律师当“法官”试点两年

南方周末特约撰稿　王书至

2019年4月17日，长沙市芙蓉区人民法院审判办公大楼。

钟建林❘　摄

★斩断律师调解员身份与其委托代理人身份可能产生的瓜葛，是律师调解制度化必须要解决的难题之一。

“打电话时，一听说你是律师，就有抵触心理，问法院怎么不打电话，然后他就拒绝，我们没办法，只能把案子退回法院。”

李萍是湖南天恒健律师事务所的律师，两年前，她成了长沙市芙蓉区法院一名律师调解员。每次她主持调解成功达成的协议，经法院确认后就具有法律强制执行效力。

“律师调解目前来看还是最专业、最迅速的一种调解方式。”经验丰富的李萍乐享当“法官”的乐趣，两年多来，她已调解近70宗案件。

始于2017年的“律师调解”，意在推进“多元化纠纷化解机制建设”，当年9月，最高法、司法部联合发布了《关于开展律师调解试点工作的意见》。作为试点法院之一，芙蓉区法院次月成立了律师调解室。

律师调解是继人民调解、司法调解、行政调解之后，又一独立的调解模式，与它们有所不同。

就调解员资质而言，律师调解员必须是律师，但成为人民调解员，只要拥有一定法律知识和政策水平的成年公民就可以。一个明显的不同是，人民调解、司法调解和行政调解不得收费，而律师调解除了公益调解，是可以收取费用的。

从制度设计到日常实践，律师试点启动两年多以来，在完善矛盾纠纷多元化解上作了有效的探索，也暴露出一系列的困境，尚有多个症结待解。

无需对接书记员

“新冠疫情”期间，李萍通过微信主持了一次调解。

2020年2月24日，她接到“人民法院调解平台系统”随机委派的一起案件，当事人愿意接受调解。原告戴某称，2019年4月20日，他被黄某驾驶的小型客车撞伤，交警认定黄某承担主要责任，戴某因此次交通事故造成误工费、护理费、交通费、后续治疗费等损失共计21300元。

根据系统信息的提示，李萍要在一天之内确认是否接案，否则案件将被退回。通过由最高人民法院主导设计的这套系统，她可以直接查看案件相关材料，无需与书记员对接。

平时，调解要在法院的律师调解室进行。但考虑是在疫情期间，法院允许通过微信调解。

通知原、被告双方后，李萍组建了一个微信群。“我说案子标的很小，又买了保险，能不能先谈一下。”李萍说，双方都没有拒绝她的建议，但被告态度很勉强，“他觉得买了保险，由保险公司去谈就可以”。

按照保单上的联系方式，李萍联系上本案对接人。一问才知道，保险公司尚未启动赔付流程，因为“肇事方没有积极找保险索赔”，李萍劝保险公司尽快提交赔付方案。最终确定的赔偿数额为21591元。

双方很快谈拢。3月11日，李萍与双方去了一趟芙蓉区法院，立案庭制作了民事调解书，确认调解结果。

试点方案中规定，对调解生效后不能即时履行、需分期履行的调解协议，都需要经过法院的司法确认，使调解协议具有法律强制执行效力。诉前调解的案件，由法院制作民事裁定书。在诉中调解的案件，则由法院制作民事调解书（李萍主持的这次诉前调解，因特殊情况也出具了民事调解书）。若当场履行协议规定，则不再制作调解书，但原告需提交撤诉申请书。

若调解已经生效，必须履行，如果不履行，权利方可申请强制执行。

诉前调解成功的案件，法院不收诉讼费。如果在诉中调解，调解成功后，法院会退一半诉讼费给原告。一般调解成功后，法院会给主持调解的律师一定酬劳。

但这次调解，李萍没有收取费用，“公益调解没有酬劳的，也是出于一片情怀吧。”2008年到2013年，她曾在深圳龙岗区某仲裁中心担任劳动人事争议仲裁员，之后转型当律师。“我目睹了太多的当事人选择了诉讼，到最后纠纷还是没有解决。”李萍说，这激发了她做调解工作的热情。

乒乓球台都成了办公桌

“律师调解是一件三赢的好事。”芙蓉区法院综合办公室副主任钟建林对南方周末说，该制度“对社会来说，可以更加及时高效地化解矛盾纠纷；对法院来说，可以缓解案多人少的现实矛盾；对律师来说，可充分发挥职能，实现社会价值”。

案多人少是全国法院普遍存在的问题。《人民法院报》报道的一组数据显示：2008年全国法院受理案件突破1000万件，到了2018年已高达2800万件，但法官人数没有相应增加。

以杭州各级法院为例，2018年共收到案件33万起，较前5年增加了12万件。以一家法院年平均处理案件1万起计算，如果要有效处理好这些案件，起码还得再增加12家法院。

芙蓉区法院作为一家基层法院，处理积案的压力一直不小。2015年，该院收、结案数量双双过万，之后两年，收案数量连年扩大。但两年内该院在编人员仅增加了2人，2017年员额法官定员49名，人均结案358件。

