罗兴亚问题对缅-孟关系和地区秩序的影响

李涛 高亮

[摘要]罗兴亚问题是一个多世纪前英殖民者在亚洲埋下的诸多“民族问题”之一，也是孟加拉国与缅甸之间难解的“痼疾”。2017年8月以来，罗兴亚问题的再次爆发给相关国家造成巨大冲击。缅甸在打击罗兴亚暴力活动的同时，反对国际干涉，试图牢牢把握该问题解决进程中的主导权，而孟加拉国在政治、安全、经济和社会等不同层面基于自己的利益考量，寻求将罗兴亚人遣返缅甸，立场的对立使两国关系陷入僵局。而美国和印度介入罗兴亚问题则使地区秩序进一步复杂化，并在舆论和安全等领域影响中国的利益。2020年1月17日至18日，中国国家主席习近平应邀对缅甸进行国事访问，标志着中缅经济走廊从概念规划转入实质建设阶段，也给“罗兴亚问题”的解决带来新契机。

[关键词]罗兴亚问题;缅-孟关系;地区秩序;对华影响;应对策略

罗兴亚问题产生、发展和扩大的过程与缅甸被殖民、争取独立、民族国家建设和民主化进程密切相关。19世纪初，英国殖民者将孟加拉穆斯林移民引入今天的缅甸阿拉干地区，对当地进行开发[1]，这一群体得以在此不断壮大，为后世的罗兴亚问题埋下祸根。20世纪40-50年代，阿拉干地区的穆斯林也加入到缅甸争取独立的斗争中，要求实行民族自决和享有更多的权利。[2]缅甸独立后，不同时期的执政者都试图通过构建民族国家来解决国内复杂的民族问题，自60年代以来就在法律上不承认其公民身份，70年代末开始又以打击非法移民等手段驱逐罗兴亚人，不断压缩其生存空间，罗兴亚人被迫进入孟加拉国等缅甸的邻国。与此同时，缅甸国内信仰其他宗教的少数民族与罗兴亚人群体的民族和宗教矛盾不断激化，冲突日益加剧。进入21世纪，缅甸的政治民主化进程加快，政治权力和社会更加多元化，罗兴亚问题全面爆发，恐怖袭击和暴力冲突频发，使更多罗兴亚人逃亡邻国。

2017年8月，缅甸若开邦发生多起针对警察据点的袭击事件，造成大量警察、公务员和平民伤亡。作为回应，缅甸安全力量随即对该地区展开清剿行动，导致数百人死亡，超过72万罗兴亚人逃离该地区，涌入孟加拉国境内。联合国秘书长古铁雷斯将缅方行动称为“教科书式的种族清洗”。罗兴亚问题的不断发酵引起全世界广泛的关注，但首当其冲的是缅甸本国，缅甸不仅遭受了严重的人员伤亡和财产损失，还要承受由此招致的国际舆论及政治压力。孟加拉国是罗兴亚人主要滞留国，也是主要利益攸关方，在该问题的解决过程中举足轻重。缅甸和孟加拉国是我国“一带一路”倡议在东南亚和南亚地区的主要合作者，两国所处的地理位置具有重要的战略意义，美国和印度出于各自的利益诉求，积极介入罗兴亚问题，使该问题日益国际化，直接影响到中国在这一地区的战略利益。

一、罗兴亚问题对缅-孟关系的影响

罗兴亚问题发酵和爆发的根源在于罗兴亚人国籍问题始终无法得到妥善解决，缅甸坚持不承认其国籍的立场是促使该群体走向极端化、暴力化的重要原因之一。而极端暴力活动又是缅甸政府坚决打击的对象，这使得大量罗兴亚人逃往孟加拉国。罗兴亚人的涌入使孟加拉国承受了巨大的安全、政治、经济和社会影响，其同样不愿给予罗兴亚人国籍，并将遣返作为解决该问题的必由途径和最终目的。而大规模遣返活动又离不开缅甸的配合，在罗兴亚问题上相互对立的利益诉求使两国关系陷入僵局。

