我国实现开发区高质量发展面临的问题与对策——基于多重制度逻辑的分析

（湖南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410082）

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是指经济发展从“有没有”转向“好不好”[1]，要按照新发展理念要求，主要依靠增强创新驱动能力、构建良好的体制机制、正确处理好政府与市场关系等方式推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革[2-3]。自1984年我国设立第一个经济技术开发区迄今已有35年，经历园区创立建设、无序扩张、转型升级和产城融合等嬗变过程。截至2018年，国家级开发区有622家，其中经济技术开发区有219家，高新技术开发区有168家，海关特殊监管区域143家，其他国家级开发区92家，另外省级开发区有2053家[4]。开发区数量众多，已然成为产业的空间布局集聚地，促进其产业升级对于各地区的经济发展质量有着重要影响[5]。开发区作为国家发展理念、战略的载体和产业集中场域，毫无疑问是高质量发展的主阵地，承担着将高质量发展贯彻落实和垂先示范的重大任务。基于此，我们借助多重制度逻辑理论从开发区发展机制嬗变中寻找高质量发展要素，为求解开发区高质量发展之道提供启示。

一、多重制度逻辑：开发区发展机制分析的理论框架

（一）多重制度逻辑的理论阐释

在新制度理论发展过程中，制度逻辑理论逐渐取代传统的新制度主义理论，成为对组织行为分析和制度变迁具有较强解释力的前沿理论。传统的新制度理论着重研究单一主导制度逻辑对组织行为塑造和组织发展变迁的效用，强调组织架构是稳定不变的静态模式，同时将制度同构作为组织行为趋同的解释机理[6-7]。该理论因忽略社会情景分析和无法解释组织行为异质化而饱受质疑与诟病，制度逻辑理论应运而生。弗利南德（Roger Friedland）和阿尔弗德（Robert R.Alford）于20世纪80年代最早提出制度逻辑的概念，将其引入社会学并率先应用于组织行为研究。他们将制度逻辑定义为社会层面上物质实践、价值观、规则等构成的历史模式，能够塑造个体或组织的认知和行为，提供有关社会现实的意义[8]。同时确立了西方社会中的多重制度逻辑，如市场逻辑、政府逻辑、家庭逻辑和宗教逻辑等，它们构成了西方的社会制度系统。该理论关注制度环境的多元性，发现制度逻辑具有多重性，即制度情境中通常同时存在多种制度逻辑，而且组织行为的多样化是多重制度逻辑相互作用的结果。

桑顿（Thornton）和奥卡索（Ocasio）等学者发展和丰富了制度逻辑理论。他们透过美国高等教育出版业的实证研究，从出版行业的主导制度逻辑经历了由编辑逻辑到市场逻辑的转换这一现象，发现制度逻辑在历史上是变迁的。桑顿等开发了一套跨越多层次的分析机制：不仅关注宏观社会层面存在的制度逻辑，还注重对行业和组织行为的分析[9]。制度逻辑理论强调制度逻辑塑造组织及其成员的理性行为，同时，个体与组织行为对制度逻辑也具有一定的反作用。此后，桑顿和奥卡索在2008年系统总结了制度逻辑理论的交互制度系统、制度多层次性、嵌入式能动和历史权变性等基本原理[10]，丰富了制度逻辑的理论内核。制度逻辑理论因采用多重逻辑替代单一逻辑、重视分析行为机制的异质性、从历史连贯性视角出发，从而具有较强解释力，并广泛应用于出版、环保、教育等行业及组织。

当代中国恰逢深刻的社会转型时期，各项制度都处在变革之中。周雪光和艾云基于中国场景最早将多重制度逻辑用于解释制度变迁，奠定了多重制度逻辑本土化的理论基础。他们提出将多重过程机制及相互作用为分析着眼点、建立宏观层次上制度安排与微观层次上人们可观察行为之间的联系、关注制度变迁的内生性过程等三个命题[11]。自此之后，多重制度逻辑理论应用呈现多元化，包括研究政府组织机构变迁[12]、城市治理困境形成机理[13]、养老产业发展[14]以及公务员分类管理制度改革[15]等多个领域。总体来看，多重制度逻辑的本土化研究拓展了多重制度逻辑适用领域，将多重制度逻辑框架分析的适用范围从组织行为分析和制度变迁延展至产业发展与城市问题治理。同时，多重制度逻辑为分析研究对象的行为机制、困境生成机理和制度逻辑历史演变提供了有力的解释框架。

