基层政府应急物资供应管理优化路径分析

阮晓华，孙德梅

（广东工商职业技术大学，广东 肇庆 526020）

1 引言

2019年12 月在武汉爆发了新型冠状病毒引发的肺炎疫情，随着春运高峰期人流的转移，引发了全国性的疫情。根据疫情的高传染性和危害性，各地政府严防死守，积极面对，全国多个省份发布了疫情的一级响应机制。而根据疫情防治的需要，部分的医疗物资、防护物资需求量突然大增，部分的生活物资需求量也超出日常的数倍，从而造成了上述物资短缺的现象，既严重影响了医护人员和市民百姓的防护能力，也影响了人民群众的生活秩序，甚至造成了一定的恐慌。在突发而来的危机事件影响下，非常考验各级政府部门，特别是基层政府的行政管理能力，一方面，基层政府需要避免过量的管控措施，将对人民群众的正常生活影响降到最低；另一方面，基层政府也需要科学决策，未雨绸缪，提高行政服务能力，提升应急服务水平。

为提升各级政府的应急管理能力，国家和相关省市出台了多个政策和法律。2007 年，中国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，从国家法律的角度以顶层设计的方式，规范了突发事件的处理机制。2017 年6 月国家工信部发布了《应急产业培育与发展行动计划（2017-2019 年）》，将应急物流纳入到十三类标志性应急产品和服务的社会化应急救援服务范畴，同时也对应急物资生产能力储备基地的发展进行了规划。广东省经信委也在2017 年7 月发布了《应急产业培育与发展三年行动计划》，重点提升应急产业的供给水平和创新能力。

突发事件具有偶然性、突发性、非常规性和高影响性的特征，政府主管部门在进行决策时也面临着信息不完全而影响决策的准确性，决策结果对其职业生涯具有重要的影响作用，而且其在日常过程中难以完全模拟各种决策场景。本文将以武汉疫情为研究背景，以应急物资的供应为研究对象，以提升基层政府在紧急社会事件影响下提升公共服务能力为目标，完善我国基层政府应急管理体系。

2 研究基础

应急物资管理一直以来都是政府和学界高度关注的学术领域，在知网搜索应急物流相关的内容，总共有2 117 条信息。在应急管理方面，彭贤都认为应急是非常态的、局部的、阶段性的，管理是常态的、系统的、全过程的，因此应急管理是统一体，需要相互结合，共同发展才能形成合力作用[1]。在重大灾害事故应急处置中，李一行分析了领导者面临着决策紧急性与正确性的困境，信息需求与信息供给不匹配的困境，提出需要提升信息质量，提高领导的决策能力，加强协调各方的利益关系[2]；彭贤都在比对中国与世界主要国家在应急管理的工作时，提出需要践行军民深度融合战略，增强全民应急意识，鼓励和引导社会力量参与应急管理，强化应急指挥制度建设，实现前后方高效互动[3]。在应急物资供应管理中，游倩如提出应该建立国家、军队、地方、市场、家庭“五位一体”的应急物资储备体系，在实际救援过程中，采用多式联运、供应链管理等措施，使应急物流的基础设施能整体发挥最大化作用[4]；霍炬比较了中国与世界主要国家军民融合的应急物流一体化建设的经验，提出了需要强化法律法规保障，重视应急物流军民一体化建设的组织体制构筑，深化军民应急物流设施设备融合应用的体制和机制，提高现代信息技术的引进，提升应急物流管理水平[5]。凌斌涛认为我国应急物资管理需要充分利用大数据的技术优势，搭建应急物流信息平台，统筹和提升信息价值，辅助行政决策能力，合理布局储备节点，合理控制库存，建立主体多元化的供应模式，形成跨行政区域的协调机制[6]。

