“四直为民”：民族地区乡村治理模式探析

(贵州民族大学民族学与历史学学院,贵州 贵阳550025)

当前，推进国家治理体系和治理能力现代化水平已经成为全民关注的热点问题。所谓国家治理体系和治理能力是国家制度和执行能力的集中体现，主要运用法治思维和法律制度转化为治理效能，从而使治理体系制度化、科学化、规范化和程序化。对于民族地区而言，一方面是转型升级和科学发展的任务难度大，另一方面是社会矛盾和社会问题较为凸显，这两方面的原因导致社会治理陷入困境，往往表现出政府越位和缺位、公共服务缺乏保障、无法公平分享发展成果等问题。伴随着经济市场多元化和城镇化进程加快的新特征，党的十九大报告中指出，加强农村基层基础工作，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系，其中必须坚持以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障[1]为社会治理指导思想，创新探索一种适应形势发展需要的科学有效的社会治理方式。贵州省遵义市凤冈县，着力改变乡村治理的传统方式，探索和总结出属于民族地区的基层治理模式——“四直为民”，即“党群直议话民事、干群直通连民心、县乡直达惠民利、民生直办解民忧”[2]。

一、“四直为民”治理模式的实践探索

2014年以来，时任贵州省长陈敏尔在凤冈县调研指导教育实践活动时提出“要在深化改革、加快发展、改善民生中走好群众路线”的要求[3]，从议事会到“党群直议制”，再到形成联系服务群众的“四直为民”，都是基于对党的群众路线教育实践活动和民族地区基层治理方式改革探索大量积极有益的内生动力。自从凤冈县实施“四直为民”以来，其社会治理创新的理念和措施受到各大媒体的高度重视：其中《人民日报》在2017年1月，以《‘群众会’议出基层协商民主新高度》为题，报道了凤冈县在探索实施“四直为民”联系服务群众中取得的初步成效；贵州日报、人民网、群众路线网、共产党员网等9个网站也进行了相关报道。由此可见，凤冈县实施“四直为民”的实践治理经验有很大的影响力和关注度。

(一)“四直为民”治理模式的主要做法

“四直为民”的核心是“为民”，内容是：党群直议是基础，干群直通是前提，县乡直达是手段，民生直办是目的，形成一个既相互独立又相互联系的整体(如图1)[4]。

图1 四直为民体系构建图

1.党群直议话民事。针对行政干预农村事务现象突出，党员和群众自主参与和民主监督意识淡薄的问题，通过不断的探索与实践创建出治理民主体系，即“12345”工作体系(即工作机制动力来源为一个党内民主引领人民民主，搭建了两个组级党支部和组议事会的平台，充分发挥党组织、党员、群众三个主体作用，建立四个议事程序“提、评、审、决”，明确“发展、法律、风气、道德、和谐”五个议事内容)，通过建立健全一系列议事制度，真正实现群众自己议自己的事、自己办自己的事。

2.干群直通连民心。凤冈县为保证治理主体与客体双方的信息共享、信息沟通、信息对称，着眼于新时代、新目标、新要求搭建了一座干部与群众之间有效沟通的大桥，依托大数据互联网产业与政府信息化建设，有效开展了“工作中机构连民、干部下基层连民、信息上通户连民”的活动，实现“平台、信息、联系、声音、情感”直通，充分发挥党员干部与群众沟通的联系作用。

3.县乡直达惠民利。目前，凤冈县依托电子政务的平台深化了行政管理体制改革，针对县直部门和乡镇在服务群众发展的工作上存在权责方面“两张皮”问题，推进了“政策、项目、技术、监管、人才”直达。在政策方面，县直部门梳理审批的惠民事项列出清单，根据国家要求将对应的审批权彻底下放到乡镇或村，为群众提供了便利服务；在项目方面，重点围绕“四在农家·美丽乡村”基础设施建设，把具体建设事项下放到乡镇，县直部门转变为主要负责信息和技术指导服务角色；在技术方面，通过远程教育、农民大教育、农民讲师团等学习教育模式，针对重点项目和工作及乡村对技术的需求，提供互联网线上技术学习或线下讲授的技能应用；在监管方面，由于行政审批的下放必然会导致监管力度不强，凤冈县创新提出当地村组、乡镇站的群众为工程质量监管员与纪检监察部门共同监管，减少了群众与工程人员的矛盾；在人才方面，实现人才与项目的“点对点”服务。这五个方面的实施有效降低群众的办事成本，改革红利真正做到服务群众。