多重制度逻辑理论在国内外的发展和运用展现了该理论的继承性及延展性。概言之，该理论至少包含以下核心要素：（1）聚焦于多重制度逻辑。多重制度逻辑理论强调社会由多元的制度逻辑构成，同一场域内通常同时受多种制度逻辑的影响。周雪光在研究村庄选举时表明制度变迁并不只受单一逻辑的影响，而是受到中央政府、基层政府和乡村社会等主体蕴含的不同制度逻辑的作用，即国家逻辑、科层制逻辑和乡村逻辑。社会科学研究思路和风格的主流倾向关注某一种机制，并在研究过程中将其“孤立分化”以供解析[16]，但多重制度逻辑理论认为多重逻辑机制是研究的前提条件，这样才能避免只关注单一逻辑而出现偏差和错误。（2）宏观制度安排与微观行为相勾连。这意在说明宏观制度安排层面与微观可观察行为之间的联系，建立了理论的实证基础，包含制度多层性特征和嵌入式能动两个基本原理。制度的多层次性是指制度可以在多个层次上运行，既有宏观的社会制度安排，又有微观上组织和个人活动的行为。制度逻辑的嵌入式能动是指制度与组织之间相互嵌套，制度结构与组织行为相互影响。一方面，制度逻辑塑造了具体的组织或个体行为，诱发了具体的可观察的微观行为；另一方面，不同群体的行为方式也会对制度逻辑产生反作用，从中有助于认识这些制度逻辑[17]。由此，嵌入式能动成功将宏观制度与微观行为相勾连。（3）交互制度系统。弗利南德和阿尔弗德开创性地将社会界定为交互制度系统，他们认为西方社会正是由多重制度秩序构成，每个制度秩序都有自己的核心制度逻辑，蕴含自身的利益偏好，形成不同行为选择[18]。因此，各制度逻辑会互动，甚至是矛盾和冲突，从而塑造组织的异质性。有必要说明的是，交互制度系统和宏观制度安排与微观行为相勾连既有区别又有联系，宏观制度安排与微观行为相勾连主要表明单一制度逻辑起作用的机制，而交互制度系统是多个逻辑之间的相互作用，但交互制度系统需要依靠宏观制度安排与微观行为相勾连来塑造组织行为。（4）历史权变性。这是指不同制度逻辑在不同阶段对个体和组织行为影响的重要性会发生变化，存在不同的主导性逻辑。经济和社会结构的变动会引起交互制度系统震动，使不同制度逻辑间的强弱关系和权重发生变化，从而更替主导性制度逻辑。多重制度逻辑的历史权变性启示我们从历史性、连贯性和主导性思维去思考问题，这样才能够深入剖析其内在演变规律。

（二）多重制度逻辑理论分析开发区发展机制的契合性

多重制度逻辑理论为厘清开发区发展机制提供了理论分析工具。开发区发展机制与多重制度逻辑理论在理论要素上的高度契合决定了运用这一理论工具的适当性。

其一，开发区发展机制内蕴多重制度逻辑。多重制度逻辑理论认为，同一场域中存在多种制度逻辑。开发区发展机制嬗变中包含中央政府、地方政府、企业、公民及社会组织等主体蕴含的制度逻辑，具体为国家逻辑、科层制逻辑、市场逻辑、社会逻辑。目前学界对开发区的研究多偏向于从单一维度出发，思维方式简化，容易导致结论是片面甚至是错误的，这既不利于从学理上阐释开发区发展的机理，也无助于寻找开发区高质量发展的路径。

其二，开发区发展机制的廓清得益于宏观制度安排与微观行为相勾连。多重制度逻辑理论将制度安排与可观察行为相勾连，并从制度的多层性特征和嵌入式能动这两个原理中显现出来，开发区发展机制的廓清正是得益于此。就多层性特征而言，开发区发展机制内蕴的四重逻辑不仅抽象存在于国家、科层体系、市场以及社会等宏观制度领域，而且还表现为国家决策机构、科层组织、企业和社会组织成员所遵循的行为规范及准则。就嵌入式能动而言，开发区发展机制涵盖的四重制度逻辑诱发了可观察的具体行为，而且这些行为又有助于认识这四重制度逻辑，从而成功将制度逻辑与具体行为搭建了桥梁。如国家逻辑诱发了开发区对国家理念和战略的试验行为，开发区将实验效果反馈给国家，使国家理念或战略得以示范、修正和推广。在这个过程中，我们可观测国家逻辑如何与开发区连接，从而明晰国家逻辑作用于开发区的行为机制。