3 基层政府应急物资管理中存在的问题

3.1 应急物资供应管理水平不高，不能满足应急需求

目前，虽然各基层政府部门都设有应急管理部门，负责应急管理工作。目前，大部分的应急管理部门在应急物资管理上，以重点资源和救灾抢险物资的战略储备为主，而对民生、医疗领域的应急物资则以下放给各个职能企业甚至是社会企业为主。目前，不管是国家法律，还是行政制度，对于预防性的应急物资供应管理并无详细的规定，只是要求市级、县级政府根据当地实际情况，建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度，与有关的企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给等的工作目标。对于如何规划储备制度和储备体系，如何与企业签订共计协议，如何管控成本，如何处理储备物资的损耗，均无明文规定，需要当地政府因地制宜地研究和落实。

然而基层政府受困于专业人员缺乏，对应急物资的储备和供应的重视程度不高，应急物资的供应成本控制不合理，部分地方的工业基础薄弱，缺乏成熟的产业链满足随时出现的波动性需求，也难以有效支撑当地的物资储备供应要求，因此，部分基层政府在突发事件来临时，对物资供应的管理处于无米可炊的困境。在本次应对新型肺炎的疫情中，大量的城市在口罩供应上明显不足，大部分城市超过一个星期仍然未能缓解口罩供应紧张的局面，严重影响了市民的正常防护，也让一些不法商家哄抬物价产生了空间。

3.2 应急物资安全库存管理不完善

3.2.1 应急物资仓配管理不合理。应急物资涉及的种类繁多，不同种类的安全库存数量也各不相同，具体某种商品的储备数量应该设置多少的库存量，目前主要是依据历史经验和行政命令进行决策，缺乏对辖区人员数量变化以及不同时期的风险来源进行动态的管理，以及对应急物资的储存数量进行动态性管理。同时，由于不同的应急物资归属不同的职能部门进行管理，同一个区域内分设了多个不同的仓储点，不同仓储点的管理和协调水平参差不齐，应急物资的库存管理成本居高不下。疫情最严重的湖北武汉，应急物资十分短缺，在短时间内接受了大量的社会物资捐助，另一方面，多所主要医治医院的物资储备告罄。主要负责社会捐助物资处理和分发的是湖北红十字会，以及武汉红十字会，由于上述机构已经很长时间没有应对如此大场面的物资仓配管理，而且人手不足，因此，造成了物资流向不合理，未能有效缓解应急物资短缺的需求，也造成了负面的社会影响。

3.2.2 应急库存管理水平不高。应急物资总体上来说，具有一定的稳定性，在库时间比较长。如何有效管理应急物资，降低物资在库时的损耗率，提高应急物资的周转率，是各个应急物资仓储中心的重要任务。然而，由于应急物资仓储中心的日常管理并不是基层政府部门的重点，仓储管理的信息化水平不高，对商品的动态化管理不足，造成大量的商品过期失效而被销毁，甚至有些应急物资还未过期就失效。本次疫情中，部分城市未发现有疫情，而临近城市发现了数起疫情，未发现疫情的城市或县区，其相关的应急物资产品库存数量充足，而有发现疫情的城市或者县区的应急物资库存供应匮乏，但缺乏有效的联动机制和统筹机制，也造成了未能及时平抑供需不均衡的结果。应急物资的库存还有一部分来自于社会捐助，但是社会捐助的产品标准不一，规格不一，需要专业的人员进行识别和分类管理，海量的物资与少量的工作人员间的矛盾始终未能得到有效解决。

3.2.3 应急物流管理薄弱，应急人员水平不高。在外部环境上，在一般商业物流中，企业基本能够掌握物流外部环境的相关信息，而应急物流中，影响受灾地区应急物资需求的信息很难掌握，只能通过历史数据进行预测。由于突发事件而导致的基础设施的破坏可能为救援物资的调运带来更多不可确定的风险。应急物资的物流需求有两种类型，一种是满足灾区救灾抢险的设备物资的物流需求，另一种是满足灾民或者灾区普通群众的生活物资供给的物流需求。目前，包括武汉这种区域中心城市在内的大部分城市的应急物资物流体系十分薄弱，由于应急管理部门在平日缺乏物流管理的经验，特别是特殊物品的管理经验，当突发事件来临时，海量的物资物流管理涉及到物品的编码、物品的入库检验、库区的规划与库位的分配、出库的检验、运输管理、签收管理、逆向管理、信息化管理、物资的安全性等系列工作内容，需要成熟的物流管理系统以及成熟的物流操作团队及监管体系，然而，从湖北省应急管理部门、第三方救助机构此次所表现出来的各种混乱场面来看，管理人员疲于应付各种监管和问责，饱受社会舆论的压力。

