我国农村扶贫模式的评价及启示

陈慧

摘要：我国农村扶贫开发已经有快40年的时间，取得了令人瞩目的成就，构建了 “多元协同扶贫体系”;瞄准机制不断改良精确，从“区域瞄准”到“精准”扶贫效果更显著;构建多层扶贫政策机制。同时也存在诸多问题。应创建科学管理机制;强化管理体制，健全贫困户信息系统;建立和完善监督评估体系，全力推进农村扶贫事業的新发展。

关键词：农村扶贫模式;评价;启示

一、我国农村扶贫开发历程

（一）第一个时期：农村经济改革推动型扶贫（1978～1985年）

1978年我国农村开始推行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。主要把农村土地产权分为所有权和经营权，在所有权仍归集体所有不变的情况下，经营权由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，极大调动了农民劳动生产的积极性，生产效率大幅提高。国家通过大幅提高农产品价格，调整农业产业结构，农民收入得到大幅提高，农村经济得到了较快提升，贫困农民脱贫走上致富之路。

（二）第二个时期：大规模针对性的开发扶贫（1986～1993年）

20世纪80年代中期后，农村区域发展不平衡问题开始出现，通过农村经济改革推动的扶贫效应开始锐减，一些“老、少、边、穷”地区贫困问题仍未解决。1986年我国开始大规模针对性开发扶贫，全国划定18个连片贫困区，592个国家贫困县。国家开始集中有限的扶贫资金解决连片贫困区和国家贫困县的基础设施建设以及资源的开发和转化。经过8年多的努力，国家贫困县农民的人均收入由原来的206元增加到了483元，农村贫困人口减少到只有8000万。

（三）第三个时期：攻坚扶贫（1994～2000年）

1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的提出标志着我国农村扶贫进入到全面攻坚阶段。国家政府用7年集中各方力量，以开发性扶贫为主，充分利用贫困地区的优势资源和劳动力，建设资源开发型和劳动密集型的乡镇企业，以此解决全国592个国家贫困县中的8000万贫困人口的温饱问题。同时通过土地转化等方式加快贫困地区荒山、荒滩、荒地、荒坡和荒水的开发。对生存发展极恶劣的贫困村庄进行劝导，让他们走出恶劣环境实行开发式移民。

（四）第四个时期：农村扶贫开发纲要的实施（2001～2010年）

攻坚扶贫后，贫困人口多数散布于地质条件恶劣的山区、石漠区和民族边疆地区。2001年国家颁布了《2001～2010年的中国农村扶贫开发纲要》，对扶贫对象、扶贫任务和扶贫重点都做了详细阐述。以县为单位，贫困村为扶贫瞄准基础，在贫困人口集中的山区、石漠区和民族边疆地区对仍未解决温饱问题的和刚解决温饱问题的脱贫人口开展扶贫工作。扶贫不仅包含经济同时还包含教育、文化、卫生、科技和环境等。还加大对丧失劳动能力的孤老和残疾人员的社会保障措施。

（五）第五个时期：新世纪脱贫攻坚和精准扶贫（2010～2020年）

在《2011-2020年农村扶贫开发纲要》中确定了大别山区、吕梁山区等14个地区为扶贫攻击主战场，对仍在扶贫标准以下具备劳动能力的农村贫困人口开展扶贫攻坚工作。把合理开发本地资源，发展新兴产业，调整产业结构，培育内生动力为主要任务。到2020年要实现扶贫攻坚主战场的人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，扭转不断扩大的发展差距，让基本公共服务指标接近或超过全国平均水平。2013年10月习近平主席首次提出了“精准扶贫”概念。之后习近平主席又详细阐述了“精准扶贫”的具体内涵：六个精准，“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。进一步因地制宜、因村因户因人施策，加大产业扶贫，培育新兴优质的脱贫经济实体。