（一）缅甸在罗兴亚问题上的立场

1.严厉打击罗兴亚人暴力活动

一方面，罗兴亚暴力活动增加。罗兴亚人作为穆斯林群体，与以佛教徒占绝大多数的缅甸主体族群历来格格不入，冲突不断。而罗兴亚问题长久以来无法得到妥善解决，使罗兴亚群体极端化趋势不断加强，其暴力活动有增无减，破坏力和波及范围都有所增加，仅2012年以来，其与缅甸佛教徒、國防军间至少爆发了9次大规模流血冲突，波及范围从若开邦扩散到首都内比都等地。[3]另一方面，缅甸军方对罗兴亚暴力活动的打击力度也在不断强化，本轮罗兴亚危机的导火索是2017年8月罗兴亚暴力分子对若开邦30余个军警哨所实施的连环袭击，而军方随即对其展开大规模清剿，并在官方公告中将“阿拉干罗兴亚救世军”（Arakan Rohingya Salvation Army， ARSA）定为恐怖组织。[4]暴力活动背后的恐怖组织使缅甸军方极为警惕，也在一定程度上为其清剿活动提供了“正当理由”。同时，军方的行动也得到了缅甸国务资政昂山素季的支持，后者称政府军展开的反击是“合理的”②，并于2019年12月亲自前往海牙国际法庭为其进行辩护。

2.强硬反对国际干涉

罗兴亚问题由“偶发事件”逐步发展为“国际热点”的一个重要原因是外部政治因素导致该问题的边界模糊化，并进一步“沦为国际政治势力敲打缅甸当局的手段及工具”[5]。此轮罗兴亚危机爆发后，以美国为代表的国际势力对缅甸施加了巨大的政治压力，但缅甸当局对外部干涉的态度极为坚决，强硬回应有关指责。美国副总统彭斯在与昂山素季会面时指责缅甸军方对罗兴亚人“施加暴力和迫害”，后者则回应称“我们比任何国家都更了解缅甸”。国际组织和一些国家用收回或取消此前授予昂山素季本人的种种荣誉来向其施压，但其不为所动，而对于联合国人权理事会组建的事件调查团，缅甸则直接拒绝其入境，并拒绝接受其公布的调查结论。同时，缅甸当局在罗兴亚问题上还受到西方媒体一边倒的批评和质疑，其对此的反应也是极为强硬的，通过其国内媒体反驳的同时，严格控制相关信息的披露，甚至不惜以违反国家保密法为由逮捕、审判西方媒体记者。③缅甸强硬态度背后的逻辑是希望掌握解决罗兴亚问题的主动权，而不是受制于外部力量。

3.在罗兴亚人公民身份问题上持保守态度

罗兴亚危机的根源在于缅甸政府“拒绝赋予罗兴亚人合法的公民身份”[6]。由于复杂的历史和现实因素，自20世纪70年代以来，缅甸军人政府通过一系列的法律和行政手段，将罗兴亚人排除在该国少数民族行列之外，不断压缩其生存空间[7]。近年来罗兴亚问题不断发酵，缅甸当局虽然面临巨大的国际国内压力，但在这一议题上一直不愿做出让步，并在2015年通过《缅甸佛教徒女性特别婚姻法》《信仰转换法》《人口控制法》《宗教/民族保护法》等法律来严格限制穆斯林与佛教徒的通婚，[8]进一步阻断了罗兴亚人群体融入缅甸社会的通道。2017年罗兴亚危机再度爆发，缅甸当局对危机的应对仍然仅限于以暴制暴地解决暴力冲突问题，尽管其在罗兴亚人遣返问题上表现出了合作的姿态，但竭力回避在涉及罗兴亚人公民身份这一核心议题上表态，官方甚至拒绝使用罗兴亚人这一称呼。基于缅甸国内复杂的民族、宗教和历史状况，以及其特殊的民主化进程，其在罗兴亚人公民身份问题上的保守态度短期内是很难改变的。

（二）孟加拉国在罗兴亚问题上的利益诉求

1.安全方面的忧虑

孟加拉国对罗兴亚问题的最根本关切在于该问题的进一步恶化将对其国内安全形势造成严重的不利影响，一方面，大规模罗兴亚人群的涌入带来的犯罪等一系列问题已经危及孟国内社会稳定，在大量罗兴亚人聚集的科克斯巴扎尔（Coxs Bazar）地区，当地孟加拉国民众与外来人口因争夺资源、就业机会等问题矛盾重重。[9]另一方面，罗兴亚极端势力与其国内激进势力合流的动向直接威胁到该国安全形势，罗兴亚救世军与孟加拉国国内激进伊斯兰政党（Bangladesh Jamaat-e-Islami，BJI）之间或明或暗的联系是政府的重点关注对象④。同时，罗兴亚问题短时期内彻底解决的可能性较小，极端势力与伊斯兰国、基地组织等国际性恐怖组织的联系也很难被阻断，极有可能使孟缅两国接壤的地区成为南亚又一恐怖主义活动策源地，这是孟加拉国和全世界都不愿意看到的。

