炼为：太平洋岛国引领、“所有”和广泛参与，强调在气候变化与“绿色发展”、渔业与“蓝色经济”等议题上的地区集体外交（Collective Diplomacy），重在维护太平洋岛国发展权益。其中，太平洋岛国在地区主义中的主体性上升是最突出的特点和最主要的内涵。在地区机制上，表现为两大方面：太平洋岛国在既有地区组织和机制中的主导权上升；多个由太平洋岛国创建的新地区组织和机制兴起。其中，既有地区组织和机制的主导权变化具体表现为：该地区首要的地区组织——太平洋岛国论坛于2014年进行了大幅度的改革；该地区最老牌的地区组织——太平洋共同体持续改革，重点为岛国关注的气候变化等议题服务。新兴地区机制具体表现为：成立了完全由岛国组成、由岛国自主决策并主导、澳新政府没有参加的太平洋岛国发展论坛（PIDF），被一些人认为是该地区“最重要的新地区组织”⑤Joanne Wallis,Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands,Melbourne:Melbourne University Publishing Limited,2017,p.295.；《瑙鲁协定》缔约国（PNA）建立了办公室等实体，自行实施了“作业天数计划”（VDS）等诸多独特的渔业管理办法，且运行有效；在联合国机制下创建了太平洋小岛屿发展中国家集团（PSIDS）；首席贸易顾问办公室（OCTA）维护太平洋岛国在《太平洋更紧密经济关系协定》（PACER+）谈判中的利益；次地区组织和机制活跃，尤其是美拉尼西亚先锋集团（MSG）成为正式的国际组织，在传统上澳大利亚势力较强的美拉尼西亚次地区建立了完全由岛国组成并主导的次地区组织。既有地区机制的改革与新地区机制的兴起构成了一套新的地区机制网络，这个网络中岛国的主导权比此前显著上升。

那么，太平洋岛国何以在全球治理时代联合起来驱动地区主义？本文在已有研究的基础上，借鉴近期的地区主义理论研究成果与分析方法，从全球—地区层次互动的视角出发，聚焦全球层次的原因，重点研究全球治理对太平洋岛国地区主义的影响。本文采用折衷主义（eclecticism）路径，综合不同范式提炼了太平洋岛国的共同利益、相对权力与地区认同作为逻辑链条中的三个中间变量，认为全球治理通过这三个中间变量推动太平洋岛国地区主义的发展。

二、全球治理的新特性与太平洋岛国地区主义

近年来，全球治理从理念到实践，最终成为一个广受接纳的进程。可以说，当下的世界处在“全球治理时代”。①刘贞晔：《全球治理时代全球利益与国家利益的调适》，《社会科学》2015年第1期，第13—22页。2008—2009年是全球治理进程中的重要时间节点，出现了新的重点议题和重大趋势，对太平洋岛国地区主义的发展产生了巨大影响。

（一）全球治理三大重点议题

2008年以来，全球治理的三大重点议题——全球经济金融与发展治理、全球气候治理、全球海洋治理——凸显，与太平洋岛国的切身利益紧密相关。

2008年的金融和经济危机造成了广泛而深刻的影响。与小岛屿发展中国家联系密切的南方中心（The South Center）总执行长许国平（Martin Khor）认为，国际社会越来越意识到，全球金融与经济危机在发展中国家中的本质与主要表现是全球发展危机，这就需要把经济危机、社会危机和环境危机放在首位，采取协调的、可持续的发展观念——这是联合国于2012年前后开始推动“后2015”可持续发展议程并最终制定联合国可持续发展目标（SDGs）的一个背景。②许国平：《联合国计划新的发展议程》，2012年8月9日，https://twnchinese.net/?p=4297。

2009年是全球气候治理的里程碑，这个议题更是与太平洋岛国息息相关。在诸多因素推动下，2009年的哥本哈根气候大会受到极大重视。③董亮、张海滨：《IPCC 如何影响国际气候谈判：一种基于认知共同体理论的分析》，《世界经济与政治》2014年第8期，第64—83页。加上全球媒体的推波助澜，哥本哈根气候大会被广泛报道为“拯救地球（人类）的最后一次机会”①Louise Gray,“Copenhagen Summit Is Last Chance to Save the Planet,Lord Stern,”The Telegram,December 2,2009,https://www.telegraph.co.uk/news/earth/copenhagen-climate-change-confe/6701307/Copenhagen-summit-is-last-chance-to-save-the-planet-Lord-Stern.html;《哥本哈根气候大会今日召开：拯救人类的最后机会？》，2009年12月7日，http://www.infzm.com/content/38406。。气候变化由此上升为全球治理中最受关注的核心领域之一。②张胜军：《全球治理的最新发展和理论动态》，《国外理论动态》2012年第10期，第24页。