4.民生直办解民忧。依托“大数据+互联网”构建的六大信息化服务平台，通过将所收集的民生问题按照实质类别、复杂程度、轻重缓急等推进“民需、民诉、民盼、民急、民意”直办的划分方式，切实解决政务服务半径大和群众办事不便等一系列公共服务的问题[5]。始终坚持以民生事项办理为目的，配套建立相应的追踪责任处理机制，同时结合“合村并组”导致的公共服务不便问题将与群众密切相关的事项委托给代办员全程代办。

(二)“四直为民”治理模式的实践意义

社会本身就是一个复杂的系统，而社会治理是一项复杂的重大系统工程，不能顾此失彼，也不能本末倒置，而要注重整体性、系统性和协调性。近年来，从“四直为民”的实践中可以看出，在推进乡村治理方式改革过程中，重点就是要不断深化基层党组织建设，强化民主法治约束功能和加强民族地区村民自治功能，从而切实保障群众的主体地位。对此，将民主建设与乡村治理有机结合，以加强和创新民族地区乡村治理方式来推动并完善民主建设，以发展和强化自治法治德治去促进共建共治共享的乡村治理新格局。

1.从治理理念来看，由政府本位转变为社会本位

过去的凤冈，由于信息闭塞和交通不便的原因，民众了解政策、表达诉求的渠道和方式趋向单一化。而我国社会建设由社会管理向社会治理转变，从社会管理到社会治理，体现管理理念从政府本位到社会本位的转变。正是基于这样的一个背景，以围绕村民的切身利益作为议事内容，根据其议事范围和议事内容有针对性、时效性地创新规范。其议事内容包括：议发展促致富、议法律促和谐、议道德促规范、议风气促文明、议和谐促稳定。早在2009年时，该县委抓住贵州省第四轮农村试验改革的时机将其转为改革试点的政策机遇，创新提出以村民小组(5-7人)为单位组建民主议事会，按照少数服从多数的原则，由组长定期或不定期组织召开涉及本组群众切身利益的事项进行议事会。但是由于村级区域范围广和人口多，三年后进一步转变议事方式(以党员和群众直接提议、评议，并全程参与审议、决议涉及本组村民重大事务)[6]。事实证明，通过强化党组织与自治组织，依法完善议事会的制度以及村规民约和自治规章的治理方式，从对话平台到议事程序激发了群众参与自治活力，将“双建双联”议事制度推行农村重大事务管理，长期以来在一定程度上提升了村民自治能力水平，还培养了村民参与自治的积极性，这是凝聚着乡村治理的自治理念并真正实现了还权于民。

2.从治理结构来看，由一元主导转变为多元共治

乡村治理是社会治理工作创新的重要基础，也是适应当前社会发展新形势下的必然要求，而社会治理的核心是推进政府和社会组织等多元主体的共治。社会治理不再局限于政府，还包括各类社会组织等其他主体。凤冈县以党员干部与群众沟通的联系作为落脚点，搭建干群直通平台模式即四级群众工作平台和“六大信息化服务平台”(如图2)，真正实现“上通下达”的要求，治理人员与社会群众之间才能进行充分交流及效果反馈意见。

图2 凤冈县干群直通平台模式

通过社会转型过程中政府、市场、社会三者间关系微妙变化的分析，针对乡村治理中长期“独角戏”的做法，凤冈县委提出建立政府和社会之间的有效沟通的桥梁，积极引导社会组织的力量有序参与，并鼓励多种形式协同发展的治理模式。加强树立大数据思维以此推进党建信息化，建立“六大信息化”的平台模式，有效融合电话、电视、电脑“三电”信息沟通和“一点通”式的电子政务服务。与此同时，议事会成员、茶乡勤务员等角色扮演已成为服务群众、帮助群众的中坚力量。有些乡村离县城较远，基层干部每次都会主动帮助村民老人代办身份证和大学生材料等繁琐事务。这些变化都意味着，有序搭建社会组织、群众参与和政府部门三方沟通平台，推动少数民族群众与党委政府良性互动的过程中可以促进乡村治理体系长效化发展。

