生态环境损害赔偿诉讼法律属性探析

黄凤邈

摘要：生态环境损害赔偿制度作为环境损害新型索赔制度，在两年的试点工作结束后，于2018年1月1日起在全国范围内正式试行。《生态环境损害赔偿制度改革方案》将省级、市地级政府列为赔偿权利人的特殊性，引发了对生态环境损害赔偿诉讼法律属性的思考。政府作为诉讼原告提起的生态环境损害赔偿请求诉讼具有特殊性，它既不是环境民事公益诉讼原告限定的非直接利害关系人，也不是同环境侵权诉讼以人身财产遭受侵害一样为请求权基础，更不可能属于行政诉讼范畴，而是应当结合《改革方案》制定目的与内容本身将其定义为特殊的环境民事诉讼类型，既有公益救济也存在私益性质。因此在需要明确生态环境损害赔偿诉讼法律性质，以更好的展开有关生态环境损害赔偿制度为内容的法律制度的建设。

关键词：生态环境损害赔偿诉讼;环境民事侵权诉讼;环境公益诉讼;理论基础;公共利益

引言

在当前环境污染现状下，大气、水、土壤等环境要素正因为其特有的流动性、不稳定性、共有性的特点，使污染者对其造成的污染成为新时代“公地悲剧”。污染者向大气、水排放污染物，据环境侵权的二元性特征来看，环境污染除了一定会对生态环境也造成不可逆转的损害之外，还可能会对人的人身、财产直接造成损害。当环境污染或破坏尚对某个或者某群公民造成直接损害之时，因其权利没有遭受直接的侵害，不能作为权利主体对环境损害行使司法上的救济，亦不能以环境损害为由进行环境损害救济，或者是公民人身遭受环境污染损害时找不到对应的侵权人，因此，对大气、水污染的救济会有空白，这将十分不利于环境污染的防治。为解决上述环境污染治理缺失问题，加速推进生态文明法律进程要求，完善环境保护的法律制度，填补生态环境损害追责制度的缺失，我国创造性的提出了生态环境损害赔偿制度，并将其列为生态文明制度体系的重要组成部分，对造成生态环境损害的责任者实施的是严格赔偿制度。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），选择在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省（市）于2015年至2017年开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。经过对两年的试点工作进行总结基础上，进一步完善的《改革方案》从2018年1月1日开始在全国范围内试行，以期其在“企业污染、群众受害、政府买单”的现状下，有效破解违反法律法规的造成生态环境损害的侵权主体责任承担不到位、责任过轻的环境保护困境，有力保护生态环境和人民环境权益。生态环境损害赔偿制度将省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，在与赔偿义务人经磋商不能达成合意之时有权提起生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿制度将政府作为赔偿权利人，在诉讼主体双方权力不平衡、權利内容兼具私法性与公益性的双重属性的情况下，应当如何认定这个损害赔偿诉讼的法律属性，它是属于公益诉讼还是私益诉讼等问题，值得探讨。

一、生态环境损害赔偿制度的理论基础

在生态环境损害赔偿制度尚未出现之前，我国法律制度对环境污染与破坏的救济主要是通过行政手段与司法手段实现的。一个环境违法行为的出现可能会引发民事侵权诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政诉讼、刑事诉讼（犯罪）。在行政方面，通过对可能造成环境污染与破坏的情况主要是采取事前预防、事中监管、事后救济的机制，在可能对环境产生不利后果的各个环节对环境行政相对人进行规范与监管。在司法方面，基于不同的诉讼主体、不同的请求权、不同事物法律保障基础，主要有三种救济途径：1、人身、财产因环境破坏遭受损失的民事主体可以提起环境侵权诉讼;2、法律规定的机关、符合条件的环保组织、检察院可以提起环境公益诉讼;3、对违反防

