小额扶贫贷款问题研究

(山东财经大学商经学院 山东 济南 250001)

一、扶贫小额贷款相关政策梳理

(一)政策出台背景。

2017年中央经济工作会议提出，今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，将扶贫工作提到了新的高度。经过努力，我国扶贫工作取得了显著成果。据国家统计局数据，党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少8239万人。截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点。在此背景下，金融领域积极行动，开展了形式多样的金融扶贫，其中，扶贫小额贷款就是其中一项有效尝试。

(二)扶贫小额贷款政策梳理。

为向扶贫领域注入金融活力，解决资金困难问题，党中央、国务院及有关部门、地方推出了一列政策，对扶贫小额贷款财政贴息、适用对象、风险管控等方面进行了明确，金融扶贫各项工作机制逐步得到建立和完善。一是推出推广小额扶贫贷款模式。如中共中央、国务院出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。二是明确扶持对象范围。如国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、银监会、保监会联合出台的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》。三是明确财政贴息机制。如中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办、共青团中央联合出台的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。四是完善风险管控措施。如中国银监会 财政部 人民银行 保监会 国务院扶贫办联合出台的《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》。

二、政策愿景在现实中的困境

上述政策充分调动了银行机构放贷积极性，各银行纷纷行动，为当地贫困户办理小额扶贫贷款。但在政策落地过程中，部分地区的小额扶贫贷款出现了走样，尤其以“贷款入股、户贷企用”模式最为严重。经检索有关资料，发现全国多地在扶贫工作中实践了这一模式，甚至作为先进经验来推广。从信贷资金具体投向来看，主要表现为三个领域。

(一)农业生产领域。一般为贫困户申请扶贫贷款后，以信贷资金入股当地合作社、养殖场、农业龙头企业等农业生产领域，定期领取股金分红。如，2017年3月30日《河南日报》02版综合新闻刊登了题为《濮阳县扶贫贷款入股农民坐享分红》的报道：“3月27日，濮阳县习城乡陈寨村贫困户杨尚坤看到自己贷款5万元投资入股的蛋鸡养殖项目，成批的鸡子已开始产蛋，喜上眉梢，对早日脱贫信心满满。为有效化解贫困户脱贫贷款难，濮阳县开创了贫困户‘入股分红的’增收模式。该模式是贫困户持当地乡(镇)政府及县扶贫部门的有关证明，从信用社等银行贷款5万元、然后入股到企业，按时分红。企业与贫困户签订担保代偿协议，贷款利率执行同期人民银行基准利率，由企业按季度代贫困户向银行付息，县财政对贷款进行全额贴息。”

(二)工业生产领域。一般为贫困户申请扶贫贷款后，以信贷资金入股地方工业企业，具体领域各地有所差异，分红模式与农业生产领域相同。如，2017年9月15日《安徽日报(农村版)》第8版刊登了题为《来安行“户贷企用”助脱贫》的报道：“近日，家住杨郢乡红星村陈郢组贫困户陈锦花兴奋地说：‘想不到俺现在也是股东了，每年从安徽中普石油能源有限公司领取3000元的收益，共产党对俺们贫困户的政策真是好。 ’其实在来安县像陈锦花这样领到贫困户‘户贷企用’收益资金的还有很多。自2017年以来，来安农商银行积极开展落实精准金融扶贫工作。在来安县委县政府扶贫工作指导下，拓展金融扶贫贷款新模式，针对无技术、无独立经营能力的贫困户，采取‘户贷企用’扶贫贷款模式。截至9月14日，共计发放‘户贷企用’扶贫小额贷款14220万元，带动2844户贫困户增收853.2万元。”2018年2月7日《福建日报》第10版刊登了题为《建瓯发展光伏产业服务精准扶贫》的报道：“日前，建瓯市南雅镇23 个村场的71 户建档立卡贫困户通过申请小额扶贫贷款入股圣元光伏发电项目迎来了首批入股分红。去年来，建瓯市将光伏扶贫作为产业扶贫的‘一号工程’，创新精准扶贫模式，为36 个贫困村‘量身定制’光伏发电项目。”