2.政治影响方面的考虑

从其国内层面来看，一方面，孟加拉国需要回应国内民众对同为穆斯林的罗兴亚人的宗教情感，展现同情的态度。2017年8月罗兴亚危机爆发后，孟加拉国穆斯林发起游行示威，声援罗兴亚人，抗議其所受的不公正待遇。孟国内最有影响力的伊斯兰组织“保卫伊斯兰联盟”（Hefazat-e-Islam）甚至公开威胁，若缅甸政府不停止迫害罗兴亚穆斯林，其将发动针对缅甸的圣战⑤。另一方面，执政的人民联盟需要防范罗兴亚问题影响其执政基础。孟加拉国主要反对党民族主义党（BNP）及其盟友在罗兴亚问题上严厉批评哈西娜政府，认为政府对内并没有诚意帮助罗兴亚人，反而处处对其严格设限，对外则外交严重失败，未能借助中美等大国促使缅甸妥善处理该问题⑥。从国际层面来看，孟加拉国必须回应西方国家尤其是美国在罗兴亚问题上对人权的关切，美国在该问题上向孟提供了大量的人道主义援助，是重要的第三方角色，对该问题的走向具有重大影响力。同时，孟加拉国对待罗兴亚人的态度也直接关系到该国在整个穆斯林世界的形象。因此，孟加拉国在处理罗兴亚问题上的策略选择面临多方因素的牵制，使其不得不尤为慎重。

3.经济方面的考虑

孟加拉国是世界上最不发达的国家之一，经济发展十分滞后，数十万罗兴亚人在孟生活，其食物、居所、医疗等基本保障以及由此产生的其他非直接成本对该国造成巨大的经济压力，只能求助于外部力量。联合国难民署在2018年3月向国际社会公布了一份总额近10亿美元的筹款计划，以便救助孟加拉国境内的罗兴亚人群体，但成效并不理想。更为严重的是，大批罗兴亚人直接冲击了所在地的经济秩序，导致科克斯巴扎尔地区物价暴涨，难民不但挤占了孟加拉国民众的就业机会，而且愿意接受极低的工资待遇，扰乱了当地薪资市场，使当地民众极为不满。同时，罗兴亚人在孟境内大量使用其土地、森林等资源，也引起孟加拉国关于环境成本等方面的担忧[9]。

4.社会影响方面的考虑

一是挤占孟本国人口生存空间，罗兴亚人的数量在部分安置地已经远超当地人口，且其生育率较高。据估算，仅2018年就有超过48000名婴儿在罗兴亚人社区诞生，⑦不断膨胀的罗兴亚人群体给孟加拉国社会造成了极大冲击。二是滋生犯罪问题，部分罗兴亚人利用孟-缅两国边境管控不严等漏洞，从事毒品走私、贩卖人口、武器等非法活动⑧，罗兴亚人安置点的强奸等严重暴力犯罪活动不断增加，孟加拉国不得不加派安全力量予以应对。三是艾滋病等传染性疾病在罗兴亚人群体中的蔓延威胁孟加拉国本国公共卫生安全。

（三）缅-孟两国在罗兴亚问题上的僵局

孟加拉国坚持遣返罗兴亚人的根本立场，在与缅甸达成有关遣返的共识基础上，强调遣返行动的可持续性，要求缅甸在国际社会的监督下确保罗兴亚人返回缅甸后不再受“迫害”，能够有生活和进一步发展的保障，使其不再回流，不因被遣返而对孟加拉国怀恨在心，其通过各种途径敦促缅甸从根本上解决该问题，借助联合国和中国等的力量推动缅甸在承认罗兴亚人国籍等问题上做出妥协，孟加拉国总理谢赫·哈西娜在联合国大会上就曾公开提出了“三点建议”，要求缅甸废除“歧视性”法律和政策，为解决罗兴亚人公民身份问题创造良好条件，并将有关犯罪行为绳之以法。⑨在确保其基本人权的前提下，孟加拉国政府严格限制罗兴亚人在孟活动范围，不允许其自由流动，避免其进入该国其他地区或流入第三地，并一度计划将境内罗兴亚人全部迁至孟加拉湾某处偏远的小岛。防止罗兴亚人本地化，不允许其在营地内向儿童教授孟加拉语，只允许英语和缅甸语教学，通过立法严禁罗兴亚人与孟国民通婚或入籍，在给新生罗兴亚婴儿签发的出生证明上，也将其标注为缅甸公民。