为解决积案，该院曾于2017年7月组织过一次“百日清积”行动，由于那次年度考核截止时间是10月31日,当时距截止时间还有100天。

行动中，法院“开庭不断，十几个审判庭没一处空闲……乒乓球台都成了书记员的办公桌”。

正在“百日清积”行动期间，司法部、最高法出台了开展律师试点的文件，规定律师调解有4种模式，包括在法院诉讼服务中心、县级法律服务中心、律师协会、律师事务所等场所设立律师调解室。

两部门选择在北京、黑龙江、上海、湖南等11个省（市）开展试点，湖南选择在长沙和常德两市试点，长沙则在市中院和9个基层法院全面铺开。

芙蓉区法院抓住机会，于2017年10月27日，成立了长沙市第一家法院律师调解工作室。

律师要成为该院调解员，一般要求执业3年以上，且每年应独立承办案件5件以上，并在3年内未受过司法行政机关行政处罚和律师行业行政处分。

区法院首先选择与部级文明律所——湖南天地人律师事务所作合作，后来，合作的律所逐渐增加到5家，包括李萍所在的湖南天恒健律师事务所。3年间，芙蓉区法院的律师调解员从二十多名发展到80名。

试点阶段，法院主要受理婚姻家事纠纷、交通事故、医疗纠纷、劳动纠纷和民商事纠纷。

2019年1月，司法部和最高法发文，决定将律师调解试点推广到所有省份，并在原来基础上扩大了受理范围，还要求各地探索在医疗纠纷、道路交通、劳动争议、消费者权益保护等领域或行业设立律师调解组织。

山东大学法学院副教授刘加良目前正在研究律师调解课题，他认为，前述几个领域的案件量本身非常大，设立行业律师调解组织，更能树立律师品牌，而以前是“宽口径”，律师什么案子都可以接，律师调解不易形成品牌，会让人认为律师是“万金油”。

值得一提的是，扩大试点的文件还提出，人民法院要“主动告知民事案件当事人可以选择调解程序……对法律关系复杂、专业性强的矛盾纠纷，要优先导入律师调解程序”。

在刘加良看来，以前强调律所要将调解优势告知客户，现在把告知义务转向法院，主体发生了变化。

学者调研：调成率最高50%

通常，法院给予律师调解的权限仅限于诉前。芙蓉区法院步子迈得更大，把诉中调解的权限也授予律师。

2019年7月，李萍受托办理了一起继承权纠纷的诉中调解案。法官先是依简易程序对案件进行了审理，觉得案件事实清楚，法律关系明确。但法官还是认为该案属于家事纠纷，有调解的必要性和可能性，而自己又忙不过来，于是向当事人推介诉中委托律师调解工作机制，当事人选择了李萍。经过李萍大半天的努力，案件成功调解。

“用俗话说就是‘吃点菜，充分尊重当事人的意思。”钟建林说，“有些诉中案子能调解，但是太花费法官的时间，委托给律师，无疑是帮了法官大忙。”

但在实际中，诉中调解的效果并不理想。自2018年9月3日芙蓉区法院将委托调解扩展到诉中以来，当事人同意诉中委托调解的案件不到20件，调解成功的还只是个位数。

芙蓉区人民法院副院长谷国艳接受采访时介绍，诉中调解走势低迷，与需要各方当事人都同意申请有关，也与法官对诉中委托律师调解工作的意义和价值认识不足有关。李萍认为，诉中调解难，主要是因为当事人本来就希望法院作出判决，矛盾纠纷比诉前调解的案件要深。

试点结果显示，不仅是诉中调解的调成率，有待提高的还有整体调解成功率。

山东大学法学院副教授刘加良为做课题研究，共调研过全国56家法院。他发现，试点法院调解成功率不高，“我看到最高的也只有50%”。

芙蓉区法院2019年度报告佐证了这一结论。2018年，该院律师调解调成率为35.82%，2019年上半年只有27.36%。

南方周末了解到，苏州虎丘区法院，自2019年7月成立律师调解室以来，调成率是“接近30%”，而北京市互联网法院2019年的调成率只有19.89%。

“我们分析主要还是因为律师的精力受到牵扯。”北京互联网法院立案庭庭长赵长新告诉南方周末。

选拔律师调解员都对执业年限有要求，通常要在5年以上，部分地区是3年以上。业界公认的看法是，律师年纪越大沟通能力越强，更有利于调解。但实际上，执业年限长的律师往往无法保证时间。

“知名律师有力无心，普通律师有心无力，是目前律师调解迈向实效化的两大现实障碍。”刘加良总结。

刘加良认为，要克服这种困难，需要降低律师调解员的遴选标准，以便把普通律师纳入其中。另外，还要区分案件类型，以便有针对性地确定律师调解员，避免“杀鸡用牛刀”。

芙蓉区法院已降低要求，在其招纳的87名律师调解员中，执业年限3年以上的只有43人，3年以下的27人，还有17名是律师助理或实习律师。“年限要求长，就找不到律师了。”钟建林有些无奈。