(三)城建开发领域。2017年5月，A市人民政府官方网站刊登了一篇政务信息，内容如下：“采取‘农户贷款、委托经营、保底收益’模式，为全区贫困户量身打造了‘富民农户贷’委托经营信贷产品，贫困户将5万元的‘富民农户贷’资金投入某城建公司，不参与经营、不承担投资风险，每年从公司获得收益分红，连续收益3年。”

三、利益相关方“成本——收益”分析和行为选择

为什么会出现“扶贫贷款入股”这一现象？从经济学角度来讲，各利益群体都会进行成本收益比较，继而确定自己的行为，因此对各利益群体进行界定，对其成本、收益进行分析，可以帮助理解其行为选择。

(一)金融扶贫中的利益相关方界定。

由于利益导向、资源配置等方面因素，各方利益较为分化，主要包括以下利益相关群体：

一是建档立卡贫困户，根据相关文件规定，扶贫小额信贷的扶持对象为有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，这一群体是扶贫小额贷款的合法申请者和使用者。二是银行机构，这一群体是扶贫小额贷款的发放机关，承担具体办理工作和最终风险。三是合作企业，该群体吸纳贫困户贷款资金进行运作，产生利润并对贫困户进行一定分红。四是当地政府，接受上级政府考核，负责本地贫困户实现脱贫。

(二)各方“成本——收益”分析。

1.建档立卡贫困户。

在金融扶贫政策下，贫困户面临的选择有三种：一是不申请扶贫贷款；二是申请扶贫贷款，以此为启动资金，撬动其他资源，实现创业脱贫；三是申请扶贫贷款，以“入股”名义将其投入合作企业，每年领取“分红”。

对于第一种选择，贫困户无收益、无成本，保持往常贫困状态。

对于第二种选择，贫困户面临的收益是创业增收的可能，但是贫困户往往年龄较大、所处阶层较低，受社会交往、知识储备、拥有资源等限制，缺少干事创业的良好渠道。面临的成本主要包括以下三方面：1.精力、体力的消耗；2.由于缺乏资源，白手创业的风险较大，创业失败可能性较高；3.一旦创业失败导致贷款逾期，从而征信记录出现污点，但是对贫困户而言，并没有对高消费、信用卡等方面的需求，因此征信记录出现污点对其并没有太大影响。

对于第三种选择，贫困户面临的收益是每年确定的1000元额外收入。面临的成本主要包括以下三方面：1.申办贷款过程中的“鞋底成本”，该成本基本可以忽略不计；2.合作企业经营不善，无法还款，从而导致贫困户出现征信污点，由于合作企业一般为当地经营较好的成熟企业，出现风险的概率要远远低于个人创业，因此，即使是这项成本，也要小于第二种选择。

贫困户由于生活困窘，对短期确定性收益的追求往往要大大超过对潜在长期利益的追求，因此，综合比较，选择“扶贫贷款入股”模式是贫困户的最优选择。

2.合作企业。

合作企业一般为当地经营较好的成熟企业，甚至有的还有政府背景。合作企业对“扶贫贷款入股”模式同样面临“接受”和“不接受”两种选择。

对于第一种选择，企业面临的收益为大量的信贷资金，面临的成本为分红支出。商业银行发放的流动资金贷款往往期限较短期，利息较高，审核条件较为苛刻，企业要承担更多的融资成本。而企业以“入股”名义，不仅可以获得大量宝贵的信贷资金，而且利息较低，除帮助贫困户代为偿还的基准利息外，仅需支出每年2%的“分红”，远远低于正常渠道融资利率，同时还可帮助政府完成一部分扶贫任务，综合收益极大，因此，接受“入股”是合作企业在既有约束下的最优选择。

3.地方政府。

对于地方政府而言，其面临的选择包括允许、禁止两种。如果选择允许，面临的收益是显而易见的，一是地方企业获得信贷资金，经济发展动力进一步增强，二是贫困人口获得入股分红，脱贫增收目标进一步实现，这些对于地方政府的考核都是利好，在国家没有明确大力禁止的情况，其成本只有长期隐藏的不确定的金融风险，但并不一定在其任内显现出来。而如果选择禁止这一模式，收益为隐性的金融环境稳健，而成本则是显性的政绩丧失。因此，允许甚至支持“扶贫贷款入股”模式，对于地方政府而言也是在既有约束下的最优选择。