相比之下，对太平洋岛国也非常重要的全球海洋治理是一个渐变的过程，但在特定时间节点受全球治理大潮的带动。可持续发展等价值观念的普遍化，气候变化与海洋领域在全球治理框架下的日渐结合，构成了全球海洋治理的大背景。③王琪、崔野：《将全球治理引入海洋领域：论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略》，《太平洋学报》2015年第6期，第17页、第21页。2009年哥本哈根气候大会后，尤其是2012年联合国可持续发展议程的前期准备开始后，全球海洋治理更是受到重视。④梁甲瑞、曲升：《全球海洋治理视域下的南太平洋地区海洋治理》，《太平洋学报》2018年第4期，第48页。

上述全球治理的三大重点议题——全球经济金融与发展治理、全球气候治理、全球海洋治理通过全球—地区两个层次的互动，促进了地区议程的设置，提供了政策选择的议题清单，为全球治理下的太平洋岛国地区主义创造了外部机遇。

（二）全球治理三大重要趋势

2008年以来，全球治理的形态呈现出三大发展趋势——“小集团化”、民主化与网络化。这三大趋势起到了改变规则的作用，都有利于硬实力弱小的太平洋岛国在全球治理过程中获取更大的权力，特别是国际话语权与能力建设，从而提高在地区主义进程中的博弈能力。

第一，“小集团化”。“非正式集团的涌现是当前全球治理的一个重要现象。”⑤韦宗友：《非正式集团、大国协调与全球治理》，《外交评论》2010年第6期，第105页。在多边主义的全球治理日益复杂化的同时，“小多边主义”（minilateralism）作为一种制度创新兴起。按照摩西·纳伊姆（Moises Naim）的定义，“小多边主义”指的是集中尽可能少的国家以对特定问题的解决产生尽可能大的影响的过程。⑥Moises Naim,“Minilateralism,”Foreign Policy,June 21,2009,https://foreignpolicy.com/2009/06/21/minilateralism/.保罗·海因贝克（Paul Heinbecker）则认为“小多边主义”是“或非正式、或组织化的政策意愿联盟”，“有时包含大国，有时不包含”，主要功能是通过小集团推动合作。①Paul Heinbecker,“Global Governance Innovation,”http://www.heinbecker.ca/Writing/2013June-Global%20Governance%20Innovation.pdf.

“小多边主义”有利于在降低谈判成本的同时使小国的利益得以表达。组成谈判集团是全球治理过程中降低沟通成本、促进谈判的基本策略，这总体上有利于博弈能力有限的小国。但是，如果谈判集团规模过大，利益多元化程度较高，集团内部的沟通成本就很高，谈判效率就会降低，代表每一个成员国利益尤其是小国的利益就较为困难。一个典型例子是七十七国集团（G77），作为代表发展中国家利益的主要的正式谈判集团，其成员超过130 个。这样大的集团内部沟通成本很高。但是，单个国家的外交能力有限、沟通成本更高——这是小国的短板。因此，介于大集团与单个国家之间的小集团就成为利益多元化背景下全球治理的一个趋势。

“小多边主义”概念最早的应用研究之一是罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）和戴维·维克托（David Victor）对气候谈判的一篇研究报告。他们认为，利益多样性与不确定性导致缔约方不得不寻找不同联盟和不同机制，导致“机制复合体”（regime complex）的出现与持续。②Robert Keohane and David Victor,“The Regime Complex for Climate Change,”https://www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Keohane_Victor_Final_2.pdf.这篇研究报告成文于2010年，还没有观察到“后哥本哈根时代”小岛屿国家联盟（AOSIS）内部太平洋岛国、加勒比岛国和较为富裕的小岛国因国情不同、利益不同、立场不同导致了联盟内部进一步“小集团化”，太平洋岛国更多发出独立声音的现象，虽然这种趋势完全符合基欧汉和维克托的推论。

“小多边主义”趋势给太平洋岛国在联合国和其他全球治理机制下自成小集团打下了机制基础。太平洋小岛屿发展中国家集团就是这个效应的直接体现。

第二，民主化。当前全球治理的主要主体仍然是威斯特伐利亚体系下的主权国家，以主权国家为基本单位进行谈判博弈仍然是全球治理的主要形式。这意味着至少在理论上和形式上，而且一定程度上在实践中，国家不分大小强弱一律平等地参与全球治理。需要特别说明的是，这是以主权国家为单位的民主化，经常外在表现为“一国一票”，无论其人口多寡。对国小民寡、综合国力孱弱的太平洋岛国来说，投票权和发言权是它们参与全球治理的最有效手段之一，也是其权力之源。而全球治理的民主化提高了太平洋岛国拥有的投票权的重要性。通俗地说，“岛国手中握有的选票的筹码价值提高了。”①Oliver Hasenkamp,“The Pacific Island Countries and International Organizations:Issues,Power and Strategies,”in Andreas Holtz,Matthias Kowasch and Oliver Hasenkamp,eds.,A Region in Transition:Politics and Power in the Pacific Island Countries,Saarbrücken:Saarland University Press,2016,p.228.这扩大了太平洋岛国的国际选择空间，提升了在本地区事务中的自主选择权。