二、对我国农村扶贫模式的总结与评价

（一）对我国农村扶贫模式的总结

在近40年的农村扶贫中，广大干部群众取得很多成绩，特别是1986年之后，我国开始转向开发式扶贫为主，社会保障政策为辅的农村扶贫模式;1990年后转向“直接面向扶贫人口”开展扶贫工作。经过“两次转变”我国逐渐走出了一条独具特色的中国农村扶贫开发之路，取得了不俗成就：解决农村2亿多贫困人口的温饱;有效改善了我国农村贫困地区的生态面貌、生产生活条件和基础设施条件;解决了一些特别贫困地区的温饱问题;农村的教育、卫生、文化和科技事业得到较快发展。独具中国特色的农村扶贫开发模式加速了世界减贫进程，为全球反贫事业的迅速发展做出了重大贡献。

（二）对我国农村扶贫模式的评价

1. 成功之处

（1）构建政府、群众和社会共同参与的“多元协同扶贫体系”

在我国农村扶贫过程中，已经形成三条“多元协同扶贫体系”路径：①国务院主导制定扶贫规划和政策，各级政府的专职扶贫机构运用和调动财政、金融和组织资源，形成了统一权威的扶贫组织路径。②调动农村贫困群众以及党员干部参与农村扶贫工作，加快农村扶贫内生动力的形成，强化农村贫困户主人翁意识。③发动各类企业参与农村扶贫，通过开展招商引资进行产业化扶贫，不断推进产业资本和金融资本融入农村扶贫。最终形成了国家政府主导与广大干部群众“参与式扶贫”和各类社会企业“产业化扶贫”的有机联动，构建了我国农村“多元协同扶贫体系”。

（2）瞄准机制不断改良精确，从“区域瞄准”到“精准”扶贫效果更显著

20世纪80年代中后期开始，我国农村扶贫的瞄准机制就能根据新形势而做出更精确的扶贫政策和措施：由原来的“全面化”发展到“区域化”再到“群体化”，最后形成了“精准个体”的微观扶贫瞄准机制。现在已形成一系列行之有效的“精准扶贫”工作体系：在扶贫主体的确认和需求评估、扶贫项目的选择及实施等各个环节，都能做到让每个贫困户全面参与，变“被动”为“主动”，共同参与并最终实现“精准扶贫”的成果。

（3）构建多层扶贫政策机制

我国先后颁布了《八七扶贫攻坚计划》和《2001—2010年中国农村扶贫开发纲要》、《2011—2020年中国农村扶贫开发纲要》，构建了以开发式扶贫为主，社会保障政策、社会救助政策为辅的多层扶贫政策机制。利用农村贫困地区的优势自然资源和人力资源，进行招商引资开展产业化扶贫，提高农村贫困主体自我经济发展能力，开发式扶贫已有显著成效。发动机关事业单位实施定点定户扶贫，在科技、教育、文化和卫生方面进行全方位扶贫。针对仍未解决温饱且不具备劳动能力的贫困人口，实施社会保障政策和社会救助政策，纳入国家最低生活保障和社会救助体系。

2. 存在的问题

（1）扶贫资金和扶贫资源缺乏有效管理，导致使用效率低下

由于我国在扶贫资金和资源的投入使用缺乏权责清晰的制度机制，各类扶贫资金的投放和扶贫资源的使用均由不同部门进行管理，扶贫资金和资源的下拨和发放渠道也不同，因此很难形成有效的扶贫资金和扶贫资源的整合管理机制，影响扶贫资金和资源的使用效率。甚至有些地方政府无视中央扶贫政策，私自将扶贫资金或者资源移作他用，出现中饱私囊的情况，大大影响了我国农村的扶贫进程。

（2）缺乏健全的扶贫激励约束机制

首先，在扶贫项目选择和资金投入上。由于缺乏前期的充分调研和评估，部分贫困村不以实际情况为主，不按市场规律，草率引入扶贫项目。最终导致实际经济效应难以显现，错失发展机遇，浪费资金和资源。其次，在扶贫对象的确定上。由于部分农村贫困地区干部对扶贫政策把握不准，甚至主观出现徇私舞弊、滥用职权，对扶贫对象的选择和确定存在渎职行为，导致扶贫利好外流，真正的贫困户则无法获得扶贫实际效益。最后，由于我国尚未推出脱贫激励政策和成功脱贫后续程序，因此一些已达到脱贫标准的贫困村、贫困县、贫困户仍然存在占用扶贫资源和资金的情况。