治环境污染的法律规定、造成严重污染后果的污染者，为追究污染者的刑事责任而提起刑事诉讼。而随着我国的经济不断发展，目前法律体系中对生态环境损害的救济手段已经不能满足日益严重的环境污染与破坏的治理需求。为使生态环境得到及时修复，为体现生态环境有价，损害担责的保护理念，生态环境损害赔偿制度应运而生。生态环境损害赔偿制度是一种新型的环境损害救济制度，主体是国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）和违反法律法规，造成生态环境损害、应当承担生态环境损害赔偿责任的单位或个人。客体是因污染环境、破坏生态造成大气等环境要素和植动物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。这一制度方案中明确了环境损害造成的人身伤害、个人和集体财产损失及海洋生态环境损害的分别适用侵权责任法和海洋环境保护法等法律及相关规定。因此这一方案具有针对性强、主体明确、实用性高等特点。

生态环境损害赔偿制度将政府规定为赔偿权利人，其理论基础在学界主要有三个观点，主要是环境权理论、自然资源国家所有理论以及公共环境利益“外部性内部化”理论。环境权理论强调公民有权在不被污染和破坏的环境中生活的权利及合理利用自然资源的权利，政府作为国家进行统治和社会管理的机关，负有环境管理义务。但是在此理论中，政府并不是唯一的权利享有者，同时还赋予了公共环境利益的维护者——检察机关、代表者——环保组织、享有者——公民个人的生态环境损害索赔资格，但因他们各自拥有实现环境损害救济的途径，而且针对生态环境损害赔偿制度中特定的客体，在损害评估、证据收集等专业方面，相对政府来说，其具有的强大的宏观调控能力与社会控制力的特点，使之成为最有能力也最有责任改变不利状态的主体。最佳主体资格应当是政府成为生态环境损害赔偿权利人的依据，因此在生态环境良好的情况下，政府有维持环境良好秩序的职责，在发生生态环境损害的情况下，有将环境恢复至满足公民对环境需求的状态的责任。自然资源国家所有理论是主要是依据《宪法》与《物权法》的自然资源属于国家所有的规定，将自然环境作为国家财产进行保护，国家享有对自然资源的占有、使用、收益、处分的权利，对自然资源的损害，国家有权以其财产权益遭受侵害为由要求损害者予以赔偿，国家作为所有权人主张权利，可以间接起到保护生态环境的作用。在此情况下，国家（政府）成为生态环境损害赔偿制度的唯一主体。从环境法的角度看，自然资源具有经济和生态双重价值。民法主要是保护资源的经济价值，环境法主要是保护资源的生态价值。国家利益与公共利益相互涵摄，法律授权地方政府作为国家自然资源所有权代表，既代表所有权人享有物权请求权，又代表公共利益而享有主动规制权。第三种将其总结为公共环境利益“外部性内部化”理论。该理论认为生态环境损害赔偿责任的实质是将环境资源污染或破坏者的外部成本内部化的过程。环境公共物品具有共享性与非排他性的特征，因此不能排除任何人对环境的积极或消极的利用，在某一个体进行的生产或其他可能对环境造成不利影响的消极利用时，就产生了生态环境的损害。这一损害是将某一个体对环境的消极利用的后果强加给其他社会主体的一种不利因素，成为外部经济成本转嫁给其他社会主体承担。此时，作为环境公共物品的主要负责人——国家（政府），就该不当行为将其产生的外部成本进行内部化，使社会主体更加公平的使用环境公共物品。这一理论更适用于环境中流动性大并且不为国家以及任何公民、组织所有的环境因素，即前述“公地悲剧”的情况，国家（政府）作为主要负责人承担的维护社会公平的责任。

除上述的三种理论基础之外，在《环境保护法》中，也同样存在能解释政府成为生态环境损害赔偿权利人的依据。在《环保法》第六条中规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”保证环境质量成为地方各级人民政府工作内容，同时也配套建立的责任追究制度、限期达标等制度，以法律的形式强制要求政府履行法定职责，在其行政管辖范围内造成的环境损害修复的最终法定负责人是政府。根据“损害担责”原则，政府因为污染者的污染或破环行为承担法律上的不利后果，有权利向真正损害环境的主体进行追偿，要求其对产生的损害负责。而生态环境损害赔偿制度中将赔偿权利人限定为国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，原因应该是这两级政府在经验与取证、挫伤等应对专业问题上相对下级政府来说更有优势。

