补齐短板，承上启下同步奔小康——2020年中央“一号文件”解读

策划 / 整理 本刊编辑部

2月5日，21世纪以来第17个指导“三农”工作的中央“一号文件”正式发布。这份题为《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》的一号文件为乡村振兴基本建立了制度框架和政策体系。

2012年党的十八大明确提出了向两个“一百年奋斗目标”进军的时代号召。第一个一百年，是到中国共产党成立100年时全面建成小康社会；第二个一百年，是到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是确保实现第一个百年目标、为第二个百年目标打好基础的关键阶段。党的十九大从顶层设计开始把“三农”问题定位为“乡村振兴”，事实上确立为国家重大战略。“乡村振兴”战略实现也具体设定了三步目标：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。由此看来，2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，是确保农村同步全面建成小康社会的关键之年，是为乡村全面振兴打好底色的重要之年。可以说今年是一个承上启下之年，在这样的背景下，一号文件有很重要的现实和战略意义。

因此，文件主要对标对表全面建成小康社会目标，集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板这两大重点任务。持续抓好农业稳产保供和农民增收，推进农业高质量发展，保持农村社会和谐稳定，提升农民群众获得感、幸福感、安全感，确保脱贫攻坚战圆满收官，确保农村同步全面建成小康社会。

打赢脱贫攻坚战，小康路上不落一人

年初，习近平主席在新年贺词中强调，坚决打赢脱贫攻坚战，如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。全面建成小康社会的突出短板在“三农”，而“三农”的最大短板在脱贫攻坚。甚至可以认为，在向全面建成小康社会目标迈进的进程中，绝对贫困现象的存在，是我国面临的最短的短板。从收官之年到实现之年，意味着只有全面打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，才能确保全面小康的成色更足更亮。在打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会的路上决不能落下一个人。

面对2020年全面脱贫的目标，举国上下针对最后一部分贫困人口的扶贫攻坚战已经发起了“最后冲刺”。经过多年艰苦努力，绝大多数贫困人口已实现脱贫，目前预计全国还有550多万农村贫困人口、50多个贫困县尚未摘帽，主要集中在深度贫困地区。这些地区自然条件差、经济基础弱、公共服务不足，是脱贫攻坚战中必须要花大力气才能解决的难中之难。在贫困人口中，老弱病残等困难群体是特殊贫困群体，劳动能力缺乏，脱贫内生动力严重不足。此外，调查显示，在已经脱贫的9000多万建档立卡贫困人口中，有近200万人存在返贫风险。而且，还有一些边缘人口存在致贫风险。因此，容易脱贫的已经解决得差不多了，剩下的都是难啃的“硬骨头”，脱贫攻坚战现在到了攻城拔寨、全面收官的阶段，必需以非常措施、非常之力，有针对性地加以解决。

脱贫攻坚战要圆满收官，不但要看数量，更要看质量，实现真脱贫、脱真贫，高质量打赢脱贫攻坚战。对此，中央“一号文件”作出具体部署，坚持精准扶贫，沉下去、抓落实、打得准、见长效、顾长远，举措更加有力，工作更加精细，体现了高质量打赢脱贫攻坚战的应有之义。文件中针对脱贫问题的方方面面都提出了坚决而明确的任务。

第一，在主攻方向上，全面完成脱贫任务，要进一步聚焦“三区三州”等深度贫困地区，瞄准突出问题和薄弱环节集中发力，狠抓政策落实；对特殊贫困群体，要落实落细低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策，实现应保尽保。

第二，在精准举措上，各地要对已脱贫人口开展全面排查，认真查找漏洞缺项，一项一项整改清零，一户一户对账销号；强化产业扶贫、就业扶贫，深入开展消费扶贫，加大易地扶贫搬迁后续扶持力度，等等，以巩固脱贫成果防止返贫，确保脱贫整体质量高。