4 基层政府应急物资供应管理优化路径分析

4.1 构建供应链柔性机制

供应链柔性是指在面对不确定需求的情况下供应链的应对能力，该应对能力是缓冲、适应和创新三种能力的综合。供应链柔性概念由Slack N 于1987年首次提出，Voudouri 和Beamon 都认为供应链柔性是供应链绩效评价的重要指标，马士华教授也认为，供应链柔性体现了供应链企业对自身所能承受的需求波动的估计。随着电子商务产业经济的兴起，以韩都衣舍为代表的时尚品牌和尚品宅配为代表的个性化定制品牌等企业，在应对越来越激烈的电商市场竞争时所构建的新型供应体系，较好地迎合了市场的需求。

在应急物资供应领域，其具有临时性、突发性、时效性和数量激增性的特点，需要供应链企业高协同和高效的运作，才能满足应急物资供应链柔性生产的需要。具体措施如下：

4.1.1 基于供应链联盟的协同机制。以基层政府的应急管理局和军队相关部门为牵头单位，以应急物资的龙头企业为骨干单位和秘书处所在地，以上下游企业为参与单位，建立应急物资供应产业联盟。在日常运作中，由秘书处设立产业联盟的准入门槛和淘汰机制，保持供应链产业的服务能力和保障水平。设立产业联盟应急物资联合库存，联合库存的管理接受应急管理局的日常监督和考核，联合库存采用先进先出的动态库存管理制度，保持在库产品的安全性和有效性。联合库存的库存成本，由政府专项经费、企业、社会捐赠资金共同承担。为了提高企业的积极性，由市级应急管理部门授予“应急物资年度指定供应单位”，提高供应企业的美誉度和社会信誉水平。

4.1.2 基于平衡记分卡法（BSC）的供应链柔性评价机制。为了持续提升应急物资供应链的活力和竞争力，应急管理局需要持续保持对供应链柔性的评价和考核，评价机制可以采用基于BSC的评价机制，具体如图1所示。

图1 基于BSC的供应链柔性评价机制示意图

应急产品供应链需要根据社会发展和群众的需求不断调整，特别是应急物资的生产与供应，需要供应链上下游企业不断改善商品的储存形式和适用条件。

4.2 构建公私合营的库存管理制度

根据制度的要求，不同的应急物资储备重点部门和单位根据各自职责，分别承担该行政级别应急物资储备任务，建立对应的物资储备制度，其中，应急物资储备以政府储备和社会储备相结合，政府储备的物资纳入到国有资产管理的范畴，部分物资如果不能满足社会需求，可以倡导全社会以捐赠、捐助的形式进行补充。在社会捐赠、捐助的管理中，一方面在前端做好标准检验，接受符合要求的捐助物资，根据应急物资分类及编码标准做好产品编码及入库记录工作，从接收端便进行捐助物资跟踪管理；另一方面，在分拨管理中，请专业的分拨管理职业经理人甚至其团队来支援，必要时征调其专业的智能化分拨中心为定点分拨中心。

而在政府储备的形式上，可以在政府的应急物资储备仓库进行储备，也可以与企业签订代储协议，代储的内容包括成品或生产能力储备。在政府直管仓储管理中，以救灾抢险的设备，政府管控的物资，以及部分的关键民生物资仓储为主，满足辖区内1-3d 的紧急需求。在代储管理中，以民生产品和部分医疗产品、防护产品为主，仓储的管理形式以联合库存为核心，以生产要素的储备为重要内容，以军、民、政三位一体的共用机制，提高应急物资仓储产品的效益。