有些全球治理机制——例如《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）——采取协商一致的决策程序，这种有利于“一票否决”的程序更是提升了小国的权力。徐秀军与田旭提出了一个命题：“在全球性问题面前，任何国家都不可能独善其身；在全球解决方案中，任何国家都不可或缺。”②徐秀军、田旭：《全球治理时代小国构建国际话语权的逻辑：以太平洋岛国为例》，《当代亚太》2019年第2期，第95—125页。全球治理的民主化特征在协商一致程序下更为凸显。

对太平洋岛国来说尤为重要的是，澳新对太平洋岛国在国际事务上予以协作的需求上升了。需求尤其体现在澳大利亚对成为联合国安理会常任理事国（“入常”）的抱负，以及更为现实的澳新寻求联合国非常任理事国席位的需要。澳新有求于太平洋岛国这个“票仓”，给了后者对前者的权力“杠杆”。③Oliver Hasenkamp,“The Pacific Island Countries and International Organizations:Issues,Power and Strategies,”in Andreas Holtz,Matthias Kowasch and Oliver Hasenkamp,eds.,A Region in Transition:Politics and Power in the Pacific Island Countries,Saarbrücken:Saarland University Press,2016,p.237.

第三，网络化。网络化指的是“国际社会在实现和增进全球公共利益的过程中，主权国家、政府间国际组织、非政府组织、公民社会等众多治理主体之间的关系逐渐趋于平衡，所形成的结构不是等级制的，而是一种相互依存、交叉合作的扁平化治理网络”。④Michael Barnett and Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004,p.126.网络化的治理结构有利于促进治理主体之间的平等，有利于小国提高博弈能力。⑤石晨霞：《全球治理机制的发展与中国的参与》，《太平洋学报》2014年第1期，第23页。还有人认为，全球治理网络化具有改变规则的作用，如海因贝克认为，非政府行为体的崛起“也许是当代全球治理挑战最创新、最有争议且最具有改变游戏规则意义的应对方式”。⑥联合国开发计划署、中国国际经济交流中心：《重构全球治理：有效性、包容性及中国的全球角色》，北京：联合国开发计划署驻华代表处，2012年，第22页。非政府组织的力量有利于增加小国在特定问题上的专业性，解决小国常见的能力不足问题，⑦张颖：《试论“一带一路”倡议在南太平洋岛国的实施路径》，《太平洋学报》2019年第1期，第94页。提升小国参与全球与地区事务的能力。

值得一提的是，网络技术的发展也促进了网络化趋势，使得非政府组织的专家可以在异地办公，缓解了对小国来说棘手的专家成本问题。也有具备联合国咨商地位的非政府组织主动采用网络化的组织形式，“花小钱办大事”，有利于小国推进能力建设，在全球与地区事务中发挥更大作用。

总之，全球治理的兴起内在地有利于太平洋岛国提升实力，作用于地区主义的发展。本文试图就其作用机理提出一套假说框架：全球治理三大重点议题与三大重要趋势推动了太平洋岛国以地区集体外交机制实现共同利益，提升了太平洋岛国在地区事务中的选择权与能力建设，塑造了太平洋岛国地区认同。下文将重点对两个地区机制进行案例研究，检验因果链条在具体地区机制中如何发挥作用。

三、争取地区机制主导权的案例

太平洋岛国论坛（及其前身南太平洋论坛）是近几十年来南太平洋地区首要的地区组织。因此，以太平洋岛国论坛主导权的变化为案例具有内在重要性。

冷战结束后一段时期内，澳新尤其澳大利亚是太平洋岛国论坛的“掌舵者”，由其主导的《太平洋计划》是试图通向地区一体化的“航路图”。①关于《太平洋计划》与地区一体化之间的关系，参见鲁鹏、宋秀琚：《浅析太平洋岛国论坛对区域一体化的推动作用：兼论太平洋计划》，《国际论坛》2014年第2期，第26—31页。不过，近年来这种状况发生了变化，《太平洋计划》于2014年宣告终结，太平洋岛国论坛开始改革，太平洋岛国在这个地区组织中的主导权有所上升。

以过程追踪（process-tracing）②过程追踪是案例研究的其中一个具体方法，重在考察案例的初始条件如何转化为案例结果。参见Alexander L.George and Andrew Bennet,Case Studies and Theory Development in the Social Sciences,Cambridge(MA):MIT Press,2004,pp.205-232; Pascal Vennesson,“Case Studies and Process Tracing:Theories and Practices,”in Donatella Della Porta and Michael Keating,eds.,Approaches and Methodologies in the Social Sciences:A Pluralist Perspective,Cambridge:Cambridge University Press,2008,pp.223-239; 黄琪轩：《探索国际关系历史规律的社会科学尝试：问题、理论视角与方法》，《国际论坛》2019年第4期，第118—119页。方法可以考察全球治理进程如何通过太平洋岛国在气候变化、海洋治理和可持续发展等全球治理议题上的利益表达最终对太平洋岛国论坛的改革产生影响。而改革进程本身就是全球治理的民主化进程在地区层次上的体现。这种民主化改革有利于太平洋岛国发挥其数量优势。