4.银行机构。

在发放扶贫贷款时，银行机构面临的选择有三种：一是出于风险和收益考虑，消极对待国家扶贫政策，消极发放扶贫贷款；二是积极发放扶贫贷款，但严格按照规章制度进行贷后管理，确保贷款按照合同约定用途，为贫困户创业所用；三是积极发放扶贫贷款，但对“贷款入股”问题选择“睁一只眼闭一只眼”。

对于第一种选择，银行面临的收益为隐性的低信用风险。面临的成本主要包括：1.对政府大力推行的扶贫政策采取消极态度，可能导致政银关系出现摩擦，对下一步业务开展造成影响；2.由于贷款资金没有有效投放，业务总量无法扩张，同时无法获取利息收入，利润降低，不利于上级行对本级行的业务考核。

对于第二种选择，银行面临的收益主要包括：1.制度层面上的业务合规；2.业务扩张、利润增长；3.帮助地方政府开展扶贫工作，政银关系进一步拉近，有利于下一步业务开展。面临的成本主要包括：贫困户创业失败导致的信用风险。

对于第三种选择，银行面临的收益主要包括：1.业务扩张、利润增长；2.帮助地方政府开展扶贫工作，政银关系进一步拉近，有利于下一步业务开展。面临的成本主要包括：1.制度层面上的业务违规，可能会受到监管部门处罚；2.企业经营不善导致的信用风险。

综合比较以上三种选择，在金融监管部门没有明确发出禁止信号的情况下，制度层面上的业务合规所带来的收益并不大，几乎可以忽略不计，第一种选择会被首先放弃。在不考虑业务合规收益的情况下，对比后两种选择，均可实现业务规模进一步扩张、政银关系进一步拉近的目标，其唯一区别区别在于贫困户创业失败和企业经营不善可能性的大小，作为有政府背书的合作企业，经营出现风险的概率显然要小于贫困户创业失败的概率，因此，选择对“扶贫贷款入股”视而不见、不加管理是在既有约束下的最优选择。

综合以上四方利益群体成本收益分析，在缺少金融监管、贫困人口缺少创业渠道的情况下，“扶贫贷款入股”模式是各群体的最优选择。

四、政府部门对该模式的反应

2017年11月16日，全国金融扶贫现场会议于在河南省三门峡市召开，会议再次强调，扶贫小额信贷必须坚持户贷、户用、户还，严格禁止“户贷企用”。户贷企用，既难以实现贷款资金精准到户到人、用于产业发展的政策设计初衷，也难以促进贫困农户内生增长动力的形成，同时也将企业经营风险转嫁到了贫困户身上。

金融监管部门也及时出台了多项制度办法，对此做出了禁止性规定。在强监管形势下，各地及时做出了反应。“全国金融扶贫现场会议”召开地河南省打响了第一枪，河南省人民政府于2017年12月14日印发了《河南省人民政府办公厅关于进一步规范扶贫小额信贷工作的通知》，要求各地自通知下发之日起禁止发放“户贷企用”扶贫小额贷款，同时做好“户贷企用”存量贷款风险防控工作，确保贫困群众和金融机构利益不受损失。从相关渠道了解，目前河南省境内已不再开展此类业务。据了解，A市所在省份也加强了治理力度，银监部门专门开展了相关清理活动，取得了良好成效。在金融监管部门的强势介入下，打破了原有的利益均衡状态，逐步化解了隐藏的风险隐患。A市银行机构均制定了整改计划，对存量“户贷企用”扶贫贷款逐步进行压降直至全部收回。

五、结束语

之所以出现“户贷企用”问题，归根结底还是由于贫困户缺乏脱贫的内生动力，自身“造血”能力不足，不得已采取的“输血”模式。但在这种模式下，贫困户容易产生惰性，仍然缺乏主动脱贫积极性，不能从根本上解决问题，甚至导致越扶越贫的后果。因此，提升金融扶贫工作质效，还是要坚持精准帮扶，依法合规。在投放扶贫小额贷款时，要瞄准信用良好、有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户，坚持户借、户还，借款合同要明确贷款资金用途，防止其他利益主体“搭便车”。对已经脱贫的建档立卡贫困户，在脱贫攻坚期内保持扶贫小额信贷支持政策不变，避免返贫。