村规民约现代化在村庄治理中的作用分析

【摘 要】 文章概述了村规民约的有效性，论述了村规民约现代化的发展方向，探析村规民约现代化的现实作用：是村民生活的日常规范;是干部引领的实践文本;是解决纠纷的制度保障。

【关键词】 基层治理;村民自治;村规民约;作用

在十八届三中全会，中央首次提出“国家治理体系和治理能力的现代化”，紧接着十九大报告中制定了治理现代化的时间线与宏伟蓝图，基于前期的成就对治理现代化提出了一系列新的要求。村庄作为基层治理的一部分，是国家治理体系的末梢或起点之一，也是国家治理现代化蓝图实现的重要攻坚版块。而正如古时法家所云“法令行则国治，法令弛则国乱”，无论是国家还是村庄治理的现代化，“法”是其治理的关键与保障。现行我国的村庄治理实行村民自治，在各部门法常规约束的基础上，主要由《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（下文称村组法）以及各省、市、县细化后的行政法规对其运行提供法律保障，同时各村庄日积月累的习惯法和形成书面形式的村规民约、村民自治章程等对村民自治的制度保障起到补充作用，村庄治理基本形成国家、地方和村庄三级制度体系。同时，根据《中国人权法治化保障的新进展》白皮书可知，我国制定或修订了村规民约和村民自治章程的村已超过98%。显然，我国村庄治理在国家和社会层面已升起“有法可依”的旗帜，在此环境下我国的村规民约已有其量变，而如何在新时代进一步推进其现代化，适应村庄治理现代化的需要，这是我国村规民约质变的关键和发挥现实作用的基础，也是本文的视野所在。

一、村规民约的有效性

想要实现村规民约的现代化，必然得保障其有效性。相对于国家法律而言，村规民约属于社会层面，对于村规民约有效性的探讨自然也更多的聚焦在“村庄”这个小型社会中。村规民约是指由全体村民共同制定和认可，涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、遵纪守法和社会治安管理等方面的综合性规定。[1]《村组法》第二十条指出“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”由此可知，我国村规民约有效性的基础来自于全体村民的共同制定和认可，其制定有其法律依据和保障，这是其有效性发挥的前提，而如何在基础和前提下使村规民约有效性最大化则具有研讨的空间。

我国“村庄”社会中，村规民约有效性发挥涉及主客观两方面的因素，主观因素主要是村民、村委会、村党委三类参与主体，客观因素主要是区位条件、基础设施、产业发展等村庄内部条件。村规民约诞生于村庄，自然离不开其物质基础——村庄内部条件，如四川省西昌市N村区位条件、发展条件相对良好，位于乡镇中心、紧靠城市边缘、基础设施完善并且产业收入较为可观，为村规民约有效性发挥提供了良好的经济基础。但正如上文所提，村规民约主要涉及的是村风民俗、社会公共道德、公共秩序、遵纪守法和社会治安管理等方面，主观因素更为明显，也更应是我们的关注重点。

中国社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，[2]而村规民约作为社会治理的一部分，自然应关注村党委、村委会、村民三方参与主体。通过实地调研，笔者发现四川省西昌市N村的村规民约在内容上无独特性，常规涉及公共卫生、治安防范、纠纷调解、民风民俗等版块，以村公告栏和一家一册为途径进行广泛宣传，却得到村民们的认真遵守，以及在村党委、村委会和村民三方评价中表现良好，这有益于该村村两委的“自身条件”。该村村两委主要由两男四女组成，六人均为中共党员，年龄构成集中在30-44岁之间，学历情况为高中或中专毕业的有两人，大专或本科毕业的有四人，在西昌市村干部中学历水平较高。在此基础上，该村村两委拥有良好的政治素养和法制意识，熟悉《村组法》和“村民自治”制度，对“国家治理体系治理能力现代化”和“一核三治”内涵较为了解，和乡镇政府的联系十分密切，也因此在村民中保持了良好的威信。同时，该村村民中15周岁至45周岁的青壮年人口有1259人以上，占全村总人口比重为55%以上，因此该村村民的认知能力、学习能力、接收信息能力是较高的，和村两委的配合难度相对较弱。由上可知，作为村规民约的制定和遵守主体，村党委、村委会和村民的自身条件对于其有效性的发挥影响较大，自身条件优越有利于达到村两委引领协调村民共商共建共享村规民约的效果。