（一）《太平洋计划》的终结

《太平洋计划》出台后不久，对该计划的批评就开始在该地区学界和非政府组织中蔓延。①Sandra Tarte,“Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies,Vol.1,No.2,2014,p.315.批评主要指向《太平洋计划》没有解决太平洋岛国人民的真正需求、损害了太平洋岛国的主权、有违太平洋岛国认可的程序、方式与观念，特别是澳新试图通过“快速轨道”推动的贸易自由化使太平洋岛国担心在“全球发展治理赤字”的大背景下承受全球化带来的负面影响。②Claire Slatter and Yvonne Underhill Sem,“Re-claiming Pacific Regionalism:Does Neo-liberalism Have to Reign?”https://www.academia.edu/10235082/Re-claiming_Pacific_Regionalism_does_neoliberalism_have_to_reign.

对瓦解《太平洋计划》起到承上启下作用的《太平洋岛国论坛秘书处审查》（又称《温德尔报告》，The Winder Report）反映了上述批评，并表达了岛国在气候变化等具体领域的利益诉求与关切，促使对《太平洋计划》的审查方案重新设计，以“自下而上”地倾听太平洋岛国的声音、反映太平洋岛国的需求，在广泛调研的基础上形成《太平洋计划审查（2013）》（又称《莫劳塔报告》，The Morauta Report）。

非政府组织在《莫劳塔报告》的制定中起到了重要作用。在调研中，多个非政府组织明确反对《太平洋计划》强调单纯的经济增长和地区一体化，要求更加关注气候变化、可持续渔业、教育医疗等可持续发展议题。它们还积极与域外国际非政府组织合作，通过网上提交意见书的方式参与《莫劳塔报告》调研，将全球环境与气候治理中的最新理念带到了调研过程中，在诸多意见书中都有体现。③这些意见书参见“Pacific Plan Review 2013:Public Submissions,”http://pacificplanreview.org/submissions/。

2013年底，《莫劳塔报告》最终版成文，提出要彻底改革《太平洋计划》，并明确表示外部环境的变化是背景原因：“新的复杂的社会、经济、环境和政治变量在《太平洋计划》之后出现。”④Pacific Islands Forum Secretariat,“Pacific Plan Review 2013:Report to PacificLeaders,”Suva,Fiji,December 2013,p.5.报告认为，在复杂的全球形势下，本地区国家尤其是小岛国面临一系列新需求、新挑战，其中包括全球金融经济危机带来的余波与全球化给岛国的冲击，太平洋岛国的“千年发展计划”（MDGs）未能实现，气候变化等一系列挑战加剧等，不过这些新挑战并未被充分、合适地讨论，在地区治理议题中缺失。⑤Pacific Islands Forum Secretariat,“Pacific Plan Review 2013:Report to PacificLeaders,”Suva,Fiji,December 2013,pp.12-16.

2014年7月，太平洋岛国论坛第45 届领导人会议通过了以《莫劳塔报告》的建议为基础的《太平洋地区主义框架》（下称《框架》），替代了《太平洋计划》，成为指导太平洋地区主义的纲领性文件。①Pacific Islands Forum Secretariat,“The Framework for Pacific Regionalism,”Suva,Fiji,2014,p.1.

（二）太平洋岛国论坛的改革

《框架》开启了对太平洋岛国论坛的改革，确立了四项改革原则：政治协商、改变地区治理架构、更具包容性和开放性、领导人掌握决策权。2014年底，来自巴布亚新几内亚的资深外交官达梅·梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）接任太平洋岛国论坛秘书长，被授权用三年时间执行《框架》。甫一上任，她就展开了“倾听太平洋之旅”，走访了所有论坛成员国，面对面地与各国领导人进行交谈，听取他们对改进秘书处工作的意见。②Dame Meg Taylor,“The Future of the Pacific Islands Forum and the Framework for Pacific Regionalism,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.39.

改革试图重建成员国领导人对秘书处的领导权。改革前，秘书处脱离领导人自行其是被广为批评，其中一个原因是缺乏一个专业、专职、对领导人负责的团队，这使得岛国领导人缺乏对秘书处日常工作的监督。这是《温德尔报告》和《莫劳塔报告》都重点强调的问题。为了保障决策权回归成员国领导人，一项关键的制度改革是建立地区主义专家小组委员会（SSCR），由专职的委员负责审查提案，对领导人负责。③Pacific Islands Forum Secretariat,“The Framework for Pacific Regionalism,”Suva,Fiji,2014,p.5.泰勒按照《框架》的要求，在职权范围内推动建立了这个委员会，委员人选尽量综合了各方利益，并在一定程度上向岛国尤其是小岛国做了倾斜。④“Specialist Sub-Committee on Regionalism,”https://www.forumsec.org/pacificregionalism/#1505952408382-f2ae2f4f-4042.