其三，开发区发展机制的相互作用由交互制度系统推进。多重制度逻辑理论强调交互制度系统中不同制度逻辑的利益偏好和行为选择各异，由此产生互动，甚至是冲突。具体而言，开发区发展机制中的四重制度逻辑，不同制度逻辑的利益偏好不一致，国家逻辑维护国家合法性，科层制逻辑需平衡国家与行政组织之间的利益，市场逻辑追求企业利益最大化，社会逻辑回应公民诉求。不同利益偏好作用下的行为选择各异，国家通过顶层设计维护合法性，科层组织在传导政策的同时寻求自身政绩，市场以效率至上和遵守契约来追求利益，公民和社会组织则作用于社会治理和公共服务水平的提升。由此产生互动耦合与矛盾冲突，从而推进开发区发展机制的相互作用。从互动耦合来看，国家对开发区发展的理念和战略由科层组织执行落实，开发区发展离不开科层制逻辑和市场逻辑的良性互动，社会逻辑弥合国家和科层组织在开发区社会治理及公共服务上的不足，市场逻辑发挥作用离不开社会逻辑提供的良好外部条件。从矛盾冲突来看，主要表现为各逻辑的利益取向冲突、行为选择冲突和历史权变冲突。

其四，开发区发展机制凸显出多重制度逻辑变迁的历史权变性。多重制度逻辑理论发现主导性制度逻辑在不同阶段会发生更替，启示我们要从历史性、连贯性和主导性的视角思考问题。开发区作为改革开放的缩影，经历了一系列嬗变，具有连贯性的历史发展过程。在开发区不同发展阶段，主导性制度逻辑会发生变迁。开发区初建是国家强力推动的，国家逻辑占主导地位；尔后，地方政府对开发区的作用强化，科层制逻辑占主导地位；此后，在开发区转型升级和产城融合中，市场逻辑和社会逻辑开始成为重要逻辑。现今，开发区进入高质量发展阶段，从开发区制度逻辑的演进规律和高质量发展的内在诉求来看，市场逻辑和社会逻辑应成为主导性逻辑，与其他逻辑形成合力，协同推进开发区高质量发展。

二、多重制度逻辑视阈下我国开发区发展机制的分析

（一）国家逻辑：发展理念和战略的顶层设计

周雪光将国家逻辑中的国家定义为包括中央政府各机构以及全国性立法机关等决策部门。国家逻辑是中央决策部门通过设计国家发展理念和战略表达国家意志，维护国家合法性。创设开发区是国家继发展“经济特区”后又一重大部署，对于进一步扩大改革开放，使开发区成为国家制度试验田和经济增长点有重要意义[19]。因而，开发区层面上的国家逻辑是指国家发展理念和战略对开发区嬗变发挥的作用及影响。

就发展理念而言，开发区经历了“摸着石头过河”的试验理念到科学发展理念再到新发展理念的转变。我国在党的十一届三中全会后实行改革开放，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体坚持“摸着石头过河”的理念，鼓励大胆试验，然后总结经验，最后进行推广。在此理念指导下，我国开始在沿海城市设立开发区，将开发区作为对外开放、区域经济增长等先试先行的重要平台，具体承担国家利用外资、发展工业、出口创汇和致力于发展高新技术产业等试验任务。2003年，以胡锦涛为总书记的党中央提出科学发展观，坚持全面协调可持续发展。科学发展观对开发区最显著的作用是促进开发区更加注重发展的可持续性。在科学发展观指导下，开发区提出“三为主、二致力、一促进”的发展方针，即“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”。这在一定程度上优化了发展方式，增强了发展的可持续性，促进了开发区转型发展。2015年，习近平总书记提出新发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。开发区作为经济发展的排头兵，面临着更进一步转型升级的任务，开始以新发展理念指导自身发展，着力于以创新驱动经济发展，强调协调发展，注重生态环境，进一步加大开放力度，在做大蛋糕的基础上共享发展成果。

