社保基金缩水的成因及其对策研究

摘要：为解决社保基金缩水问题，提高社保基金的投资运营管理水平，文章对社保基金作用进行分析，并从其缩水现状出发，指出基金投资收益较低、保值增值方式较少、存在较大资金缺口、运行管理力度不足、监管机制不够完善等，是造成社保基金缩水的主要原因，并提出拓宽投资渠道、强化风险管理、弥补资金缺口、加强运营管理、完善监管机制等对策，改善社保基金缩水问题，对促进我国社会保障体系的发展具有重要意义。

关键词：社保基金;缩水成因;解决对策

一、 前言

社保基金主要包括个人账户基金、社会保险基金、企业年金、社会统筹基金及全国社会保障基金，其投资运作原则是在确保社保基金的安全性和流动性基础上，达到保值增值的目标。基于我国社会保障体系的不断完善，广大群众对社保基金的关注度在不断提高，国家政府对社保基金运营管理也越来越重视。在这种背景下，就需要探索一条科学可行的路径，摆脱社保基金投资运营管理困境，改善并解决社保基金缩水问题。

二、 社保基金缩水现状分析

1. 社保基金作用。社保基金在社会保障体系中具有重要地位，与人们日常生活和社会发展都有着密切关系，主要具备预防风险、促进经济发展、稳定社会等作用。首先，可通过预先征收的方式积累社保基金，当发生就医、失业等突发事件时再给予补偿，可有效降低参保者的个人生活风险。其次，社保基金能够在医疗、购房等方面为参保者提供一定金额的资金补助，增强其消费能力，拉动我国内需。而在建设铁路、机场、码头等公共建设项目时，社保基金还可以提供资金支持，促进生产，进而加快经济增长、另外，社保基金可对老年人、残疾人、贫困人口等弱势群体给予帮助，解除其养老、医疗、就业等问题的后顾之忧，维系社会秩序的稳定性。

2. 社保基金缩水现状。根据全国社会保障基金年度报告相关信息可知，自2003年以来，我国社保基金的投资类型主要包括两种，分别为直接投资资产和委托投资资产，在这期间，两种类型资产所占比重是不断发生变化的。2003年～2009年，委托投资资产所占比重升高，由原来的24.07%增大至46.63%;2010年～2012年，社保基金投资方式则以直接投资为主，所占比重大约为58%;2013年之后，委托投资资产呈回升趋势，所占比重逐渐超过直接投资资金，截止到2015年已达到54.11%。由此可见，在社保基金投资运营管理中，越来越多的人更加倾向于委托投资方式。经过长期积累，当前我国社保基金已具备一定规模，并且累计结余规模仍呈持续增长趋势，2012年年末我国社保基金的滚存结余达到了37 540亿元，相较于2000年的1 300亿元增长了约27倍。社保基金结余额的增长，虽然有效改善了我国社会保险收入不足、捉襟见肘的现象，但也对社保基金的投资运营管理提出了更高要求，基金保值增值面临较大压力。现阶段我国社保基金的结余资金，获取投资收益发主要方式为银行存款，整体收益率较低，不利于保值增值的实现。并且，社保基金也面临着贬值危机，自2000年～2012年，其结余资金贬值约为340亿元，而根据国家审计署调查结果，对社保基金缩水情况进行评估，可以发现2000年～2012年其缩水量超过了1 700亿元。

社保基金缩水现象，不仅会造成社会保障能力的下降，影响参保人员的生活水平和质量，打击了人们的参保积极性，不利于城乡居民社会保障工作的顺利推进;而且政府不得不通过增加财政补贴数额平衡社保基金收支關系，以避免出现较大资金缺口，加重了国家财政负担;同时还会影响社保基金资金投资作用，无法将其有效应用于项目建设等投资领域，难以有效发挥其对社会经济的促进作用。对此，必须采取有效策略解决社保基金缩水问题，通过实现社保基金的保值增值，充分体现其在预防风险、促进经济发展、稳定社会等方面的作用，为参保人员提供一定的生活保障，降低参保人员所遇到的风险程度，为我国社会保障能力的提升提供资金保障。