二、生态环境损害赔偿诉讼与环境侵权诉讼之比较

环境侵权是指因产业活动或者他人的原因，导致自然环境污染或破坏，并因而对他人的人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有损害之虞的事实。它包括对人的侵害也包括对环境的侵害，相较于传统民法侵权行为，对环境侵害行为进行保护不仅要求对个人利益的保护还有对公共利益的保护。环境侵权具有二元性特征，并且在原因行为、损害形式、损害后果、救济主体等方面均有体现，个人利益因环境污染或者破坏行为造成损失的可以通过侵权诉讼寻求救济，对公共利益造成不良影响的可以通过环境公益诉讼进行救济。

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事侵权诉讼的不同包括几点内容：第一、涉及的公私利益不同。环境民事侵权是一种特殊的以“人——环境——人”的污染顺序，间接造成公民人身、财产权益的损害，此时的侵权诉讼是维护公民个人私益，损害填补具有强烈的个体性特征;生态环境损害赔偿制度以维护生态环境这一公共利益，诉讼行为具有公益性，同时依据其理论基础来说，政府作为一个民法主体具有自身利益（自然资源所有权理论），其利益因环境损害而受到侵犯，因此也兼具维护政府私益的私益性。第二、适用范围不同。环境民事侵权诉讼审理的是“因污染环境、破坏生态造成他人权益损害的” 民事案件，基于民法的调整的法律关系，作为民法中的一种特殊侵权行为，对遭受损害的民法主体提供的救济，民法调整的是平等主体之间发生的人身和财产关系;生态环境损害赔偿在适用范围上以直接的规定排除了涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿，以列举适用范围间接排除民事侵权赔偿请求的适用;第三、责任的承担方式不同。例如环境民事侵权的责任之一的恢复原状主要是针对人身财产损害的私权进行保障，而且被损害的对象有恢复原来状态的可能，它是以能够修理为前提，针对物的修理、重做、更换，由责任人独立承担恢复责任;生态环境损害赔偿责任是一种独立的责任承担方式，它是以支付生态修复费用以及其他相关费用的支付为主，对于能修复的环境损害，该赔偿其实质不是损害赔偿而是对生态的修复费用，而对于无法修复的损害，带有惩罚性但不是罚款处罚的赔偿作为政府的非税收收入收归国库。而修复生态不同于恢复原状，修复生态环境救济的对象是公共、共享性的公共利益，受物质循环、能量流动等信息传递的影响下，恢复原状比较困难，它的要求就是将受损的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能，同时公权力主体会介入到这一修复过程之中。因此它是以生态环境的恢复为核心，赔偿是恢复环境的手段。第四、前置程序的强制性不同。环境民事侵权对诉前是否必须进行调解或磋商无强制要求;生态环境损害赔偿制度是以赔偿磋商为起诉的必经程序，只有在磋商未達成一致的情况下才能提起赔偿诉讼，这也有利于及时开展生态修复，避免损失扩大，以及节约司法资源。综上生态环境损害赔偿诉讼基于此应当认定适用侵权法对环境损坏的救济不可能涵盖环境违法行为所引发的所有损害，生态环境损害赔偿也不应当纳入侵权法的范畴。

三、生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之比较

环境公益诉讼制度设计的初衷主要是为了依靠环保组织和司法机关处理一些事实清楚、损害明确、后果严重且行政机关难以解决、具有典型性的环境污染案件，以有效矫正主体行为和填补环境损害。而生态环境损害赔偿制度的作为一个创新制度，正是因为现有制度没有很好地完成生态环境赔偿工作，基于实现损害担责、弥补制度缺陷、履行环境保护法律职责的需要而创设，两者的立法目的是一样的。它们都有维护损害的环境公益的特点，外部表现出来的都是要求污染者为其环境损害行为负责，修复环境、赔偿损失。有观点认为生态环境损害赔偿中规定政府作为赔偿诉讼的原告，可以认为是环境公益诉讼中适格主体的“法律规定的机关”或者是“有权提起诉讼的其他机关”，所以生态环境损害赔偿诉讼是环境公益诉讼的组成部分。不能如此片面笼统的定义生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼，事实上，生态环境损害赔偿诉讼