缅甸政府方面坚决反对国际社会对其“种族清洗”的指控，始终将罗兴亚问题定性为缅甸国内的暴力活动。2019年12月，冈比亚向国际法院起诉缅甸对罗兴亚人实施“种族灭绝”，作为缅甸国务资政兼外交部长的昂山素季前往荷兰海牙进行抗辩，为缅甸军方的清剿行动辩护，不但坚持罗兴亚问题为“国内武装冲突”⑩的立场，反驳有关指控，甚至避免使用“罗兴亚人”一词来称呼该群体。在最为关键的国籍问题上，缅甸政府不愿做出让步，仍然将罗兴亚人视为外来群体，不能享有缅甸国民才能享有的权利，因此，缅甸政府即便接受罗兴亚人的遣返，也是将其作为非缅甸人的遣返，这使得滞留孟加拉国境内的罗兴亚人拒绝遣返。在中国的积极斡旋下，缅-孟两国2017年11月就达成了遣返协议，但却无果而终，随后又计划在2018年11月开始遣返部分罗兴亚人，但其不愿意继续以无国籍的身份返回缅甸，遣返计划推迟到2019年8月后仍然无人自愿遣返。缅甸政府拒绝给予罗兴亚人国籍，其所做出的让步是对滞留孟加拉国的罗兴亚人进行身份识别，并发放“国民识别卡”（National Verification Card，NVC），罗兴亚人认为接受NVC就意味着承认自己的外国人身份，因而宁愿继续留在孟加拉国。

而孟加拉国在国际社会的压力等复杂背景下，坚持自愿遣返的原则，对不愿返回缅甸的罗兴亚人束手无策，只能反复向缅甸政府施压，要求后者做出实质性让步，以便为遣返创造条件，从以上的分析可以看出，缅甸并不会轻易改变其在罗兴亚问题上的立场，因此，缅-孟两国的关系就陷入了一个看似无解的僵局。

二、美国和印度的介入及其对地区秩序的影响

美国并非罗兴亚问题的直接当事国，但在其积极推动“印太战略”实施的大背景下，东南亚和南亚地区是这一战略实施的重点区域，孟加拉国和缅甸都是重要的印度洋国家，也是“一带一路”倡议的重要参与国，美国介入罗兴亚问题有助于实现以“印太战略”遏制中国在东南亚和南亚地区影响力的目标。印度在孟加拉国和缅甸都有着较强的传统利益诉求，在罗兴亚问题上也面临着种种现实威胁，在遏制中国在该地区日益增长的影响力方面与美国有着类似的目标，因此，美印两国试图通过对罗兴亚问题的插手强化其对华战略，使该地区秩序进一步复杂化。

（一）美国在罗兴亚问题上的考量

一是将罗兴亚问题作为干涉和左右缅甸政局的突破口。美国希望通过输入人权、民主等理念推动缅甸改革。2012年，奥巴马总统恢复与缅甸的大使级关系，随后又对缅甸进行访问，继而开始放松对缅甸的制裁，并加强了对缅甸的援助力度。然而，缅甸国内民主改革却并没有按照美国预期的方向进行，在缅甸国务资政昂山素季拒绝西方摆布、展现独立自主的情形下，以保障人权等托词干涉缅甸内政，将罗兴亚问题国际化，甚至策动独立来迫其就范[10]。时任美国国务卿蒂勒森在访问缅甸后发表声明称：“经过对事实的谨慎分析后，（我们认为）若開邦北部发生的一切构成了针对罗兴亚人的种族清洗”，2018年，美国不再允许缅甸军官以观察员身份观摩其与泰国主导的“金色眼镜蛇军演”，并对数名直接涉及罗兴亚问题的缅甸军方人士实施了定向制裁B11。由此可以看出，美国仍然将缅甸军方视为罗兴亚问题的最大责任方，认为罗兴亚问题是缅甸民主化不彻底所导致的，只要进一步推动民主化，这些问题就可以迎刃而解。