三、 社保基金缩水成因

从多个角度对社保基金缩水现象进行分析，可以发现造成这种问题的原因主要包括以下几点：

1. 基金投资收益较低。就我国当前基本形势来看，在社保基金投资过程中，以投资风险较低的资产为主，在总资产中所占比重约为80%，虽然可提高社保基金的安全性，降低市场风险，但是市场效率也会受到影响，难以达到预期经济回报目标。另外，国债和银行存款是我国所规定的社保基金投资工具，禁止通过其他金融方式投资，同时也不允许进行经济型投资，社保基金投资渠道单一，无法实现对多种方式的优化组合，整体收益率较低。近些年我国银行利率多次下调，按当前利率标准，社保基金流动资金的存款利率仅有20%，难以实现保值增值。并且，在银行利率的影响下，国债利率也有所下降，其收益率较低，采用该方式进行社保基金投资，也很难达到保值增值的目的，进而造成社保基金缩水问题。

2. 保值增值方式较少。国债、银行存款是当前我国社保基金的主要投资方式，除此之外还包括基金、股票、债券等方式。从表面来看，国债和银行存款投资方式可有效增强对投资风险的控制力度，但是会受到利率风险和通货膨胀风险的影响，实际收益并不理想，造成社保基金的保值增值能力较差，甚至会出现贬值现象。而股票、证券投资基金等金融工具，股市的持续下跌和震动对社保基金持有的重仓股票和基金造成了较大影响，降低了其投资收益，甚至出现了资金损失。而企业债券、股权投资、基金投资等投资方式现阶段并不成熟，

3. 存在较大资金缺口。在建立社保基金专项资金时，可将其作为未来养老金支付使用，通过运营管理使一定规模的社保基金能够有经济回报，对国家养老金进行补充。但是，随着我国人口老龄化问题的加重，再加上经济结构调整所带来的失业问题，都对社保基金提出了更高的给付需求。并且在当前的养老保险制度中，存在统筹信息与个人账户不一致问题，“空账”现象较为严重。而当前社保基金的整体投资收益较低，存在收支不平衡问题，加重了支付压力，造成社保基金存在较大的资金缺口，国家面临较大的债务负担，也不利于社保基金保值增值的实现。

4. 运营管理力度不足。现阶段我国社保基金管理主体过于分散，在养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五险中，仅有养老保险是由省级单位负责统筹管理的，而其余四项保险的管理则由县市级地方机构负责，缺乏统一规划，整体管理水平较低。社保基金“碎片化”管理容易造成权责划分不清问题，存在多头管理或者推诿责任现象，加大了社保基金运营管理风险，不利于其保值增值的实现。

5. 监管机制不够完善。当前我国社保基金是由社保部门进行统一管理的，各地区社保部门依据预定计划进行发放，这就造成了社保部门权力过于集中，既是投资人，又是监管者和委托人，无法充分发挥监管作用。同时，各级行政监管部门之间存在职权划分不明问题，容易将行政管理和业务管理混淆，社保基金的投资运营管理既要接受上级监管部门的纵向领导，同时也会受到地方政府的橫向行政干预和影响，难以实现理想的监管效果。另外，在社会保障制度改革过程中，已经逐步将企业社会保险基金纳入到国家预算管理中，但部分资金仍由主管部门自定政策、自行提取、自行支付，无法通过财政预算形成制约作用，造成社保基金监管力度不足。