（3）缺乏有效监督评估体系

我国尚未制定出一套科学的农村扶贫项目评估方法体系。农村扶贫方法标准不确定，扶贫项目成效的层级规范标准不明确，导致扶贫项目质量良莠不齐，绩效评估工作难以顺利开展。此外，由于地方扶贫部门没有严格的财权和事权分离的设置体系，因此在扶贫资金的使用上存在腐败现象，增加了农村扶贫成本，扶贫效应难以显现。

三、启示与建议

（一）创建扶贫资金和扶贫资源的科学管理机制

首先，建立中央到地方专门的扶贫资金和扶贫资源管理机构。负责把来自不同渠道的扶贫资源和资金进行集中管理，根据农村贫困地区的实际情况和扶贫项目需求，将扶贫资金或资源进行分批投入。其次，要对扶贫资金和资源的使用开展事中和事后监督。根据农村贫困地区扶贫项目资金和资源的使用情况，充分掌握扶贫项目动态实施状况，根据扶贫项目实时动态，相应调整后续扶贫资金的投入金额和资源的投入大小。最后，扶贫资金可以考虑以“扶贫项目+农村扶贫户”的方式来进行投放，精确做到以扶贫项目带动扶贫农户发展经济，又能让扶贫项目真正落实到户，效益能受益贫困农户。

（二）强化管理体制，健全农村贫困户信息系统

首先，科学管理农村扶贫项目的决策程序，加强各农户的贫困情况登记和识别，深入了解每户的贫困原因并根据实际制定出合理的扶贫项目内容。以“实事求是，因地制宜，突出实效”为原则，按照市场规律推进扶贫项目实施。其次，加强农村扶贫干部的选拔、培训和管理，农村扶贫干部应强化责任意识，熟练掌握扶贫政策，高效精确的完成扶贫工作。扶贫干部管理奖惩分明，工作成效显著的干部应该得到组织奖励、提拔以及外出学习培训的机会;反之则应问责甚至离开工作岗位。最后，健全农村扶贫户信息系统。每季度都应该跟踪并更新农村贫困户信息，做到农村贫困户信息实时、真实、有效。对已达到扶贫标准，脱贫的农户应及时更新系统，做到“有进有出”，确保农村扶贫优惠政策真正服务于贫困户。

（三）建立和完善监督评估体系

第一，主管部门应重视项目的前期评估，加强立项前的考察、可行性研究，做到立项时“有的放矢”。在项目进行中，定期对项目进行检查和资金审计。扶贫项目完成后应对立项目标进行验收和评价，落实项目后期正常运行的必要保障。第二，各级农村扶贫部门应按照《国家扶贫资金管理办法》严格资金的使用，按照专人专管、专门核算、会计报账和专户存储。严禁擅自截留、挪用、贪污的行为，建立财务公开审计制度，加强社会舆论监督。第三，强化扶贫责任追究问责机制。农村扶贫主管部门应根据实际合理分配扶贫任务，优化考核指标，科学测定扶贫分值权重。对领导干部在农村扶贫工作中出现的违规、违纪零容忍，对相关负责干部应进行追究并问责。

参考文献：

[1]陈国阶.2003中國山区发展报告[M].商务印书馆，2004.

[2]沈茂英.中国农村扶贫发展历程与扶贫战略的绿色转变研究[J].党政研究，2016（05）.

[3]习近平.提出“精准扶贫”的内涵和意义是什么[N].中国经济网，2015-08-04.

*基金项目：广西财经学院工商管理学科建设资助课题的阶段性成果，编号为2018—GSXKC18。

（作者单位：广西财经学院经济与贸易学院）