就发展战略而言，开发区经历了非均衡发展战略到统筹发展战略再到创新驱动发展战略的转变。国家实行非均衡发展战略是由于改革开放初期国家资源实力有限，只能选择经济基础较好的地方优先发展。设立开发区显然是不均衡发展战略的体现。首先，国家选择经济基础较好的东部沿海设立开发区，重点布局相关产业。其次，设立开发区本身意味着不均衡的区位导向策略，对开发区实行特殊制度和优惠政策支持，以带动其他区域发展。这种不均衡发展带来了公平性问题，引起区域发展的失衡，国家在2003年后对开发区采取统筹发展战略。统筹发展战略对开发区主要有两个影响，一是在2003年整顿开发区过程中，对中西部地区、东北老工业基地的资源枯竭型城市、部分老少边穷地区的开发区，在入园企业数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予了一定倾斜[20]，平衡了开发区的地区分布。二是开始以产业优惠为主的新税收优惠体系取代以区域优惠为主的税收政策，减少不同区域的政策差异。面对全球经济和产业格局发生深刻变化，国内经济发展进入新常态，我国提出创新驱动发展战略，颁布了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，致力于形成新的集聚效应和增长动力，并通过优化经济结构和转变发展方式推动开发区进一步转型升级。

总的来说，国家通过顶层设计发展理念和战略把握着开发区的整体发展方向。国家逻辑在开发区初步建立、成为政策试验田和经济增长极、平衡区域发展和转型升级等方面发挥了重要作用。

（二）科层制逻辑：政策传导与政绩偏好

韦伯认为，科层制是现代社会实施合理合法管理的理想组织类型，其组织行为是组织激励手段和任务环境共同作用的结果，因此对科层体制和组织任务环境的廓清是解读科层制逻辑的关键。中国各级政府是一个庞大的科层制组织，上下级政府有着直接的行政隶属关系，属于“向上负责”的行政体制[21]。当前我国实行压力型管理模式，各级政府层层加码，基层政府极力完成上级政府布置的各种任务，使国家政策在压力型体制下得以传导。当地方政府面对多元政治任务和复杂治理局面时往往扮演双重角色，一方面，它是中央政府的政策执行者，要履行科层组织的行政职能，另一方面要因地制宜，从组织和实际情况出发，考虑政策执行的成本。周雪光认为，科层组织中的官员们会选择那些最为有利于职业晋升的做法，政府官员是政府的代言人和实际政策执行者，他们的行为实质代表组织行为。因此，地方政府作为“理性经济人”，执行政策时会选择蕴含着自身利益，如个人政绩、升迁机会、薪酬津贴等[22]。综合来看，科层制逻辑是科层组织在执行政策过程时需要遵循上级要求的行为准则，但面临具体任务环境时，科层组织在很大程度上带有追求政绩、寻求政治晋升的偏好。

开发区是科层制逻辑在传导国家政策和政绩偏好的双重作用下形成和发展的。科层制逻辑主要从两个方面作用于开发区：一是传导由国家理念和战略转化而来的政策。科层组织对政策传导包括政策的再制定和政策执行两部分。政策的再制定主要是省级或市级政府根据国家的相关政策结合本地区情况，进一步制定符合当地开发区发展实际的政策。为进一步将国家政策落实到开发区，地方政府初期通过建立领导小组等方式促进国家政策的执行落实。地方政府此后逐渐在开发区施行“小政府，大社会”管委会体制，将其作为自身的派出机构具体落实国家对开发区的政策。地方政府对诸多国家级开发区赋予招商引资、税收减免、行政审批、土地划拨上等方面的省级或市级经济管理权限，为落实国家政策和更好配置经济资源提供了权能保障。二是横向上的政绩竞争。开发区良好的经济增长效应可为地方政府在以经济考核为主的政绩竞争中取得优势，成为地方政府进行经济竞争的有力工具。地方政府主要通过积极设立开发区和争取国家级开发区来实现政绩竞争。地方政府设立开发区，往往会有产业政策、良好的基础设施、土地出让和贷款优惠等。而国家级开发区通常行使省级、市级经济管理权限，其行政级别上因领导挂帅也会较之以前有所提升。这些优势条件使开发区拥有更优惠的政策和更强的资源汲取能力，从而促进经济的快速发展，让地方政府在府际竞争中不落下风，形成良好政绩。

科层制逻辑承担在开发区落实国家政策的政治任务，其突出的经济管理职能促进了开发区经济资源的集聚。而地方政府的政绩追求一方面激发了开发区发展的动力，促使开发区快速发展；另一方面也可能造成盲目追求经济增长，使开发区无序扩张和竞争激化。