第三，在保障措施上，做好考核验收和宣传工作，严把贫困退出关，严格执行贫困退出标准和程序，用好督查、巡查、督导等手段，及时发现问题、督促整改，坚决杜绝数字脱贫、虚假脱贫，确保脱贫成果经得起历史检验；同时，扎实做好脱贫攻坚宣传工作，深刻揭示脱贫攻坚伟大成就背后的制度优势，向世界讲好中国减贫的生动故事。

第四，在长效机制上，坚持贫困县摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管；强化脱贫攻坚责任落实，继续执行对贫困县的主要扶持政策，进一步加大东西部扶贫协作、对口支援、定点扶贫、社会扶贫力度；对已实现稳定脱贫的县，各省（自治区、直辖市）可以根据实际情况统筹安排专项扶贫资金，支持非贫困县、非贫困村贫困人口脱贫，以保持脱贫攻坚政策总体稳定。

第五，在未来规划上，研究接续推进减贫工作，扶贫工作重心在脱贫攻坚任务完成后将转向解决相对贫困问题，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进；要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型；加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排。

小康不小康，关键看老乡

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，也是全面建成小康社会的重点工程。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导和统一部署下，农业发展迈出新步伐，农民生活持续改善，农村面貌大为改观。我们稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，但发展不平衡问题依然突出，尤其是还存在为数不少的农村贫困人口，成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，成为全面建成小康社会路上必须要补上的“短板”。

以习近平总书记为核心的党中央把扶贫脱贫工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，创新扶贫脱贫工作的基本思路和工作方式，以精准扶贫、精准脱贫为抓手，采取非常之策，动用非常之力，全面打响这场对全面建成小康社会具有决定性意义的脱贫攻坚战。脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有，正如今年中央“一号文件”指出的，脱贫攻坚已经取得决定性成就。

文件指出，全面建成小康社会，必须要下大力气补“短板”，要加快补上农村基础设施和公共服务短板。包括：要加大农村公共基础设施建设力度、提高农村供水保障水平、扎实搞好农村人居环境整治、提高农村教育质量、加强农村基层医疗卫生服务、加强农村社会保障、改善乡村公共文化服务、治理农村生态环境突出问题。

脱贫攻坚成就显著，“短板”正在渐渐补上，为如期全面建成小康社会奠定了坚实基础。而且，我国扶贫脱贫工作的巨大成就，使我国成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，推动了世界减贫进程，为世界减贫事业作出了重要贡献，也为其他国家减贫提供了中国方案和中国经验。

稳底盘，抓增收

我国经济之所以回旋余地大、具有较强韧性，一个重要原因是农业农村可以发挥稳定器作用。农业的稳定发展，可以为稳物价、惠民生提供物质基础。农民收入的稳定增长，可以为稳消费、扩内需提供购买力支撑。在经济下行压力依然较大的情况下，稳住国民经济这辆大车，必须稳住农业农村这个“底盘”。

文件中指出，要保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收，并对此提出了更准确的要求和举措。包括稳定粮食生产、加快恢复生猪生产、加强现代农业设施建设、发展富民乡村产业以及稳定农民工就业。

稳农业，要突出粮食和生猪。我国粮食产量已连续5年稳定在1.3万亿斤以上，要站稳这个台阶迫切需要注入新的动能。从种粮农民来看，要保持其种粮积极性，必须使其获得基本收益。为此，要推进统防统治、代耕代种、土地托管等生产性服务业，降低粮食生产成本，提高粮食生产便利度；调整完善稻谷和小麦最低收购价政策，在合理确定收购量、确保“黄箱”支持量不超标的前提下，稳定甚至提高最低收购价水平；推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，提高风险损失补偿力度；促进种植结构调整，发展有市场需求的优质粮食生产，通过产销对接、品牌推广等途径实现优质优价。至于生猪，要在恢复产能中优化产能，注重发展标准化绿色化规模化养殖，注重与环境容量相适应；要把握好政府和市场的边界，在市场价格高位运行、已释放出补栏增养强烈信号的情况下，政府的作用应主要放在加强防疫体系建设、促进养猪科技进步等方面，不宜层层下达头数指标，避免新周期到来后的卖猪难。

