河惠莞高速公路自管模式改革试点实践

文 广东省南粤交通河惠莞高速公路管理中心 章效炎 赖斌强 陈亚运

自管模式是指公路建设项目法人统一负责项目的全部建设管理工作和监理工作。自交通运输部提出公路建设3种模式以来，我国部分省市地方开展了相关改革试点，广东省依托河惠莞高速公路建设推进了自管模式试点，采取了招标监理团队实施自管这一方式，让自管模式的实施有了新突破，积累了新经验。

交通运输部于2015年出台《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》(交公路发〔2015〕54号)，提出了改革工程监理制及创新项目建设管理模式。按照改革工程监理制的相关要求，由项目法人根据项目的投资类型及建设管理模式自主决定工程监理的实现形式。为全面落实公路建设工程监理制及项目建设管理模式改革工作，广东省交通运输厅明确在河（源）惠（州）（东）莞高速公路龙川至紫金段项目具体实施监理自管模式改革试点工作。

河惠莞高速公路位于广东省河源市，项目采用政府还贷模式，实施“省市共建”模式。路线全长151.72公里，采用双向四车道高速公路标准，整体式路基宽度26米，设计时速100公里，概算总投资约为160.93亿元。

试点的方案

自管模式试点主要是以公开招标形式选择具有相应资质等级的监理单位，由监理单位委派具有相应资格的监理人员组建管理中心监理部，从而实施自管模式改革试点工作。

创新自管模式的目的是精简管理层级，提高管理效能，明晰主体责任，实现一体化管理，主要任务包括3个方面：研究项目法人的监理资格、职责和法律责任的可能性；研究在自管模式下，如何建立高效的项目一体化管理体系，完成全部项目建设管理和施工监理工作；研究在自管模式下引进“互联网+”等高端技术的信息化管理、优化管理流程、加强现场管控，提高管理效率与管理水平等的探索之路。改革试点原则包括精简优化、稳定发展、行业引导、容错纠错。

自管的实践

系统构建项目管理体系

项目管理体系建设包括目标与要求、管理流程、机构设置、人员配备、考核评价5个方面，突出体系化思路。

自管的目标是要提升管理效能，在要求上要符合现代工程管理理念，即“发展理念人本化、项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化”。

在管理流程方面，首先是优化施工监理，参考交通运输部《公路工程施工监理规范》（JTG G10-2016）和《公路工程施工质量检验评定标准》（JTG F80/1-2004），梳理工作任务分解和流程。其次是优化项目管理，将原有项目法人对监理单位的监督管理工作，转变成内部工作制度和考核评价；再次是融合优化后的项目建设管理和施工监理，形成自管模式下的项目管理实施细则。

在机构设置方面，河惠莞高速公路项目管理机构设置管理中心和监理部的融合式管理机构，管理中心承担项目的全部建设管理工作，包括自行完成的管理任务和施工监理工作的总体部署，实现项目管理与施工监理的融合。监理部承担施工现场的具体监理工作，将监理工作落到实处。

在人员配备方面，在原有项目管理人员配备基础上增加监理人员，监理人员配备参考《公路工程施工监理规范》（JTG G10-2016）。

在考核评价方面，将笼统粗略、难以实施的考核指标，调整为能切实反映管理工作效率和项目目标实现程度的关键绩效指标（KPI），并制定适当的奖罚机制，从本质上促进项目管理机构绩效提升。

科学合理设置组织机构

实行自管模式后，管理中心需要全面承担对工程项目的质量、安全、进度、费用和环保目标管理工作，任务重，专业性强。因此，部门设置应遵循一定的原则，即管理事务全覆盖、管理资源按需配备、管理层次闭合、人员配备尽可能精简和专业化。

设置监理小组

监理部的设置为监理工作的落地提供了保障，为更加全面充分地落实监理工作，以传统监理单位项目组织机构设置为参考，结合改革后监理部职责，在监理部下设置了质量组、安全组、测量组、环保组、计划合约组、综合内业组，按照职责分工，直接与现场对接，实现现场监理，分别完成监理规范规定的监理质量、安全、进度、环保、测量等现场监理工作。

强化监理工作考核

管理中心对监理部管理人员的绩效实行三级考核，即监理部考核、监理小组考核及个人考核，逐级考核，整个考评过程以管理中心为主，监理部人员的薪资直接与管理中心的考核结果挂钩，以绩效考核成绩来确定绩效考核工资，监理人员的标准工资由月基本工资和绩效考核工资两部分组成，其中基本工资占60%，绩效考核工资占40%，每季度考核后按季度发放绩效津贴，形成了一套完善的管理人员绩效考核评价体系，一定程度上强化了建设单位对监理个人的考核管理。

存在的问题

试点模式下，未设置现场驻地办这一机构，增加了监理部门与施工单位沟通的空间距离。监理自管模式下，设置了监理部和监理职能小组履行监理工作，未设置监理现场驻地机构，虽然提高了监理与建设单位的沟通效率，但是另一方面加大了与施工单位的沟通距离，导致某些现场问题不能及时到场检查。

在河惠莞高速公路监理自管模式中，监理部下设质量、安全、测量、计划合约、综合内业等工作小组，缺少了类似于“工程管理部”这样以技术管理、工程建设程序履行等为主的部门，造成开工报审、专项方案审批、工程问题整改等工作没有独立部门或小组执行，监理部只能以副总监为牵头人开展管理工作，给监理工作的开展带来了不便。

管理中心组织架构

自管模式在试点之初研究了相关法律、政策风险，虽然有交通运输部相关改革政策文件支持，广东省也下发了试点自管模式的纪要，但是在试点的3年多时间里，国家、行业、地方层面对自管模式并无新的政策出台，“工程监理制”作为我国公路法等相关法规的要求，目前的改革依然停留在2014年交通运输部“意见”层面，改革支撑依然不足。另外，在监理用表、档案管理等方面，相关质监部门和档案管理部门也尚未出台明确支撑政策。但另一方面，2016版的新监理规范在总则中明确了“自行监理的亦应以文件形式明确监理机构及其职责”，也是对监理自管模式有了一定支撑，但是在行业规范层面，力度依然不足。

改革的建议

监理自管模式是对传统模式的一次突破和创新，在我国当前公路建设领域并不多见。监理自管模式的改革不仅仅是对项目法人单位实施项目管理的变革，也是对监理制度改革的探索，该模式为项目部提供了另一种思路，就是通过“采购”监理人员，并入建设单位项目部统一实施内部管理的模式，提高管理效率和改进工作机制。笔者建议在今后自管模式的试点或实施中，应在确保项目生产稳定性的基础上，进一步加强改革精神的贯彻，深化监理与原建设单位的融合度，提高监理人员履约意识，增强双方信任；给予监理人员更多自主权，鼓励监理更加积极主动提升服务质量；强化施工单位的施工主体责任意识，保障项目建设的各项目标更好地完成。