在议事规则改革上，领导人有了更大的议题选择权。改革前，太平洋岛国论坛议题事项过多，领导人根本没时间考虑和讨论，只得在秘书处事先准备好的文件上签字。改革后，在《框架》制定的新程序下，议题首先开放讨论，任何机构和个人都可以在网上提交希望领导人讨论的议题，这有利于吸纳域内外非政府组织的意见；再由地区主义专家小组委员会筛选出五个议题，供领导人参考；领导人再在这五个议题中进行优先排序和讨论。而整个进程都由成员国领导人监督和驱动，有利于决策权从秘书处回归成员国领导人。

这样，论坛成员国领导人及对他们负责的地区主义专家小组委员会掌握了更多的议题选择权，得以把精力聚焦在有限的议题上，这在程序设计上天然有利于拥有数量优势的岛国领导人选择岛国关切的议题，使得岛国的政策偏好更容易影响到论坛进程。①参见Claire Slatter,“The New Framework for Pacific Regionalism:Old Kava in a New Tanoa?”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,pp.49-63.

（三）改革后的机制运行

2015年初，改革后的议题筛选程序首次启动。在全球治理进程和议事规则改革影响下，岛国重点关切的气候变化和渔业治理连续几年成为重点。这也反映了岛国领导人希望议题有更多延续性。②Helen Leslie and Kirsty Wild,“Post-hegemonic Regionalism in Oceania:Examining the Development Potential of the New Framework for Pacific Regionalism,”The Pacific Review,Vol.31,No.1,2018,p.28.太平洋岛国论坛第46 届领导人会议正值2015年巴黎气候大会即将召开，气候变化议题在全球范围内形成了热烈的舆论氛围；而且，当时太平洋岛国发展论坛刚刚召开了第三届领导人会议，通过了《关于气候变化的苏瓦宣言》，密克罗尼西亚次地区和波利尼西亚次地区也发布了各自的气候变化宣言。这些地区和次地区机制给这个地区的气候变化议题增加了热度，也给太平洋岛国论坛施加了压力。由于澳新和岛国在气候谈判上尤其是控温目标问题上的对立立场，论坛领导人会议一度出现了紧张局面。③Koro Vaka’uta,“Climate Change Tension at Pacific Islands Forum,”September 10,2015,https://www.rnz.co.nz/audio/player?audio_id=201770059.不过，最后会议通过领导人之间长达9 个多小时的闭门讨论达成了妥协，通过了《太平洋岛国论坛领导人气候变化行动宣言》，澳新以有一定模糊性的外交措辞承认了岛国主张的“1.5℃目标”的存在。④“1.5℃目标”指的是将本世纪的全球平均气温上升幅度限制在1.5℃以内。宣言中关于“1.5℃目标”的表述参见Pacific Islands Forum Secretariat,“Pacific Islands Forum Leaders Declaration on Climate Change Action,”PIFS(15)7 Annex 1,Port Moresby,Papua New Guinea,September 10,2015,p.1。

岛国在这次领导人会议上取得的另一个成绩在渔业领域。在会议上，岛国与新西兰就应采取前者实施的“作业天数计划”还是后者主张的配额管理制度进行辩论，前者明显占了上风。2016年，太平洋岛国论坛第47 届领导人会议一致同意“在可预见的未来不需要改变‘作业天数计划’的管理”。⑤Pacific Islands Forum Secretariat,Forty-seventh Pacific Islands Forum,Pohnpei,Federal States of Micronesia,September 8-10,2016:Forum Communiqué,PIFS(16)9,Pohnpei,Federal States of Micronesia,September 10,2016.当然，《瑙鲁协定》缔约国办公室在这一年里对最后的结果也起了关键作用。在这个问题上，既有机制的改革（太平洋岛国论坛新的议事规则）与新机制的成功运行（《瑙鲁协定》缔约国办公室的建立）呈现出相互促进的关系。①参见陈晓晨：《南太平洋地区公共产品机制化研究：以“限额交易”规则为中心》，《亚太安全与海洋研究》2020年第4期，第82—99页。

相比之下，领导人对地区主义专家小组委员会筛选出来的来自专业机构的议题，例如信息与通信技术管理（ICT）、宫颈癌预防等探讨较少，政治意愿不高。其中，宫颈癌预防作为一个看起来比较专业的健康问题能进入最终的五个议题之一，按照海伦·莱斯莉（Helen Leslie）和柯斯蒂·怀尔德（Kirsty Wild）的说法，主要是因为地区主义专家小组委员会有意识地设置了一个看起来难度较低、容易达成一致的议题。但是，会议的实际走向说明，岛国领导人还是选择了难度较高，但对岛国的利益至关重要的气候变化和渔业两个议题，并且都达成了有利于岛国的成果。②Helen Leslie and Kirsty Wild,“Post-hegemonic Regionalism in Oceania:Examining the Development Potential of the New Framework for Pacific Regionalism,”The Pacific Review,Vol.31,No.1,2018,pp.28-32.