（三）市场逻辑：追求效率和契约精神

改革开放以后，计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制过渡，市场主体基于自利的交易和资源流通成为可能，增强了寻求效率的动机。同时，现代市场经济发展离不开商业契约，商业契约的缔结与履行所需的契约精神推动着市场经济的发展[23]。契约精神是社会主义市场经济形成的必要条件，有利于建立诚信环境、保证市场主体交易的规范化和市场监管的法制化。基于此，市场逻辑主要包含追求效率和秉持契约精神这两方面的内容。

开发区作为国家和地方政府主导的产物，管制性市场特征较为突出，市场配置资源的效力有限。但随着我国加入WTO（世界贸易组织），市场逻辑利用市场机制追求效率的能力有所增强，并逐渐形成市场契约精神，推动了开发区的嬗变。第一，作为市场主体的企业追求效率促进了开发区市场体系初步形成。企业集聚可降低关联厂商的交易成本，还可共用基础设施，有利于形成规模效应。为提升效率，寻求规模效应，企业主动进驻开发区，并逐渐集聚。与之伴随而来的是，生产资料、消费品等构成的商品市场和劳动力、土地、信息技术等构成的要素市场逐渐在开发区萌芽及发展，从而初步形成开发区市场体系。第二，契约精神的建立改善了开发区的交易环境。契约精神意味着在自由、平等的基础上缔约的思想，包含遵守契约的诚信意识和实现契约的制度保障，它既有道德文化等非正式制度安排，又有交易规则和法律等正式制度的保障。开发区企业数量众多，良好的信用是相互合作的基础，否则会使企业间的交易费用上升，运行成本加大。为了遵守信用，还需要通过一系列规则和法律来保证契约的实现，使开发区市场交易行为更加规范，违约成本更高，从而保证良好的市场秩序。在此情况下，市场契约精神使企业在开发区的交易费用降低，合作意愿增强，为开发区营造良好的合作共赢环境。

市场逻辑对开发区企业集聚、初步形成市场体系、形成良好合作环境有重要作用。但市场逻辑也存在不足，主要表现为企业追求效率过程中的自利行为可能会导致“市场失灵”，从而制约开发区良性发展。

（四）社会逻辑：提供社会治理和公共服务

社会逻辑主要是公民和社会组织的逻辑，公民有效的自治与社会组织效用的发挥可弥补国家和地方政府在社会治理及公共服务上的不足。随着开发区的发展，社会逻辑逐渐嵌入开发区，填补了开发区场域内社会力量的空缺。开发区的社会逻辑是公民和社会组织的发展为开发区提供社会治理及公共服务。

随着开发区城市化进程加快，“托管模式”下社会事务激增、人口规模化集聚和相关配套服务业发展，使开发区由单一的工业园区日益向经济、科技、生活、文化、资源环境共同发展的综合性城市区转变，在这一过程中，公民和社会组织等社会力量都逐渐发展嵌入开发区。同时，开发区征地拆迁、安置补偿、物业管理、教育医疗、社会保障等社会治理和公共服务事项日益增多和复杂化。开发区的主要任务是经济发展、科技创新和对外开放等，对社会事务的治理存在缺位问题。开发区管委会作为地方政府派出机构，没有得到宪法和地方组织法的承认，行政主体地位不明确，它进行社会治理缺乏行政执法资格。由此，社会逻辑应运而生，为开发区提供社会治理和公共服务，创造开发区发展所需的良好外部条件。第一，运用社会自身力量进行社会治理。公民自治能力提升和自治精神的发挥可以消解诸多社会问题。一些松散的公民团体和社会组织，如社区志愿者组织和业委会等，可以充当疏解社会矛盾的中介，为政府与公民、公民与公民提供沟通渠道。由此，区域内社会网络逐渐建立，公民之间的互惠和信任随之提升，不断增加开发区场域内的社会资本，更加便于社会治理，使开发区成为和谐宜居的综合城市区。第二，社会组织弥合政府在公共服务供给上的部分缺口。社会组织为社会提供公共产品和公共服务，具有运作成本低、专业性强等优势，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的公共服务责任，是政府职能转变的重要载体[24]。具有专业化优势的社会组织的兴起，可弥合政府在公共服务供给上的不足，一方面不断满足开发区公民的民生需求，另一方面为企业和公民提供专业的中介服务。