四、 解决社保基金缩水问题的对策

针对我国社保基金投资运营管理过程中存在的问题，应采取科学、有效的对策，提高管理水平，进而改善并解决社保基金缩水现象，充分发挥其在社会保障体系中的核心作用。

1. 拓宽投资渠道，提高投资收益。针对社保基金采用多元化投资方式，不仅可以分散投资风险，而且还能实现投资效益的最大化，可有效改善当前社保基金缩水问题，所以必须拓宽其投资渠道。首先，可采用债券、证券方式进行投资。以债券投资为例，除了以往国债方式外，对于信誉度较高、经营发展态势良好的企业，也可进行社保基金债券投资，以此来提高收益率。其次，社保基金具有长期稳定特征，可采用实体投资方式，例如将基金用于基础设施建设、通信行业、能源行业、水电行业等实体投资方面，具有公益性质的项目也可以作为投资对象。以新加坡为例，通过将社保基金投资于公路、机场等建设项目中，实现社保基金的实体投资，不仅能够促进经济发展，而且可以提高资产回报率，同时实体投资方式符合社保基金投资原则，具有风险较小、回报率较高、回收期较长等优势，可显著提高社保基金投资收益。另外，在进行社保基金投资时，可根据其他国家的经验考虑境外投资方式，以智利为例，针对养老保险基金，在20世纪90年代便允许进行境外投资，可实现较高的投资回报效果。所以我国也可以采用海外投资的方式，提高社保基金的投资收益。并且，在进行社保基金投资时，还可以结合国家产业政策进行考虑，对于国家重点扶持的产业项目，如新能源、信息网络、生物医药等产业，可作为社保基金的重点投资对象，既能够为国家建设提供资金支持，又可以保证社保基金投资的安全性，并且可获得长期收益，提高社保基金来源稳定性。需要注意的是，在进行社保基金多元化投资时，并不意味着投资方式越多越好，过多的投资方式会增大管理成本，造成投资收益的降低，所以需要对多种投资方式进行科学组合，在保证社保基金资金安全的前提下，实现投资效益的最大化。

2. 强化风险管理，实现保值增值。对于社会保障体系的正常运转来讲，社保基金起到了至关重要的作用，与广大人民群众的切身利益息息相关。但是社保基金缺乏较强的风险承受能力，在改善缩水问题，促进其保值增值的实现时，必须加强风险管理力度，为基金的稳定运营提供基础保障。在社保基金投资管理环节，应坚持安全性、收益性、流动性相互统一的基本原则，严格按照国家政策及法律法规的规定，结合不同类型资产特点，包括固定收益、股票、未上市股权等，制定科学、合理的资产配置计划，并以此作为参照对社保基金资产做出最优配置。并且，在投资之前，需对投资项目展开调研，做好风险评估工作，判断可能发生的风险问题以及造成的影响，衡量项目资金投入及预期收益，加强对整个投资过程的监督，防范投资风险，在避免造成社保基金损失的前提下，尽可能地提高投资收益，达到保值增值的目标，进而改善社保基金缩水现象。另外，在选择委托投资方式时，应将事前逆向选择和事后道德风险考虑在内。针对事前逆向选择问题，应建立健全信息传递与筛选机制，通过公开招标的方式供委托人进行筛选，确保所选投资管理人和托管人的专业性。而针对事后道德风险问题，则应注重监督、约束及激励制度的建立，规范投资管理人行为，避免风险问题的发生，确保社保基金具备加强的保值增值能力。

3. 弥补资金缺口，保障资金稳定。针对社保基金存在较大资金缺口问题，国家政府部门应做好宏观调控，适当增大社保基金在财政支出中所占比例，加大财政支持力度，建立完善的财政补贴机制，借助国家资金填补社保基金缺口，确保其能够稳定运作。并进一步提升社保覆盖范围，确保社保基金来源的稳定性，防止资金缺口问题的进一步加重，避免应“入不敷出”而造成社保基金缩水现象。并提高对社会保障支出的重视力度，从财政支出改革角度分析，可将个人所得税、遗产税等针对个人征收的税收收入用于社会保障支出，压缩过度投资、减缓行政事业费的过快增长，将节省下的资金对社保基金进行补充，保证社保基金的长期充裕。以满足养老险、失业险、医疗险等支付需求，避免出现收支不平衡现象，通过结余资金的稳定运营增强社保基金的保值增值能力。除此之外，可通过构建基金缺口分担机制的方式，明确政府责任主体地位，遵循保发放与保稳定相结合、上级补助与落实地方政府责任相结合的原则，做好社保基金的征缴、管理等工作，保证社保基金资金的稳定性，为保值增值的实现创造有利条件，缓解当下我国社保基金缩水问题。