有澳大利亚机构学者撰文认为，不应让气候变化问题妨碍应对其他重要挑战，不应强调分歧而忽视合作，认为领导人忽视了ICT、宫颈癌等议题是个错误。③Jenny Hayward-Jones,“Pacific Islands Forum:Climate Change Obscures Other Serious Challenges,”September 14,2015,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/pacific-islands-forumclimate-change-obscures-other-serious-challenges.不过，这恰恰体现了岛国领导人的政治意愿和优先度排序——与气候变化和渔业治理相比，ICT和宫颈癌议题并非与全球治理密切相关的地区议题，并且诠释了什么是“政治讨论”——专家意见无法代替岛国领导人在地区机制中对重大切身利益的表达，体现了改革给太平洋岛国提供了更多“掌舵”太平洋岛国论坛机会。

四、创建新地区机制的案例

在争取在既有地区机制中“掌舵”的同时，太平洋岛国“联合自强”，创建新的地区机制，这更体现岛国的引领、“所有”与广泛参与，彰显岛国的主体性，凸显太平洋岛国地区主义的内涵。本文选取体现全球治理进程与太平洋岛国创新地区机制之间联系的典型案例——太平洋小岛屿发展中国家集团（下称“集团”）。集团的形成集中体现了全球治理的三大重要趋势，尤其是“小集团化”。集团的机制运行也体现了太平洋岛国在气候变化、海洋治理和可持续发展三大全球治理议题上的共同利益驱动。

（一）集团的形成及动因

前新西兰驻联合国大使迈克尔·波尔斯（Michael Powles）曾将太平洋岛国在联合国面临的“边缘化”困境形容为“潟湖里的海浪”。①波利尼西亚谚语，涵义类似“茶杯里的风暴”，参见Michael Powles,“Making Waves in the Big Lagoon:The Influence of Pacific Island Forum Countries in the United Nations,”Revue Juridique Polynesien ne,Vol.1,No.2,2002,pp.59-76。它描述了一个事实：在2009年以前，联合国机制下的太平洋岛国面临“双重边缘化”，即太平洋岛国论坛成员国在联合国被边缘化，同时岛国在太平洋岛国论坛集团中被澳新边缘化。②直到2009年，太平洋岛国在国际多边舞台上仍然被描述为“处在边缘地位”，参见Karen McNamara,“Voices from the Margins:Pacific Ambassadors and the Geopolitics of Marginality at the United Nations,”Asia Pacific Viewpoint,Vol.50,No.1,2009,p.1。访谈研究表明，大多数岛国大使和外交官都认为，与澳新一起发声当然意味着他们的声音更大，但这在实践中意味着岛国的利益被澳新捆绑带偏；一些外交官认为，澳新是利用太平洋岛国论坛在联合国推行自己的国家利益，而在一些重要问题上，例如气候变化，澳新和岛国的利益是冲突的。这促使岛国驻联合国外交官萌生了“为什么不自己组建一个集团”的想法。③Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,pp.91-92.

2009年以来，集团逐渐形成。格雷格·弗莱的研究认为，2012年是一个关键年份，集团在那一年得到了显著的承认，发挥了相当于一个中等规模代表团的作用，最终取代了太平洋岛国论坛集团成为太平洋岛国在联合国的主要外交工具。④Greg Fry, Framing the Islands:Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism,Canberra:ANU Press,2019,p.288.

集团目前包括所有14 个具有主权的太平洋岛国。值得一提的是，尽管库克群岛和纽埃尚未成为联合国成员国，但这两个国家也是集团的成员，其国旗也出现在集团的LOGO 上。集团实际上帮助这两个国家间接参与了联合国机制的活动。这些国家驻联合国的使团团长每个月至少会面一次，并且保持通讯联络畅通。他们还组建了一个包括所有太平洋岛国驻联合国使团的联合工作组，发挥类似“联合参谋部”的角色。⑤Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.91.

在全球治理的民主化背景下，太平洋岛国拥有的主权是集团形成的根本权力资源。太平洋岛国发展论坛首任秘书长弗朗索瓦·马特尔（François Martel）对此直言不讳：“太平洋岛国虽然小，但放在一起就能发出很强的声音。”“大多数联合国成员国清楚这一点……它们需要‘一国一票’下的这12 张票。”①Len Garae,“Exclusive Interview with PIDF Secretary General,”Vanuatu Daily Post,April 2,2016,https://dailypost.vu/news/exclusive-interview-with-pidf-secretary-general/article_a65aafb3-7e3e-53f1-82e6-cfa79f05ad64.html.