社会逻辑增加了开发区内的社会资本，是社会矛盾的减震器和润滑剂，同时满足开发区的多样化公共服务需求，为开发区发展解决后顾之忧。但也要认识到，开发区内的公民诉求数量增多，流动人口较多，居民素质参差不齐，自治难度较大。而且开发区社会组织起步晚，数量少，发展不完善，提供社会治理和公共服务上的能力较弱，还不能完全弥合国家和地方政府的缺口以及为市场发展提供良好的外部条件。

三、多重制度逻辑视阈下我国开发区高质量发展面临的问题

作用于开发区发展机制的多重逻辑既互动耦合，又有矛盾冲突。一方面，开发区的不断发展与它们的互动耦合密切相关，科层组织是国家与开发区的连接轴，扮演着执行由国家发展理念和战略转化而来的政策的重要角色；国家和地方政府为开发区市场经济发展提供土地、税收以及产业政策优惠；社会逻辑弥合国家和地方政府在开发区社会治理及公共服务上的不足；市场逻辑发挥作用离不开社会逻辑提供的良好外部条件。同时，它们也存在矛盾冲突，各逻辑在利益取向、行为选择和历史权变上存在冲突，而这些冲突塑造了开发区高质量发展所面临的困境。

其一，多重制度逻辑的利益取向冲突。各制度逻辑利益取向不一致，存在矛盾和冲突。国家逻辑的利益取向使高质量发展相关理念和战略能得以推行及认同，从而获取合法性。对科层组织而言，它主要追求政策执行的偏好和收益均衡，既要迎合国家针对高质量发展的政策需求，又要顾及自身执行政策的偏好和收益。企业是开发区的主要成员，主要目标是寻求自身利益最大化。而社会逻辑的勃兴是开发区二次创业以来城市化加剧的结果，核心利益取向在于回应公民的诉求。显然，各制度逻辑在利益取向上存在矛盾和冲突。首先，国家推行高质量发展是为了更好地满足人民对美好生活的需求，这体现了国家获得人民认同感和维护公共利益的价值追求。但地方政府却有自身组织利益的考量，其自利偏好与国家的价值取向存在利益不兼容的冲突现象。其次，地方政府利用作为特殊区域的开发区，在其中扮演重要角色，为了晋升等自利追求，通过政策再制定和执行而设租与收租，这会损害市场主体利益，与企业追求利益最大化冲突。同时，市场为实现利益最大化可能生产假冒伪劣产品、污染环境等，由此带来负外部效应，从而影响开发区有序持续发展。这些利益冲突无疑是各个不同的逻辑使然，短时间内调和难度较大，使开发区实现高质量发展面临复杂的利益格局。

其二，多重制度逻辑的行为选择冲突。在不同利益诉求驱使下，各逻辑的行为选择各异且有所冲突。它们的行为选择出现冲突主要有三：一是地方政府传导由国家发展理念和战略转化而来的政策不完全到位。地方政府选择性执行和灵活执行导致政策未完全落到实处，而且没有整合相关政策和主动制定合理的配套措施，使得政策呈现碎片化，未能形成完善的政策服务体系。众所周知，与高质量发展相关的高端制造业、新兴产业等严重依赖于完善的政策服务体系。也就是说，开发区高质量发展亟须完善的政策服务体系支持。例如，在财政税收优惠政策方面，湖南省各高新区中，实施科技产业引导性投资、通过科技发展资金资助企业科研开发、对自主创新型企业进行减税或返税等政策的高新区仅占50%左右，只有20%左右的高新区建立了高增值产品的增值税补偿机制，唯有衡阳高新区对特许权使用费实行免征或减征政策[25]。二是地方政府对市场越界干预。政府过多行政手段介入、烦琐的行政审批以及越位的市场监管导致开发区缺乏法治、公平、透明和可预期的营商环境，干扰正常的市场规则运行，从而抑制市场活力。譬如，武汉开发区纪工委和监察委针对营商环境共查找出服务缺失及落实缺位等方面作风问题52个、制度缺项问题771个、企业发展需求的短板和弱项问题750个[26]，这客观上反映了开发区营商环境的不足。实现高质量发展需市场在资源配置中起决定性作用[27]，但我国开发区场域内的市场受政府干预较多，市场发挥效用有限，无法对资源配置起决定性作用。三是地方政府致力于经济发展忽视了社会治理和公共服务。地方政府将开发区作为经济竞争工具，主要精力在于发展开发区经济，忽视了培育社会力量来有效供给社会治理和公共服务。而社会治理和公共服务关涉社会稳定与民生问题，开发区不能有效维持社会稳定和解决民生这个短板问题，势必会影响其正常发展，就更谈不上为实现高质量发展提供良好的外部条件了。