与环境公益诉讼应该是两个并行的环境损害救济制度。

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼相较于环境民事侵权诉讼来说，有更多的相似之处，但生态环境损害赔偿诉讼不是环境公益诉讼，主要从以下几点进行理解：第一、理论基础不同。环境公益诉讼基于环境公益侵害，将法定诉讼担当作为诉讼实施权的理论基础，具有法律确认的诉讼实施，不以原告与案件有利害关系;生态环境损害赔偿诉讼以修复和填补污染环境造成的生态环境损害为目的，政府作为赔偿权利人性质上是任意诉讼担当，是基于立法者或司法者、当事人认可的诉讼实施权的意定授予。第二、适用条件不同。此处的不同说的是在环境公益诉讼的提起不因为污染者在此之前已经被给予行政处罚而受限制;而生态环境损害赔偿诉讼的适用有一个限定要求，即行政权如果能够有效地阻止生态损害事件的发生，就不应该提起生态损害赔偿诉讼。一般来说能造成环境损害的肯定是严重的污染与破坏，对环境要素造成不利改变或者是生态功能的退化，并且构成违法，此时行政机关依其行政职权对违法者适用行政命令、行政处罚或者行政强制措施等，只有在行政命令、行政处罚、行政强制等行政措施都不能奏效，才能提起生态损害赔偿诉讼。虽然在《改革方案》里没有直接说明，为提高行政效率节约司法资源，应当成为生态环境损害赔偿诉讼提起的限制条件。第三、可诉范围不同。环境公益诉讼依《环境保护法》，一切有“损害社会公共利益”之嫌和“破坏生态”行为，均在可诉之列，不限领域、类型，甚至也不以“违法”为必要。生态环境损害赔偿诉讼的可诉范围，《改革方案》进行了穷尽列举，都是较为严重的环境损害事件，并且在“明确赔偿义务人”中也明确规定是“违反法律法规”应当承担赔偿责任，由此可以看出，生态环境损害赔偿诉讼的是要求有违法行为的。第四、赔偿费用归属不同。环境公益诉讼排除原告的私益救济，禁止原告从诉讼中牟利，胜诉判决原告的修复责任应当依法履行，不能修复所获赔偿费交给由当地政府有关部门;生态环境损害赔偿诉讼胜诉也分两种情况，对能修复的生态环境损害则赔偿费用为修复费用，不能进行修复的赔偿资金上缴国库，归国家所有。经过总结生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的几点不同，也不应当将生态环境损害赔偿诉讼纳入环境公益诉讼范畴，它们都是生态文明法律体系的重要部分，从不同依据出发，更全面的实现保护环境的目的。

结语

生态环境利益根据主体归属可区分为个人利益、公共利益、国家利益。私益诉讼的保护对象是个体环境利益，在其权利遭受环境损害的不利影响时，可以通过环境侵权诉讼进行救济;公益诉讼的保护对象为不特定多数人的环境利益，环境公益诉讼满足公众环境代表者对损害者追责的权利;国益诉讼的保护对象是基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的环境利益，生态环境损害赔偿诉讼应当归为国益诉讼。不论是环境权理论、自然资源所有权理论、公共环境利益“外部性内部化”理论还是其他理论基础，都是政府作为国家的执行机关，间接的行使属于全体公民的环境权益。通过与环境侵权诉讼和环境公益诉讼的比较，并不能将生态环境损害赔偿诉讼纳入它们的诉讼体制下，兼具公益与私益的生态环境损害赔偿诉讼国益诉讼为其属性更加合理。

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