集团的形成也是岛国在全球治理下共同利益驱动的结果。不少学者和观察者都发现，太平洋岛国在气候变化威胁下的生存问题的紧迫性，以及与澳新在气候谈判立场上的广泛差异促使太平洋岛国不得不单独组建他们自己的集团。②Greg Fry, Framing the Islands:Power and Diplomatic Agency in Pacific Regionalism,Canberra:ANU Press,2019,p.288; George Carter,“Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.218.前述《我们的近邻：澳大利亚和太平洋岛国地区主义》报告站在澳大利亚的角度对集团的形成进行了反思，认为“在某种程度上，这个集团显示了（太平洋岛国论坛）岛屿成员国疏远了我们（澳大利亚）”，认为集团的形成是由岛国的国际交往需求驱动的，而这种国际交往倾向于排除澳新。③Richard Herr and Anthony Bergin,Our Near Abroad:Australia and Pacific Islands Regionalism,Barton:The Australian Strategic Policy Institute Limited,2011,pp.21-22.而2009年哥本哈根气候大会是一个重要的节点，催化了集团的形成。一个证据是，就在哥本哈根气候大会前夕，太平洋岛国第一次以集团名义向《联合国气候变化框架公约》附属机构提交了联合意见书。④George Carter,“Establishing a Pacific Voice in the Climate Change Negotiations,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.213.

在全球治理的“小集团化”背景下，太平洋岛国自组集团有利于更为灵活地选择联盟策略。由于太平洋岛国都是发展中国家，而澳新是发达国家，因此单独组建集团有利于太平洋岛国集体参加只有发展中国家才有准入资格的机制，例如七十七国集团、不结盟运动等，这是岛国形成集团的程序性原因之一。发展中国家的外交网络，尤其是气候变化网络，帮助像太平洋岛国这样的小国加强了与其规模不相匹配的国际话语权，乃至如一些学者所说“建构”了某种“气候话语霸权”。⑤参见Marc Williams and Duncan McDuie-Ra,Combatting Climate Change in the Pacific:The Role of Regional Organizations,Cham:Palgrave Macmillan,Springer International Publishing,2018,pp.39-62; Ashlie Denton,“Voices for Environmental Action? Analyzing Narrative in Environmental Governance Networks in the Pacific Islands,”Global Environmental Change,Vol.43,March 2017,pp.62-71.

在另一个维度上，小岛屿国家联盟的内部分歧也推动了集团的形成。例如，为整个集团成员服务的图瓦卢气候与环境大使伊恩·弗莱（Ian Fry）认为，在小岛屿国家联盟内部，新加坡等较富裕的小岛国在气候谈判上的立场与太平洋岛国存在明显差异，促使包括太平洋小岛屿发展中国家集团在内的次一级集团的成立。①Ian Fry,“The Paris Agreement:An Insider’s Perspective - The Role of Small Island Developing States,”Environmental Policy and Law,Vol.46,No.2,2016,pp.106-107.这正是前文所述基欧汉与维克托所说的气候谈判联盟“裂解”、走向“机制复合体”的具体体现。

在全球治理的网络化背景下，集中外交资源尤其是外交官人力资源、尽可能吸纳外部资源支持是集团形成的重要现实动因。除了斐济以外，大多数岛国在联合国纽约总部的常驻人员不超过3 名（包括大使在内）。这与澳新的外交官数量形成鲜明反差。联合国每天都有大量会议要参加，有大量文件要处理，大部分岛国面临外交官人力资源严重不足的问题。因此，共享资源，集体投票，互相帮助参加不同的会议，乃至共享被选举权，是岛国形成集团的非常现实的、技术性的原因。②Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,p.92.

2013年，集团设置了四大目标，从中也反映了集团成立与发展的动力。这四大目标为：（1）评估《巴巴多斯行动计划》与《毛里求斯落实战略》的进展与不足；（2）寻求重新获得所有国家解决小岛屿发展中国家特殊需求与脆弱性的政治承诺；（3）确认小岛屿发展中国家可持续发展面临的新挑战与机遇，包括加强与国际社会的合作伙伴关系；（4）在联合国后2015 可持续发展目标的细化阶段确认小岛屿发展中国家可持续发展的优先性。可以看出，这四大目标全都与全球可持续发展治理进程密切相关，获得外部对太平洋岛国可持续发展的外交支持是该集团的目标与动力。③AmenaYauvoli,“Pacific SIDS Meeting and MSG Green Growth Framework,”http://pacificidf.org/wp-content/uploads/2013/08/PS-Amena-Yauvoli-s-Presentation-PIDF-Session-1.pdf.