在仓储库区的分布管理上，以县级辖区为基层单位，以市级应急管理局为统筹单位，每临近3-4 个辖区为一个统筹小组，建立仓储物资共享机制，每个仓库的储存物资各有侧重点。以乡镇设置应急物资处理点和分发点，市-县-乡设置不低于3 条通行路径，包括无人机配送的路径管理，从而实现一个统筹小组全覆盖的服务能力。

在应急物资仓储管理上，以市级为单位，构建应急物资仓储管理系统，将全市所有直管和代管的应急物资录入系统，实现动态的在线管理，所有物资的出入库行为、在库情况以及盘点情况，都通过系统进行记录，确保应急产品的库存情况可控。

在安全库存管理上，平日的库存以当地常驻人口数量为基数，按照一定的比例配备安全库存数量，在救援救灾的时期内，根据灾情或社会事件的严重级别，制定需要新增的库存数量和生产数量，并随着市场的消耗、灾情的进展以及在途库存的数据，动态调整生产量和库存数量，实现库存动态管理。

4.3 共建以大数据应用为基础的应急物流管理系统

在突发事件下，通常会出现交通管制，人流情况突变，甚至道路交通设施严重毁坏，道路通行条件恶劣等情况，如何实现应急物资的高效运配与分发，需要借助高科技手段实现智能运配管理，以及通过加强人员管理，提高物流操作人员的应急处理能力和服务能力。研发一套应急物流管理系统，该系统与应急物资管理系统，以及政府的应急管理信息系统和市级信息共享平台进行关联，接受政府主管部门的统一指挥和监管，并自动将市级相关的动态信息进行融合和处理，辅助相关部门和服务企业的决策。

在智能运配管理方面，借助大数据的技术手段，通过卫星地图，融合人流、车流、道路交通的动态数据，根据需要运配物资的数量，制定合理的运配线路，该线路报备给应急管理部门，由应急管理部门与交通管理机构、交警部门进行协调，及时协助开辟绿色通道，车辆的运行轨迹接受应急部门、交通部门和交警部门的监管。

在运输资源的调度管理上，加强对车辆、符合资格的司机的管理。与市内有一定实力的运输公司签订服务协议，每个单位提供一定数量运行条件良好的车辆，随时接受政府征召，确保在应急情况下能按时完成运配任务。在司机的管理上，需要挑选合适的骨干作为应急运输的人选，对该人员每个年度进行培训和考核，提高运输人员的应急物资运配管理能力，以及应对自然灾害、疫情和社会事件的应对能力。通过考核的司机人员信息录入系统，只有通过考核的司机才能参与救援服务，享受救援特别津贴。

4.4 提升应急人员的管理水平

目前，大部分的城市应急管理部门与安全生产监督管理部门联合办公，很多应急管理人员在应急救灾方面具有丰富的经验，但对应急物资管理和调度方面的经验相对缺乏，特别是对应急救灾的综合管理能力欠缺。抢险救灾管理工作既包括救援救灾的现场管理，更包括救援救灾的后勤管理。如何根据现场救援救灾的需要，制定出更完善的合理的供给管理方案，是应急管理人员亟待提升的内容。

加强应急物资供应的新技能培训，邀请物流领域的专家，协助构建符合新形势下应急物资供应及调度的解决方案并作为课件，引导应急管理人员根据各自市情、县情完善各自的物资供应管理方案，建立培训机制和考核机制，每年组织一次不同课题的演习操作，不断提升应急管理人员的管理能力和协调能力。

加强对应急物资管理的压力测试和沙盘推演，应急物资在正常情况下是难以体现其价值的，但在关键时候就要派上用场，而且在关键时刻只能胜利不能失败，因此，加强日常的不同项目压力测试和专项沙盘推演，有利于应急管理人员掌握动态的应急物资供应状况，也有利于应急人员在救灾救援场合下的应对能力，对提升基层政府应急物资供应的服务管理体系具有重要作用。

5 总结

基层政府应急物资的供应管理水平，是应急救灾和应对突发事件的核心工作，是新形势下服务型政府行政能力的重要体现，是构建我国应急管理体系的重要内容。应用不断创新的技术手段，培养批量具有高素质的管理人员应用科学管理的方法，是提升基层政府应急物资供应管理能力的关键。