3.从治理方式来看，由管控防范转变为协商合作

过去民族地区的地方政府部门将政府管理社会理解为政府通过行政命令方式对社会组织和社会成员来实现管理目的，往往会出现一味地服从和配合的现象。但是，如今的社会治理的执政方式中，社会治理和社会管理都必须发挥党政的主导作用，并强调治理主体的多元化，要求各主体为实现公共利益而协商合作，下沉从平面化向网格化的治理能力。作为深化基层行政体制改革后的县乡直达，不仅是县乡服务发展、服务群众工作上权责“两张皮”的破冰之举，还是提升民族地区基层服务能力捷径选择。除此之外，为了实现引导和激发社会力量积极参与的方式，自推进党群直议和民生直办以来，充分发挥民众们的主观能动性，真正实现少数民众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要自治方式。据调查了解到，进化镇中心村有3个组四年来未修通公路，通过议事会成员的共同协商后，群众主动参与投劳1800余人次，连户贷款7万余元，修通了3.5公里的进组路。除此之外，有6个村的群众共自筹31.55万元用于新修和维修公路、共建人饮工程4个，灌溉工程5处和沟渠17.07公里。通过这些公益性的工程，在一定程度上解决了土地、筹资、投劳等大量矛盾问题，有效地使少数民族群众享有一定的参与权和发言权。

4.从治理绩效来看，由维护稳定转变为共同发展

当前社会转型期产生很多新的社会矛盾和问题，起初出现了许多新的不和谐因素，而且在有些方面矛盾和问题变得更为复杂，甚至尖锐。社会治理的目的主要是在于对社会群体和个体的社会行为及价值观念进行指导和约束，对各类社会关系进行调节和制约，以维护社会秩序和各关系共同发展[7]。一方面是强化乡村法治建设：主要是通过宣传法制教育活动、健全法治制度建设、提高民众法律素质等方式营造全民学法、人人守法、办事用法的氛围。因此，对于部分群众没有依法理性反映诉求、激发矛盾事务纠纷的情况，必须充分发挥社会主义法治的作用，基于法治治理要求从而依法解决纠纷矛盾。另一方面是加强道德文明建设：一是构建诚信农民建设体系，利用诚信农民联结诚信经济社会组织机制，规范农民道德诚信行为，促进乡村治理能力发展。二是强化道德载体建设，依托媒体文化传播新手段和民族传统文化资源平台结合，开展不同形式的学习教育娱乐活动，宣扬社会主义核心价值观以强化道德约束。三是培育乡风文明道德。据不完全统计，议事会除了建立“道德讲堂”175个，还解决了道德问题690件和社会风气660件，从村规民约、民族文化中形成良好道德风尚，从而促进德治治理。

二、“四直为民”模式当前存在的问题

(一)议事利益主体较为薄弱

随着经济社会的不断发展，城乡差距也越来越大，人民对物质的需求越来越高，再加上民族地区农村自身内生动力不足致使经济发展长期处于弱势地位，越来越多的村民都为了维持自己的基本生存而大量离开家乡外出务工。乡村具有土地和劳动力的生产要素，农业作为最基本的密集型劳动产业，一旦青壮年劳动力大量外出务工，外流的农村劳动力使土地资源无法充分利用进而降低农业生产水平，这样一来不仅制约了农村经济社会发展，也使乡村治理缺少了经济基础条件。与此同时，在利益主导的背景下，乡村经济资源的积累过度强化农民对乡村的疏离感，这样的过程不利于基层政府组织实施乡村治理的民主建设。通过实地调查，该区域农村整体文化素质水平低，使得农村事务管理和政治参与能力较为落后，事实上，流动的农村人口与乡村治理模式也是相互联系且影响的，流动的农村人口影响着治理模式的构建，而乡村治理模式也成为流动的农村人口的推动因素。正因为大量的农村劳动力外出务工，议事会中的成员普遍存在文化素质不高，其议事水平和质量都有待于提升，从而导致议事组成员仍处于不稳定状态，补选困难，以至于议事工作开展较为局限。

(二)改革层次矛盾较为凸显

实施“县乡直达”的过程中，凤冈县委秉承“简政放权”的做法，将行政权力有序地下放到乡镇，明确乡镇政权自身存在的利益，从而形成合理的利益均衡机制。但是，仍然存在个别县直部门放权不彻底或者责任下放局限权利的情况。最重要的是，乡镇作为基层政府普遍缺乏相关的专业技术人员，大部分下放的民生事项和行政审批在乡镇承接的过程中存在着困难。此外，随着改革开放的深入发展，市场经济逐步替代了计划经济，为我国带来了巨大的发展变化。由于市场经济与传统政治存在着根本上的逻辑冲突，进一步打破了传统的基层治理体制，民族地区乡村治理陷入了困境。一方面，表现在为部分基层工作人员受经济利益的驱使，引起政府与人民的利益冲突，使得基层政府在人民中的服务形象不佳，这就增加了社会的不稳定因素和治理难度。另一方面，人民作为市场中的单个弱势个体，小农经济的脆弱性和封闭性的局限特征，往往在激烈的市场竞争中难以应对市场的冲击。因而，治理过程中的改革深层次矛盾容易产生。