4. 加强运营管理，营造良好环境。对于社保基金的管理，应由省级政府部门及相关机构负责，立足于地区实际情况，在落实国家政策的基础上，制定针对性的管理对策，定期向上级部门汇报工作，保证社保基金的安全性、效益性。同时，应注重对基金运营管理人才的培养和配置，组建专业的社保基金投资管理队伍，加快社保基金市场化投资发展，实现资产配置的最优化，提高社保基金的收益率，增强其保值增值能力。另外，需加快社保基金信息化管理系统的建设，由中央或者省级部门集中管理各类数据，实现不同地区社保基金信息的高度共享，便于对流动资金做出科学调控和配置，实现其利用率和收益率的最大化，达到增值保值的目的。并且，在当前的社保基金资产中，委托投资资产所占比重较高并仍呈增大趋势，所以必须做好对社保基金委托机构的管理工作。具体可对社保基金委托机构的内部治理结构加以规范和优化，明确董事会、股东会、监事会之间的职权，落实管理责任追踪制度，还应定期汇报、公布社保基金的投资运营情况，通过规范社保基金委托机构行为，在做到资金保值的前提下，尽可能的提高其运营效益，进而实现增值的目的。最后，应从市场层面展开分析，对社保基金投资市场运营做出严格规定和限制，营造公平、稳定的外部环境，加大执法力度，严格审核社保基金收支数据，避免出现虚假、重复、缺失等问题，为其保值增值的实现创造有利环境。

5. 完善监管机制，破解监管难题。社保基金保值增值的实现，是建立在其完整性和安全性的基础上的，这就需要建立完善的監管机制，加强对资金的监督管理力度，避免造成资产损失。第一，应强化组织领导，成立社保基金监督管理委员会，加强与财政、银监、证监等部门的沟通与合作，及时下达并落实国家政策和工作指示，在做到各司其职的前提下互相监督，将社保基金监督管理责任落实到具体部门，确保社保基金的完整性和安全性;第二，应强化内部监督，优化工作方式。做到事前预防、事中复核和事后检查，实现对社保基金投资运行全过程的监管。并通过定期检查、重点检查、随时抽查的方式，了解社保基金投资运行管理具体情况，防止舞弊现象的发生，提高社保基金的安全性，实现社保基金的保值增值运作;第三，应强化外部监督，充分发挥社会监督作用，建立完善的社保基金信息披露制度，及时发布其收支和结余信息，实现社保基金信息的公开化、透明化。并推进信息查询系统的建立，设立国家投诉中心，开通各地区投诉热线，拓宽社保基金监督渠道。加大审计部门对社保基金审计结果的公示，充分发挥审计的监督职能，防止出现挪用、滥用基金行为，保证社保基金运营的安全性，提高其保值增值能力，走出当下基金缩水的困境。

五、 结束语

我国社会保障制度的平稳运行及良好发展，是以社保基金作为经济基础的，所以必须充分认识到社保基金的重要性，加强其投资运作管理，实现社保基金的保值增值。在当前经济形势下，应深刻认识到社保基金的缩水现状，综合多方面因素进行考虑，找出造成这种现状的主要原因，并借鉴国外成功经验，采取科学、有效的对策，加强我国社保基金的投资运营管理力度，充分发挥社保基金在维护社会稳定、促进经济发展等方面的价值和作用。

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作者简介：张冰倩（1994-），女，汉族，北京市人，中国社会科学院研究生院国民经济学专业博士生，研究方向：宏观经济运行与管理。

收稿日期：2019-11-17。