二是以援助和舆论手段占据在罗兴亚问题上的道义高地。美国以人权议题高调介入罗兴亚问题的重要资本是其对罗兴亚人群体的大力援助。其从2017年罗兴亚危机爆发以来，多次增加对缅甸和孟加拉国境内罗兴亚人及相关机构的援助，到2018年9月，其援助额已累计达到3.89亿美元，是罗兴亚危机中的最大援助国。而在增加援助的同时，美国对于缅甸在保护人权方面的指责不绝于耳，美国众议院在2018年11月以绝对优势的票数通过一项决议，谴责缅甸政府实施的“种族灭绝”行为，要求后者释放因报道罗兴亚问题而遭到逮捕的两名路透社记者。同时，以此来向特朗普政府施压，要求其对缅甸采取更为强硬的政策B12。美国国内媒体、人权组织等对特朗普政府的批评和游说也规模空前，其立场则“一边倒”地指责缅甸政府。

三是将罗兴亚问题作为牵制中国的重要抓手，该问题涉及中国“一带一路”倡议在南亚、东南亚地区的两个重要合作伙伴，这两个国家也是中国进入印度洋地区的重要支点，中国在此有着重要的战略利益。同时，美国也是孟加拉国最主要的外资来源国，视孟加拉国为重要的反恐合作伙伴。而美国与缅甸的关系自该国民主改革以来也迅速改善，特朗普政府虽然试图在罗兴亚问题上插手缅甸内政，但仍留有一定余地，一直避免公开使用“种族灭绝”“屠杀”等说法B13。在中国与缅甸和孟加拉国通过“一带一路”倡议框架加强合作的背景下，中美在这两国的竞争态势更加明显，美国通过罗兴亚问题加强对缅-孟这两个国家的影响也就能够在一定程度上实现其通过“印太战略”牵制中国的目的。

（二）印度在罗兴亚问题上的诉求

印度与孟加拉国和缅甸接壤，缅甸对印度东北部地区的安全与发展至关重要，是印度与东南亚国家的陆上连接通道。罗兴亚问题的恶化、扩散直接影响到其切身利益，积极介入罗兴亚问题的解决进程既符合印度的国家利益，也是印度的战略目标。

一是战略利益关切。孟加拉国自独立以来就与印度关系密切，后者对孟国内政局的影响力巨大，孟加拉国是莫迪政府“邻国优先”战略和“东向战略”的重要目标国家，也是其应对中国“一带一路”倡议的主要地带，对印度具有极高的战略意义。同样，缅甸也是“东向战略”的重要支点，是印度东北部进入东南亚地区的门户，因而在印度看来中缅关系在“一带一路”倡议背景下的提升对其是不利的。另一方面，中国在罗兴亚问题中的居中斡旋外交较为成功，在一定程度上推动了问题的解决，印度作为利益攸关方没有发挥相应作用，需要在罗兴亚问题上有所作为，以对抗中国在该地区的影响力。而且，印度人民党在其执政的五年中，将印度边境地区的安全摆在极为重要的位置，在2019年的竞选纲领中，也承诺通过加强边境安全力量、建设边境基础设施、打击左翼激进势力、推动国籍法改革等手段B14，改善东北部地区安全形势，推动该地区经济社会发展。罗兴亚问题的恶化将严重影响其施政，因此，印度积极介入罗兴亚问题，也试图运用其与孟加拉国和缅甸的友好关系进行居中斡旋。

二是现实的安全诉求。应对罗兴亚问题带来的恐怖主义等非传统安全威胁是印度的首要考虑，防范罗兴亚问题扩散祸及自身是印度的直接目标。印度境内已经安置了40000余名罗兴亚人避难，其中部分还拥有联合国认定的难民身份，滞留在孟加拉国境内的百余万罗兴亚人也可能通过各种渠道进入印度，尤其是历来就不稳定的印度东北部地区，由此带来的极端主义和其他类型的犯罪问题进一步影响该地区安全形势。印度内政部直接将罗兴亚问题称作“国家安全的威胁”B15。罗兴亚问题久拖不决，罗兴亚人生存环境的恶化将使该群体更加激进化，甚至会在孟加拉湾至印度东北部一带形成一条恐怖主义走廊，对印度的整体安全形势极为不利。2017年8月，就在危机爆发后不久，印度政府宣布驱逐滞留在其境内的40000名罗兴亚人B16。印度国内甚至有声音指出，巴基斯坦情报机构试图利用罗兴亚武装分子来损害印度的利益B17。因此，印度加强了与缅甸、孟加拉国安全部门的密切合作，打击恐怖主义和跨境犯罪活动。