促增收，要多措并举。实现农民人均可支配收入2020年比2010年翻一番，需要年均增长7.2%。2011-2019年的9年间已实现农民人均可支配收入年均增长8.3%，提前实现翻番目标。但要看到城乡之间、农村不同群体之间依然存在巨大的收入差距。应从挖掘农业生产、加工、物流、营销、服务等全产业链价值，促进乡村经济多元化中拓展农民增收空间。以农业为基础，以农民为主体，以合作社为平台，向二三产业延伸，提高农村三次产业融合程度，是延长农业产业链、提升农业价值链的必由之路，是提高农民就业充分程度、更多地分享增值比例的必由之路。在乡村发展二三产业，不能照搬城市二三产业的做法，也不能简单复制过去发展乡镇企业的做法，必须根据社会主要矛盾的变化，发挥乡村人文、生态等特色资源优势，贯彻新发展理念，走高质量发展之路。要破解人才短缺这个最大瓶颈制约，在培养乡土人才的同时，引进懂技术、会经营、有情怀的各类人才入乡创新创业。促进乡村二三产业项目落地，必须为其提供可落之地，这就需要针对乡村二三产业地域分散、多产业融合等特征，加大点状供地、混合用地等土地管理制度创新。此外，要继续促进农民工人数和工资水平双提高，发挥工资性收入在农民收入增长中的支撑作用。特别是要采取措施对冲新冠肺炎疫情对农民工就业的不利影响，把疫情对农民增收的影响降到最低。一方面，各地要立足当前，尽快把精力转到抓经济发展上来，尽快从“封”转向“通”，恢复道路交通；尽快从“宅”转向“动”，在落实好防护措施的前提下，该复工的尽快复工，该外出务工的有序外出务工。另一方面，各地也要着眼长远，清醒认识到疫情对我国部分产业、特别是农民工就业较多的产业可能带来的深刻影响，加强和改进农民工职业技能培训，使他们能够尽快适应这些产业的业态变化对职业技能的新要求。

面向未来，迎接新挑战

民以食为天。中国是个人口大国，无论经济怎样发展，农业还是国民经济的基础，农村还是中国社会稳定发展的“压舱石”，农业农村还是国民经济发展中的弱势和短板。“优先发展农业农村”还是要作为一项长期坚持的政策。

同时，我们也要意识到农业和农村的结构发生了重大的变化，“三农”问题面对着新的挑战：农业工业化、农民收入非农化、以及农村老龄化的问题。这些问题对农业可持续发展和乡村振兴目标的实现提出了新的挑战。

首先，农业工业化是指种植业中化肥、农药、现代种子以及机械的大规模投入，以及畜牧业的大规模集中生产和抗生素等的大量使用，农业生产效率在提高的时候，其生产对环境也造成了很大的负担，造成了生物多样性的丧失，以及水资源、土壤、空气的污染等问题。

第二，虽然我们的城市化率已经超过60%，但是还有大约5.6亿人口居住在农村，农业还是他们的主要收入来源之一。即使现在国家大力推进土地流转，提高种植规模，由于制度和自然条件限制，我国农业生产细碎化的特征还没有根本改变，这导致了农业经营收入占农民总收入比重逐步下降。外出打工已经成为了农民主要收入来源。2018年农村年人均可支配收入为14617元，工资性收入和经营性收入分别为5996元和5358元。工资性收入超过了经营性收入，这意味着，通过支持农业来增加农民收入的政策效果会非常有限。

第三，虽然农村还有40%的常住人口，农村老龄化是农村最大的特征。这些老年人从文化和经济上都很难融入城镇生活。由于机械服务等农业经营服务体的发展，农业生产本身受到的影响有限。老龄社会最大的挑战是他们的养老问题。现有的养老金和养老设施覆盖是远远不够的。如何制定政策，让农村老人实现“老有所养”是一个很大的政策挑战，也是衡量一个国家进步程度的重要标志。

文件对这些问题也有所涉及，为实现乡村全面振兴，“农业强、农民富、农村美”的目标，建立了基本制度框架和政策体系。（整理自新华网、中国青年报等）