其三，多重制度逻辑的历史权变冲突。从开发区制度逻辑的历史权变来看，开发区初建与国家特殊制度供给和资源倾斜密不可分，国家逻辑占据主导；后来，国家优惠政策稀释，国家逻辑相对消退，此时属地管理加强，开发区成为地方政府政绩竞争的工具，科层制逻辑占据主导地位；此后，在开发区转型升级和产城融合中，市场逻辑和社会逻辑渐渐成为重要逻辑。现今，开发区进入高质量发展阶段，高质量发展需市场对资源配置起决定性作用，而且硅谷等国外发展较好的开发区，市场逻辑一般占主导地位。因此，在开发区高质量发展阶段，市场逻辑应成为主导性逻辑，并与其他逻辑共同致力于开发区高质量发展。但在实然层面上，开发区制度逻辑变迁存在历史权变冲突，即市场逻辑无法成为主导性制度逻辑，与其他逻辑的权重配置不当。具体来看，国家逻辑和科层制逻辑的越位现象明显，在整个开发区嬗变过程中作用都比较强，所占权重过大。市场逻辑在开发区发展过程中自身力量不足，实际处于附属位置，仅起辅助性作用，错位发展的特征突出，在高质量发展阶段亦无法成为主导逻辑。社会逻辑在开发区二次创业后逐渐嵌入，长期缺位使其发育不足，到开发区高质量发展阶段力量还相对弱小。各逻辑在历史权变过程中的越位、错位和缺位造成高质量发展机制内蕴的四重逻辑力量配置不当，使开发区高质量发展不受应有主导性逻辑作用，各逻辑不能以合理的权重相互配合，缺乏高效协同的制度逻辑体系，从而影响高质量发展的有效推进。

四、多重制度逻辑视阈下我国开发区实现高质量发展的启示

（一）发挥国家在开发区高质量发展理念与战略上的引领作用

国家发展理念和战略是开发区实现高质量发展的指引。国家要增强在开发区高质量发展理念和战略的供给。具体来说，国家要为开发区高质量发展设计发展理念和战略，兼顾各方利益，形成利益平衡格局，以减小推进开发区高质量发展的阻力。当前创新是开发区高质量发展的根本动力，国家要不断深化新发展理念和完善创新驱动发展战略，为开发区高质量发展提供创新理念和战略支持。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，要将其作为开发区实现高质量发展的灵魂。创新是开发区高质量发展的第一动力。开发区应树立以创新要素带动高质量发展的意识，形成新的发展引擎。协调是开发区高质量发展的内生诉求。通过强化各部门协调联动，建立开发区之间协调发展机制，发挥开发区对周围地区的辐射扩散作用，搭建开发区高质量发展的协调并进格局。绿色是开发区高质量发展的基本要求。必须坚守“绿水青山就是金山银山”的理念，促进生态与经济共生发展。开放是开发区高质量发展的外部推力。开发区需打造对外开放新高地，通过拓展外资利用方式、优化外商投资导向和提升对外贸易质量来推动高质量发展。共享是开发区高质量发展的根本目的。开发区高质量发展成果由人民共享，切实维护人民利益。开发区要坚持创新驱动发展战略。首先，重视科技创新。培育高新技术企业、科研机构、科技企业孵化器等创新主体，构建官学产研合作沟通机制。给予参与成果转化的科技人员现金奖励，为高层技术人员的配偶就业、子女入学、购房补贴、创业扶持等方面提供服务，以激发开发区科技人员动力。其次，进行产权制度创新。健全的产权制度是高质量发展的保障，以提供明晰的产权制度为方向，推进产权保护的法治化。最后，实现开发区管理体制创新。国家要促进开发区先试先行，开展以创新治理、新经济治理为主题的试点示范，提升创新治理能力，构建和巩固精简高效的管理体制，形成开发区高质量发展的体制优势。