总的来说，作为村民自治的制度保障之一，村規民约有效性发挥的主客观因素的优化都有助于村规民约的现代化过程。客观因素的优化有利于提供村规民约的物质支撑，主观因素的优化有利于夯实村规民约的合法性基础。

二、村规民约现代化的发展方向

乡村治理现代化主要表现在乡村治理的程序化、规范化、制度化等三个方面，[3]村规民约现代化作为乡村治理现代化的一部分其发展方向应是完善自身，提升有效性、规范性和普及性，成为适用乡村治理的“善法”，提供法治基础和制度保障，助力乡村治理的程序化、规范化和制度化进程。

1、增强村规民约有效性

乡村治理现代化致力于打造共建共治共享治理格局，而村规民约从诞生起其合法性基础就来源于三方主体，应为共建共治共享的典型作品之一。但我国治理方式长期以来呈现单一的“上——下”格局，从公社制到“乡——村”体制，多采取行政管理方式，上级对于村级的干涉较多，村规民约的制定也受此影响。现代化的村规民约理应重新摆正“村民自治”的原则，减少乡镇政府行政管理式参与并落实乡镇政府对村委会的指导与协助，使村规民约的自治性得到突显。同时，传统村规民约本身就是以礼教为手段的道德约束，是一种维系乡土社会的道德规则，[4]其德治属性历史悠久，现代化的村规民约应是对前者的扬弃，既保留德治属性迎合村民习以为常的需要，又必须移风易俗以培育文明新风尚。自治是中国民主政治发展的体现，德治是中国传统文化的延续，融合二者的现代化村规民约能够增强村庄三方主体的积极性，其有效性基础亦更加牢固。

2、提升村规民约规范性

现阶段《村组法》为村民自治提供了法律依据和保障，但自颁布以来只在2010年时做过一次修改，且此次修改并没有涉及村规民约相关部分，更多仍着眼于村两委、村内会议和选举程序等修改，因此村规民约的法律保障程度相对较低。村规民约现代化需要法律先行，在村民自治程序性法律上做出进一步完善，确保村规民约诞生的程序正义，并对不合法规、不合程序的村规民约制定解决办法，从而做好村规民约发展的奠基石。同时，如上文所提中国社会治理是在执政党领导下开展，村规民约现代化仍需坚持党的领导核心地位，强化基层党组织对村委会和村民的引领作用，使其在制定和遵守村规民约时贯彻党的意志，践行社会主义核心价值观，以此摆正村规民约的发展方向，符合人民和国家的需要。有了奠基石与方向感，村规民约现代化转变会更加扎实与规范。

3、提高村规民约普及性

根据我国人权保障白皮书可知，我国尚有少部分村落没有制定村规民约，村规民约现代化需要鼓励这部分村落效仿民主法治示范村踏出制定村规民约的第一步，打下村规民约的框架和基础，为后续村规民约的具体化做准备。N村村规民约全文共168个字，由42个四字词语组成，普适性较高，已然踏出了村规民约的第一步，但现代化村规民约不只讲究“量”，还讲究“质”，不能如N村村规民约只停留在“助人为乐”等层面，话语较为空洞且不接地气，应努力结合自身村落现实对民俗行为、公共卫生、公共秩序和公共道德等多个领域制定白话文，更易理解和更加详尽的村规民约。遵从一般到具体的发展路径，使村规民约从保量到保质的转化，从而扩大村规民约的适用人群和涉及事务，现代化村规民约的普及性自然更高。

三、村规民约现代化的现实作用

村规民约的现代化是乡村治理现代化的一部分，在宏观上能够帮助其治理方式的现代化转型，参照中共中央办公厅、国务院办公厅印发在2019年6月《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（下称指导意见），原文明确出现“加强村规民约建设、以法律法规为依据、建立健全村规民约监督和奖惩机制”等文字，更在微观上积极作用于微型社会“村庄”的三方主体，维护村民日常生活稳定和提升村两委班子的引领作用。