(三)信息技术程度较为落后

任何一个国家或地区要使经济实现加快发展，必须提升文化科技知识水平和信息技术素质能力。随着新时代社会现代化程度的提高，新时代要求对现代信息设备的更新技术越来越偏向智能化，快捷化。“四直为民”治理模式中干群直通连民心搭建的“六大信息化服务平台”，主要是整合县网络公司、县电信公司等部门资源建立“28912343”为民服务热线和电子政务信息化服务平台等建设，以“大数据”思维推进党建信息化，但是大部分群众普遍文化素质偏低，对于现代智能化服务设备的操作不熟练、接受慢，以至于“六大信息化平台”实际普及率并不高。有不少群众还反映“28912343”的便民服务热线号码较难记忆、转接复杂，实际使用率较低。

(四)基层政府经济较为有限

中华人民共和国成立70年以来，党和政府都高度重视民族地区的经济社会发展，从中央到地方，无论是政策上还是资金上，都给予各种优惠，支持民族地区的社会经济建设。但是时至今日，凤冈县的经济社会发展程度还是处于总体较低的局面并没有得到彻底的扭转，民众的生活水平还处于不平衡发展的状态。尽管当下对于西部民族地区大幅度进行资金支援和政策倾斜，但是东西部的差距还是仍存在着不同资源的差异性，客观上阻碍了民族地区的经济发展和市场培育。在此情况下，即使国家尽其所能地提供各种优惠政策和资金，还是导致凤冈县资金严重匮乏的现象，群众期盼解决的民生事项难以在短期内大量解决。根据调查，凤冈县内农村普遍“空心化”愈来愈严重，其乡镇干部队伍资源少，再加上农村“386199”队伍数量庞大，民生代办服务也很难实现全覆盖。

三、结合“四直为民”存在的问题，优化乡村治理的改进路径

(一)深化行政体制改革

行政体制的改革主要是以自上而下的行政强制推动力作为主要路径。根据行政审批制度的改革要求，必须从根本上引导县直部门端正积极态度并加大监督力度，时刻以乡镇和村为单位以及民众的实际需求作为标准。一是针对政府具体权力的下放工作，根据其实际情况科学规范地采取直接下放还是委托放权的做法，还应给予高度监督，实现真正意义上的责权统一、对等统一。如今部门行政效率不高、多头监管和擅自扩大监管范围的现象也时而发生，因此，应严格依法行政加快深化“放管服”改革，不断调整政府与市场两者的关系，有序打破部门之间的利益联系，将不合适的行政审批项目和便民服务事项进行合理调整，使下放的权力得到真正的治理下沉，而不是口头承诺。二是应加强运用法律手段进行行政体制改革的推进，面对错综复杂的内外形势环境，厘清法治思维和法治方式的界限，充分实现行政体制改革的有效推进和明确实施。

(二)加强干部队伍建设

纵观“四直为民”治理模式的推广运用，干部队伍建设是最重要最凸显的问题。从目前的情况看，一是干部数量较少，特别是少数民族干部的数量较少。二是干部队伍的结构不太合理，特别是性别、民族、年龄等差异较大。三是基层干部的整体文化素质水平偏低，极大地限制了民族地区乡村治理的工作。因此，必须提高思想认识，培养干部学习能力，从根本上发掘人才资源，进一步增强干部队伍的自觉性和主动性；加强乡镇和村委会干部队伍建设，注重培养选拔对基层有热爱、对群众有感情、对发展有贡献的干部，有计划地将他们放在艰苦地区工作，及时轮岗换岗，反复锻炼，跟踪考察他们的言行、实绩，通过实践检验他们的整体素质能力，让越来越多的干部愿意主动扎根基层。尤其是强化激励保障，从根本上落实《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，即注重从优秀大学毕业生、有技能的打工返乡青年选拔乡镇干部队伍。[8]在此基础上，重视乡镇民族文化活动和基础设施建设，积极改善乡镇干部的生活条件与办公环境，以此丰富乡镇干部的业余娱乐生活。