（二）集团的机制运行

集团组建以来，人力资源不足的问题得到了一定缓解。虽然岛国驻联合国外交官总量没有发生很大变化，但是由于共享了外交资源，取得了不少成绩，进一步推动了太平洋岛国寻求集体外交，在气候变化、海洋治理和可持续发展三大全球治理议题上取得进展。

集团推动了太平洋岛国获得更多职位和席位，从而产生更大影响力。特别是从2011年起，出现（以太平洋岛国为单位）连任联合国大会副主席的情况。①Fulori Manoa,“The New Pacific Diplomacy at the United Nations:The Rise of the PSIDS,”in Greg Fry and Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,Canberra:Australian National University Press,pp.94-95.2016年，斐济驻联合国大使彼得·汤姆森（Peter Thompson）当选联合国大会主席，这更是太平洋岛国在联合国历史上“零的突破”。他在当选后致辞表示，太平洋岛国重点关切的气候变化和海洋问题是优先工作方向。②《当选主席时的致辞》，https://www.un.org/pga/71/zh/president/acceptance-speech/。

当然，仅仅当选重要职位是远远不够的，更关键的是要把这些职位更多转化为实际效果和影响力。在这方面，集团最重要的成绩之一是在多方努力下将“保护和可持续利用海洋和水生资源”单独列为第14 个可持续发展目标（SDG-14）。巴新、帕劳和瑙鲁在可持续发展目标开放工作组中共享席位，表现得积极活跃，为SDG-14 做出了贡献。③Genevieve Quirk and Quentin Hanich,“Ocean Diplomacy:The Pacific Island Countries’ Campaign to the UN for an Ocean Sustainable Development Goal,”Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy,Vol.1,No.1,2016,p.70.

此外，在巴黎气候大会中，集团发出了“岛国声音”，为《巴黎协定》的达成并保留太平洋岛国一直主张但澳新等国组成的“伞形集团”一直反对的“1.5℃目标”发挥了作用。④当然，太平洋岛国到底在巴黎气候大会中发挥了何种实际作用，还有待进一步讨论。参见朱松丽、高翔：《从哥本哈根到巴黎：国际气候制度的变迁和发展》，北京：清华大学出版社，2017年，第252—253页；李冰岩：《太平洋岛国气候合作机制研究》，华东师范大学硕士学位论文，2018年，第52页。2017年，在集团的支持下，斐济代表太平洋岛国首次担任《联合国气候变化框架公约》缔约国会议主席。

需要指出的是，集团作为一个地区机制并非孤立存在，而是和其他新地区机制紧密联动，互相促进，特别是与太平洋岛国发展论坛联系紧密。前者拥有的“第三世界身份”使得后者在气候变化等议题上有了更多活动空间；反过来，后者建立的气候变化网络也为前者所用。⑤有研究表明，由于有了“第三世界身份”，太平洋岛国发展论坛短短几年内在气候变化国际网络中建立了比老牌的太平洋岛国论坛更广的联系。参见Ashlie Denée Denton,Building Climate Empire:Power,Authority,and Knowledge within Pacific Islands Climate Change Diplomacy and Governance Networks,PhD.Dissertation 2018,Portland:Portland State University,p.73。

集团在外交上的活跃产生了正反馈效应，促进了域外国家加大对太平洋岛国的支持力度，从而进一步巩固其在全球治理中的地位，形成了正向循环，促进了太平洋岛国地区主义的发展。①关于太平洋岛国在全球治理中的作用促使域外国家加大对其支持力度的研究，参见宋秀琚、叶圣萱：《日本—南太岛国关系发展及中国的应对》，《国际观察》2016年第3期，第144—157页；梁甲瑞：《英国在南太平洋地区的战略评析：基于海上战略通道的视角》，《国际论坛》2018年第2期，第69—78页；叶圣萱：《欧盟对南太平洋岛国的外交战略论析》，《德国研究》2020年第1期，第98—114页；吴艳：《美国对太平洋岛国援助现状及政策分析（2009—2019年）》，《国际论坛》2020年第3期，第119—135页。正如乔安妮·沃莉丝坦言，虽然澳大利亚官方一直宣称“欢迎太平洋岛国的独立外交政策”，但是以太平洋小岛屿发展中国家集团为代表的机制已经削弱了澳大利亚对岛国的影响力，特别是在地区与国际机构中的影响力，这已经对地区秩序产生“转变方向”的作用。②Joanne Wallis,Crowded and Complex:The Changing Geopolitics of the South Pacific,Barton:The Australian Strategic Policy Institute Limited,2017,pp.16-17.

五、结论

综上所述，新时期的全球治理进程凸显了三大重点议题——发展治理、气候治理和海洋治理，出现了三大重要趋势——“小集团化”、民主化和网络化，推动了太平洋岛国以地区集体外交机制实现在气候变化、渔业治理、可持续发展等领域的共同利益；提升了在本地区事务中的自主选择权，降低了对澳新尤其是澳大利亚的依赖，也提高了自主创建地区机制的能力；推动了太平洋岛国构建自身的地区认同。这些都促进了新时期太平洋岛国地区主义的发展。

当前，方兴未艾的发展中国家的地区主义实践给比较地区主义理论提供了丰富的养分。太平洋岛国地区主义与东南亚、非洲、拉美等发展中国家的地区主义有没有共通的动力机制？本文将全球治理设为自变量，力图分析全球治理的重点议题和趋势如何作用于太平洋岛国地区主义，也许能够提供一个启示：全球治理进程或许是这些发展中国家的地区主义勃兴的共同因素。当然，下一步尚需推动地区主义理论的不断完善和更多地区间比较案例的检验。