（二）理顺科层组织政策传导体系，更好发挥政府的作用

“管理顺畅，执行有力”的科层体系是落实高质量发展理念和战略的体制保障。各级政府既要有效传导国家政策，又要更好发挥自身作用。具体而言，第一，积极传导国家政策，抓执行、抓落实。科层组织在政策再制定上要兼顾各方利益，出台促进开发区高质量发展的实施细则文件，减小政策执行阻力；要明确开发区管委会的行政主体资格、行政权责，并加强地方政府对开发区的干部队伍建设，优化编制配置和自主用人机制，激发官员的积极性和主动性；强化监督机制，从内部和外部两方面对政府官员政策执行进行严格约束，保证政策落地不走样。第二，完善适宜高质量产业发展的政策服务体系。地方政府根据自身产业和园区发展需求，积极对接上位政策，创新和出台符合开发区高质量发展的扶持政策。相关部门联动协商，联合制定配套的系列政策文件，形成开发区“起步有资源、成长有保障、成熟有监管”的动态扶持政策体系，为高质量发展提供强有力的后盾。第三，减少政府对市场的干预，进行“放管服”改革。政府要认识到其是市场的引导者而不是替代者，借助“放管服”改革，减少对市场的干预，打造良好的营商环境。通过下放和划转行政审批权、“集中审批调度”以及宽容审批等方式积极推进行政审批改革；创新监管方式，实现综合监管执法，落实“双随机，一公开”监管方式，减少越位监管，提升监管效能；加强政府政务服务建设，“让数据多跑腿，让百姓少跑腿”，提供“一次办，马上办，网上办”的便捷高效服务。

（三）促使市场在资源配置中真正起决定性作用

市场对资源配置的决定性作用是实现开发区高质量发展的基石。让市场在资源配置中起决定性作用的关键在以下三个方面：在培育市场主体方面，致力于发展现代企业、建立现代企业制度和培育现代企业家，推动企业特别是国有企业实现政企分开，让市场主体独立自主地运用市场规律参与市场竞争。在构筑现代化市场体系方面，总体上坚持“统一开放，竞争有序”的原则，逐渐打破开发区要素市场的行政性垄断和各行业的市场分割局面，形成市场主体能够平等使用生产要素的公平市场环境。此外，还要引进和发展检验检测、创业孵化、资信评估、科技金融、知识产权等专业的市场中介服务机构，减少行政主管部门的直接介入，促进市场体系的资源自由流动和效率配置。在强化契约精神方面，要加强企业的诚信意识，树立和宣传典型榜样，强化企业信用公开和失信惩戒制度，引导企业诚实守信。同时，推进契约法治化建设，通过建立完善的市场准入、市场竞争和交易规则等市场法律体系，提升违反契约的成本，使政府的随意干预受规则和法律制约，推进市场的规则化和法制化。市场主体独立自主，在开放有序的市场体系中自由进行市场竞争和配置资源，不受政府直接干预，并有诚信、规则化和法律的保障。这三者相互协作，缺一不可，使市场在资源配置中真正起决定性作用。

（四）运用社会力量和智能化方式创造高质量发展的外部条件

开发区场域内社会治理和公共服务不足是高质量发展的短板。面对政府在社会治理和公共服务上缺位，且社会力量发展不足的情况，开发区亟须通过培育社会力量和智能化的社会治理方式，为高质量发展创造良好的外部条件。一要培育社会组织。政府要投入资源直接支持社会组织的发展，为社会组织的孵化、成长提供必要的帮助。同时要鼓励社会和市场自身孕育出社会组织，形成政府直接培育和市场、社会自发孕育两条路径。要注意社会组织的多样化发展，不仅要发展社区层面上的社会组织，还要加强社会中介组织的发展，使开发区形成多样化的社会组织系统。二要发挥社会组织提供公共服务的作用。地方政府应主动向社会分权，打破政府垄断开发区公共服务供给的局面，借助社会组织力量承接公共服务。通过推进公共服务社会化，鼓励社会组织参与开发区公共服务供给，并逐步扩大教育、医疗、养老、体育、文化等服务购买范围。三要实现社会治理智能化。开发区治理的智能化是通过互联网、大数据、物联网和云计算等信息手段，构建囊括社会治理民情汇聚、社会治理风险动态评估和基于知识库的诊断式政府回应模式的智能化社会治理体系[28]，集监测、交互与执行于一体，这创新了开发区社会治理方式，更加优化、科学化和智慧化，有效预防和快速解决社会治理问题。