(三)加大群众培训教育

现代化乡村公民社会的建立需要培养群众与之适应的文化，包括教育水平、政治文化及法律意识等素质。首先，积极培育民众的法律意识。联系新时代依法治国的热潮，法律作为约束民众社会行为的重要准则，也是维护合法权益的主要武器。民族地区农村大部分教育水平较低，基层政府应联系城市中与法律相关的民间协会组织，大力争取政府资金的支持，加大对群众的法制教育的知识普及，长此以往，鼓励民众把守法内化为道德上的义务，以此促进民众公民意识的觉醒。其次，大力激发民众的公共参与。乡村治理面临最大的挑战就是如何实现广大民众能够持续性参与治理和发展的活动过程。因此，应从实践中致力于培养民主意识、参与精神以及公民意识，使广大民众能够清晰意识到所拥有的公民权利和公民义务，引导其自觉主动地参与到公共治理过程之中，使真正的公共参与成为一种习惯和准则。再次，充分利用各种教育培训资源对广大民众进行文化、科技、知识和技能等方面的培训，例如农民夜校、远程教育、干群大教育和道德讲堂等教育培训载体，还应注意在普及义务教育的基础上推动职业技术教育，培养一批有技术、懂经营、会管理的农民，满足广大群众求知、求富、求乐的需求。特别是对于村干部和议事会成员的组织化培训，必须从根本上提升其成员的综合素质，以此来提高议事质量水平。

(四)促进农民工返乡创业

科技是第一生产力，民族地区在发展农村经济的过程中必须要从根本上解决“三农”问题，那么人才作为“第一资源”是明显匮乏的。自改革开放后，农民阶层迅速分化并大量涌入城市，导致“空心村”现象比比皆是，因此，积极引导广大民众返乡创业是对于新时代全面建成小康社会和扶贫减贫具有重大的意义。一方面，为农民工营造创业环境。针对本地经济和社会发展情况，建立“返乡农民工创业园”等专门服务机构，推广切实可行的优惠政策和福利待遇，为更多外出务工有技术、有文化的农村实用人才提供更好的服务。另一方面，积极做好农民的人力资源培训。根据不同职业不同性别的创业人群需求，重点结合理论与实践的可操作性培训方式，有探索性有创新性地进行分类辅导和培训。积极鼓励农民工利用“互联网+”渠道返乡创业，实现乡村特色经济农产品网络销售去实现收益的增长。同时，要求乡村致富带头人带动周边群众就业，不仅可以促进优势特色产业经济的繁荣，还可以为当地就业创造越来越多的岗位。[9]这样一来，在一定程度上为农村注入了新鲜的血液，也可以解决了其议事会成员难选、不得选，同时还可以解决“空心村”留守老人和妇女儿童的心理健康的问题。

(五)发挥社会组织自治作用

随着社会不断发展和进步，广大民众对于政府的期望程度和服务需求越来越趋于多元化，过去传统的单一中心治理模式呈现出行政效率低下和及时回应缓慢等不足。从凤冈县大部分农村地区的实际发展，可以看出，在“四直为民”密切联系群众和服务群众的大背景下，政府往往倾向于经济发展的企业组织或议事会延伸的农村合作社等社会组织治理，忽略除了经济发展以外的社会化服务组织的力量。因此，积极探索并发展各种新形式的社会组织参与方式，引导、鼓励和支持其共同参与到乡村治理中去，提高民众的博弈能力以及组织化程度水平会促使社会自治功能得到有效增强。多元化社会治理模式并不仅仅表现政府和社会的合作，还表现政府和非政府组织的合作、政府与个人的合作以及社会主体间的扩展与优化，从而呈现出一种网络状形态的治理结构。由此可见，无论从社会效益还是经济效益的角度来看，坚持多中心治理主体理论使之共同参与到民生公共服务的供给来，尊重乡村基层的实践创造力，从而满足广大民众的实际诉求，为维护民族团结、促进民族关系等发展有重要的推动作用。

结 语

作为国家治理能力体系和现代化的重要内容，民族地区乡村治理模式的建设与发展的最终目的就是推动乡村社会的现代化变化以及需求。贵州省凤冈县经历了绝大多数民族地区乡村治理模式的探索与发展的必经阶段，通过密切联系群众创新并提出“四直为民”的乡村治理模式，在一定程度上提高了基层政府的行政效率。在今后的发展中应密切关注乡规民约、道德人情等因素并与乡村治理相结合，使之将柔性治理运用其中以此提升乡村治理能力，真正实现乡村振兴战略中治理有效的目标。