三是寻求地缘战略与外交战略的平衡。印度也试图在其与缅甸和孟加拉国的关系中找到平衡。在此轮危机爆发的初期，印度实际上采取的是一种同情缅甸当局的姿态，以避免将其进一步“推向中国”，在若开邦罗兴亚人袭击事件发生后，印度迅速谴责其为“恐怖袭击事件”，并与缅甸政府发表联合声明，称将“在国防、边防等领域加强合作”[11]，还宣布将驱逐印度境内的罗兴亚“非法移民者”。导致印度境内的罗兴亚人恐慌，逃入孟加拉国避难。但是，印度同时也必须考虑孟加拉国在罗兴亚问题上的感受，过于倾向缅甸的姿态必然损害其与孟加拉国的关系，因此，印度继续其对缅甸支持的同时，也将孟加拉国坚持的罗兴亚人遣返诉求作为在该问题上斡旋的主要目标之一，开始寻求罗兴亚人“安全、稳定、可持续”的遣返B18，为此，印度与缅甸于2017年12月达成了有关重建、开发若开邦的备忘录，从而为进一步为遣返创造条件B19。

三、罗兴亚问题对中国的影响

在缅孟两国关系因罗兴亚问题陷入僵局、美国和印度介入该问题使地区秩序进一步复杂化的背景下，中国在该地区的利益也受到威胁，一方面是对中国国际形象的损害，另一方面则是对“一带一路”倡议和中国国家安全的实质性威胁。

（一）相关舆论走向对中国不利

尽管缅-孟两国已经就罗兴亚人遣返达成了一系列协议，但由于人员识别、遣返流程及遣返后安排等诸多技术性问题的存在，真正的遣返工作并未取得实质性进展。大量西方媒体在报道相关议题时普遍认为，中国在罗兴亚问题上出于战略利益考量而偏袒缅甸，未能从保护人权的角度对缅甸施压，并质疑中国在罗兴亚问题中采取的立场和做法，认为中国采取支持缅甸的立场实际上是出于维护其在缅甸的战略利益，为后者提供“外交保护”[12]。西方媒体的另一种论调是将缅甸政府与民众的对华态度对立起来，宣称中缅经贸合作是以牺牲当地民众的经济利益、人权和环境等为代价，“助长了缅甸军队侵犯人权的行径”B20。

孟加拉国国内大量评论认为中国未充分运用其对缅影响力，孟国内大量评论认为中国对缅甸具有极强的影响力，甚至能够在一定程度上左右缅甸政府的决策，基于其在罗兴亚问题上的“受害者”心理，认为中国应当向缅甸方面施压，要求后者让步，继而认定中国的中立态度本身就是对缅甸的一种“偏袒”。再次，孟加拉国国内部分智库机构认为中国在联合国有关罗兴亚问题的决议上未发挥积极作用，阻碍了国际组织对缅政府有关行为采取行动，将其视为“偏袒”缅甸的又一佐证。最后，猜测中国优先考虑与缅甸关系，孟有关学者认为中国更加重视与邻国缅甸的关系，对“亲印”的哈西娜政府存在疑虑，在孟加拉国的战略目标、战略意图并不明确，因此选择“袒护”缅甸B21。

同时，一些孟加拉国的智库研究人员、学者试图将罗兴亚问题与中国国际义务和中孟关系挂钩。其理由主要有以下几点，首先，认为中国作为大国，在罗兴亚问题这种严重的人道主义危机上应当承担更多的道义责任。同时，中国在南亚地区拥有巨大的利益和日益增长的影响力，也必须承担起相应的国际义务，应当积极介入罗兴亚问题，推动其尽快圓满解决。其次，中国与孟加拉国在“一带一路”倡议框架下加强合作，双边关系不断提升，中国在罗兴亚问题上的“不作为”已经严重损害了其在孟的形象，为赢得孟民众对中国的好感，其应适当为孟加拉国发声。最后，罗兴亚问题的蔓延趋势也直接影响到中国在孟加拉国和缅甸的利益，不利于中国“一带一路”建设的推进，单从利益角度讲，中国也应当更加积极地介入。B22