赵长新表示，为了正面应对上述问题，北京互联网法院准备允许律师搭建团队，同时给予足够的报酬，“我们和一些律师聊过，团队作战，助理不会比他们正常办案拿得少。”同时，他们希望律师年终都能提交未来一年的工作计划，对于时间不足的律师，不再聘用。

“权力”有限信任不够

相比报酬，律师们更在意调解时的“权力”。

李璐是芙蓉区法院律师调解员，他的体会是，无论是法院还是政府主张的调解，律师权力都十分有限，律师只能接受法院立案庭或承办法官交付调解的案件，无法直接受理当事人托付的案件；各地法院内设的律师调解工作室并不由律师自主管理，而是由法院派驻专门的管理人员；律师调解员受制于法院具体办理规则的要求，也受制于承办法官的干预。

“特别是进入诉讼程序后再交付调解的案件，往往会由承办法官或法官助理协同律师调解员共同调解，而调解结果自然也带有法院一方的意志，部分当事人分不清司法调解和律师调解的区别。”李璐希望，法院应该尽可能给律师自主权。

这些都影响律师参与调解的积极性。而对律师来说，他们经常还会面对当事人“不信任”的尴尬。

“打电话时，一听说你是律师，就有抵触心理，问法院怎么不打电话，然后他就拒绝，我们没办法，只能把案子退回法院。”北京东城区法院的调解员魏学全律师说。他从业8年，做调解员接近2年。

芙蓉区法院做的问卷调查则显示，对当事人群体，仍有6.7%的当事人对律师调解工作室完全无知，66.7%有一般性了解，仅有26.7%的当事人对律师调解工作室有深入了解。虽然大部分人（73.3%）表现出接受意愿，但仍有小部分人（26.7%）不认同、不接受。

为了解决“信任问题”，北京互联网法院在官网设置调解员名录，方便当事人核对身份，并鼓励当事人拨打12368咨询热线对案件进行核实，给调解员开通电话外呼功能，使用统一号码，定期收集问题进行解答。

芙蓉区法院则准备给予律师更多强制性保障。比如，对于固定类别的纠纷，如家事纠纷、相邻关系纠纷、小额债务纠纷，应明确在诉前进入律师调解程序。

到底要不要给律师强制性保障？　业界也看法不一。

北京从真律师事务所律师程义贵认为，非强制性恰好符合律师调解的特征。“人民调解在法律上的强制性并不是很强，双方当事人的意识自治体现特别深。”他呼吁律师主动适应这种特征。

中国人民大学法学院教授范愉也指出，目前我国没有强制调解（即法定必经程序），调解都必须出于当事人自愿。“在国外，律师参与多元化纠纷解决机制（ADR）是很常见的法律服务，包括公益型、兼职型、专业型和参与型，无论哪种调解，都没有发展成确定性制度。”她反对把律师调解发展成确定性制度。

要避免利益冲突

在中国，尽管历来有很多律师积极参与调解、有较丰富的调解能力和经验。但在范愉看来，“从行业整体而言，我国律师界有关调解和非诉讼纠纷解决的理念、知识、态度和能力均远远落后于当代西方律师和社会需要，很多律师甚至对法院的诉讼分流和调解持强烈的抵制态度。”

目前，中国的律师法也未规定律师作为中立第三方主持调解的职能，范愉认为，除非律师个人能够调节自身的定位，否则不适合担任调解员。

作为律师调解员，李璐的观察是，在欧美大多数国家，律师调解仅指律师主导型的调解模式，这类案件中，政府和法院仅起到提供调解案源和监督的作用。而律师参与行政机关或法院的调解工作并不能被视为真正意义上的律师调解。

日本的法院在诉前调解中也大量引入律师作为调解员，但律师起到的仅是参与和帮助的作用。李璐认为，在实践中很难判断一项由政府、法院、律师共同参与的调解工作，究竟谁起到了主导作用。

“中国对于律师调解员的培训过于简单，这方面的问题根本出在顶层设计和决策者本身。”范愉希望，律师在从事调解之前，必须接受培训，获得资格，在担任调解员期间，还需要接受培训和考核。

在形式上，范愉建议把律师调解分为公益性和专业性两类，公益性优先，部分专业性调解服务可以根据相关规定或与当事人的约定，收取合理的费用。

“关键需要建立行为规范，避免利益冲突，而我国基本上没有。”范愉认为，在这种情况下，发展律师调解难保不出问题。

刘加良也认为，斩断律师调解员身份与其委托代理人身份可能产生的瓜葛，是律师调解制度化必须要解决的难题之一。他说，具有律师身份的仲裁员不得参与仲裁其所任职的律师事务所代理的案件，这是目前已被广为接受的重要仲裁规则。应该借鉴这一规则，对律师调解进行规范。