1、村民生活的日常规范

村规民约的合法性基础决定了其适用范围，村民日常生活的多个方面都受其规范和监督。N村村规民约原文中明确提出“热爱祖国、遵纪守法、自由平等、无私奉献、讲究卫生”等要求，中共中央办公厅和国务院办公厅所印发的指导意见也建议把“喜事新办、丧事简办、弘扬孝道、尊老爱幼、扶残助残、和谐敦睦”等内容纳入村规民约，可以看出村规民约涉及民俗行为、公共卫生、公共秩序和公共道德等多个领域，这是村规民约内容广泛性的体现。而村规民约的现代化能够使其在宽泛的基础上拥有高度，其不仅注重具体行为，更注重村规民约内容的排列组合以打出“组合拳”达到明确的综合成效，从移风易俗到乡风文明，从讲究卫生到生态宜居，从遵纪守法到平安乡村，村民个人对于自身的规范更加清晰，对于村庄的建设方向也更加了解。

现代化村规民约下的个人行为不单单是教条式的个人规范，更是目标导向性的个人行为，其普及性更高，村民因此对遵守村规民约的积极性相应有所提升，同时更加规范化、理性化，基层治理方式转变和乡村治理能力提升也多一份支撑。

2、干部引领的实践文本

自1977年枫桥当地村庄制定《治安公约》以来，村规民约的发展已成为“枫桥经验”的重要内容之一，[5]现今大部分村两委班子在引领村庄发展时仍然会借鉴“枫桥经验”，注重村规民约的发展。在如今乡村振兴大背景下，乡村人才队伍不断扩充，干部队伍也因第一书记、驻村干部等完成数量和质量上的提升，对于村规民约的想法相应的更加丰富，而现代化的村规民约自治属性更强，干部引领功能的发挥空间亦更广阔。通过现代化的村规民约可以加强组织领导，将干部引领落于文字，干部行为更加透明化，村民对其理解程度更深，两者能够互相配合发挥协同推进作用，使乡村治理在民俗行为、公共卫生、公共秩序和公共道德等多个领域形成干部村民统一战线。

总的来说，村规民约的现代化使村庄干部队伍与村民联结的桥梁更加宽厚，干部在引领村庄建设公共领域时成效更优，平安乡村、生态乡村、文明乡村等现代化式目标的实现力量也更加坚实。

3、解决纠纷的制度保障

自枫桥经验后，国家层面一直支持“村内事，村内解决”，现今的指导意见也指出“健全乡村矛盾纠纷调处化解机制。坚持发展新时代‘枫桥经验，做到小事不出村、大事不出乡。”从理论层面分析这是由于国家对村庄治理的“缺位”，进而促成主体的“补位”，[3]村庄的三方主体主动将三方间以及主体内部的矛盾纠纷在村庄内化解，以促进自身家园的和谐。而三方主体共商共定的現代化村规民约可作为解决矛盾纠纷的制度保障，是乡村矛盾纠纷调处化解机制建立的基础。现代化的村规民约规范属性更强，适用情况更广，对于村内公共秩序有更加详细的规定，不止停留在N村村规民约中的“遵纪守法”层面，而会以村庄实际情况从民族、地域、经济水平和村民素养等方面出发出台“定制化”条约，村内纠纷的解决更加程序化、规范化、制度化，三方主体的规范理念相应有所增强，从而弥补“法治下乡”的不足，打造德治实践的文本，助力于基层治理方式的现代化转型。[6]

【参考文献】

[1] 徐勇.中国农村村民自治[M].北京：生活书店出版有限公司，2018.

[2] 王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（03）11-17.

[3] 桂胜，朱罗敬.欠发达地区乡村基层治理现代化的转型逻辑研究——基于对中部省Y县F村的自治经验考察[J].湖北社会科学，2018（08）47-55.

[4] 骆东平，汪燕.从村规民约的嬗变看乡村社会治理的困境及路径选择——基于鄂西地区三个村庄的实证调研[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2016.34（02）57-62.

[5] 余钊飞.“枫桥经验”演进中的村规民约成效检视及前瞻[J].浙江工业大学学报（社会科学版），2018.17（02）140-145.

[6] 陈永蓉.国家治理现代化背景下的村规民约研究[D].华中师范大学，2017.

【作者简介】

严博瑞（1998.07—）男，汉族，四川农业大学法学院政治学与行政学专业本科在读，研究方向：乡村治理.