上述舆论尽管由于研究者立场的原因，观点不一定客观公正，但中国应重视这些看法，从国家安全视角和“一带一路”建设角度出发，积极应对。

（二）罗兴亚问题对“一带一路”倡仪构成实质性威胁

第一，罗兴亚问题直接影响中缅“一带一路”建设项目。中缅油气管道的南端起点就位于若开邦南部的马德岛，而深受外界关注的皎漂深水港（Kyaukpyu port）项目也位于该邦。2020年1月习近平主席访问缅甸期间，两国就推进建设皎漂经济特区和深水港项目达成协议，“中缅经济走廊从概念规划转入实质建设阶段”[13]，大量的中国投资、中国人员将在项目落实阶段进入该地区，若罗兴亚问题持续发酵，其将对中缅在“一带一路”框架下深化合作构成直接威胁。

第二，罗兴亚问题对中孟“一带一路”建设项目也构成威胁。大批罗兴亚人进入孟加拉国后栖身的地区也是中国在该国投资和项目承包的重要区域，罗兴亚问题对孟加拉国的经济影响也会间接危及中国在孟利益。更为重要的是，该问题在一定程度上以一种负面的方式将“孟中印缅经济走廊”的四个国家联系起来，使任何一方在采取对策时都不得不适当地考虑其他攸关者的诉求，这使得“一带一路”倡议在该地区面临更加复杂的环境。

（三）对中国国家安全的威胁

第一，罗兴亚问题的外溢效应可能波及中国。一方面，罗兴亚极端势力的恐怖活动若进一步升级，或与中国国内恐怖主义势力进行勾连，其危害性将极为严重。而实际上，国内恐怖分子近年来屡从云南偷渡出境、借道缅甸等国前往第三国从事恐怖主义活动，2014年昆明火车站“3·01”恐怖袭击案便是恐怖分子偷渡遇阻转而就地实施袭击的结果[14]。另一方面，云南德宏地区“至少生活着3500人以上的罗兴亚人”B23，目前，这些罗兴亚人总体上是遵纪守法的，但随着缅甸境内罗兴亚问题局势的发展，其出于宗教、民族等因素支持某些与此相关的非法活动的可能性无法排除，必须引起高度警惕。

第二，罗兴亚问题可能影响中国与穆斯林国家的关系。罗兴亚人的穆斯林身份及其遭遇受到其他国家穆斯林的广泛同情，穆斯林合作组织（Organization of Islamic Cooperation， OIC）对缅甸进行了谴责，B24并极力推动联合国采取行动。邻近的马来西亚、印度尼西亚等国穆斯林也纷纷举行声援活动。孟加拉国国内已经有将中国的涉罗兴亚问题政策与中国治理新疆的政策、乃至中国在整个穆斯林世界的形象相关联的动向。B25

四、解决罗兴亚问题的新契机

中国在罗兴亚问题上的立场是一贯的，即支持孟加拉国和缅甸通过对话协商解决该问题，倡导国际社会发挥建设性作用，反对国际干预。2017年11月，王毅外长先后访问孟加拉国和缅甸，就罗兴亚问题的解决提出了“止暴、遣返、发展”的“三步走”方案，即第一阶段是实现停火，恢复稳定秩序，第二阶段是缅-孟两国通过平等友好协商，尽快找到解决问题的可行途径，第三阶段是探讨治本之策，该提议得到了当事国的赞同。罗兴亚问题的深层次矛盾在于，孟加拉国将罗兴亚人视为难民，且坚决防止其本地化，缅甸也将其视为外来人员，虽然同意遣返，但在罗兴亚人公民身份这一核心议题上态度保守。这种局面将使罗兴亚问题在短期内获得解决的可能性几乎为零，缅甸和孟加拉国沿着停止暴力-实施遣返-实现发展“三步走”的策略似乎是唯一的选择。

2020年1月，習近平主席对缅甸进行国事访问期间，缅甸领导人表示欢迎中国“继续为推动缅国内和平、民族和解进程发挥建设性作用”[13]，习近平主席则强调“中方将继续在国际上为缅方仗义执言，支持缅方维护国家尊严和正当权益。中方支持缅方推进国内和平进程、实现民族和解，愿继续为此发挥建设性作用”[15]。两国同意将皎漂项目打造成为中缅经济走廊的龙头项目，从而对整个经济走廊的建设起到示范带头作用。以经济发展带动当地就业、改善民生，从而为罗兴亚问题的最终解决奠定经济和社会基础，这与中国提出的“三步走”策略是高度一致的。随着中缅命运共同体的构建，中缅关系水平进一步提升，罗兴亚问题的解决也迎来新的契机。中方作为缅甸和孟加拉国的重要合作伙伴国，在罗兴亚问题的解决进程中可以从以下几个方面发挥更加积极的建设性作用。

一是继续做好居中斡旋的工作。首先，中国必须避免被直接卷入罗兴亚问题而成为其中一方，应当明确的是，中国在罗兴亚问题中始终只能扮演居中调停的角色，而不是“裁判”或“主角”。其次，应继续通过外交渠道加大居中斡旋的力度，鼓励缅-孟双方积极落实先前达成的有关协议，早日实现首批罗兴亚人的遣返，从而增强孟加拉国在遣返议题上的信心。同时，应继续在国际上“仗义执言”，避免罗兴亚问题国际化，坚决反对美国等有关国家和组织将罗兴亚问题国际化的企图。应当进一步明确，越境进入孟加拉国的罗兴亚人问题是缅-孟两国的双边问题，若开邦罗兴亚问题是缅甸的内政问题。

二是加强中-缅和中-孟在“一带一路”倡议背景下的经贸合作。罗兴亚问题所在的缅甸若开邦和其所波及的孟加拉国相关地区都是发展极为落后的地区，该问题也与贫困问题衍生出的对有限资源的争夺高度关联。尤其是对于缅甸而言，应当以“一带一路”建设为契机，推动中缅经济走廊相关项目的建设，加快若开邦地区的经济发展，改善当地民生，实现“以脱贫带动发展，以发展实现稳定”[16]，为解决罗兴亚问题创造有利条件。

三是继续提供人道主义援助，继续为孟加拉国境内的罗兴亚人群体提供力所能及的人道主义援助，包括临时帐篷、食品、药品、衣物等物资的援助，协助解决其基本的生存问题。二是根据缅-孟两国意愿，在罗兴亚人遣返过程中提供必要援助，包括修建临时安置营地、参与重建罗兴亚人家园等。

四是注重和加强国际舆论宣传。要在国际场合旗帜鲜明地驳斥有关中国偏袒缅甸、拥有左右缅甸当局的影响力等论调，重申中国不干涉他国内政的中立原则，并积极宣传中国居中斡旋的外交努力和取得的进展。揭露有关国家在人权问题上的双重标准，借所谓“保护人权”干涉他国内政的一贯做法。主动倾听孟加拉国国内穆斯林团体、意见领袖在罗兴亚问题上的观点和诉求，澄清其对中国有关政策的误会。

注释：

①“UN human rights chief points to ‘textbook example of ethnic cleansing in Myanmar”，https：//news.un.org/en/story/2017/09/564622-un-human-rights-chief-points-textbook-example-ethnic-cleansing-myanmar。

②“Fading Icon： Once a global hero， what happened to Aung San Suu Kyi？”December 19， 2018，https：//www.reuters.com/investigates/special-report/myanmar-suukyi-history/。

③“UK to press for release of Reuters journalists jailed in Myanmar”， https：//www.theguardian.com/media/2018/dec/21/uk-to-press-for-release-of-reuters-journalists-jailed-in-myanmar。

④Bertil Lintner， “Mishandling the Rohingya Crisis May Open New Frontier for Terrorism”， September 26， 2017，https：//yaleglobal.yale.edu/content/mishandling-rohingya-crisis-may-open-new-frontier-terrorism;关于罗兴亚问题带来的恐怖主义等威胁还可参考Iftekharul Bashar，Impact of the Rohingya Crisis on the Threat Landscape at the Myanmar-Bangladesh Border，August 2， 2018， https：//www.kas.de/documents/288143/288192/Terrorism_Bashar.pdf/fc5355e4-d7ae-b7d5-dd9e-b48694356249。

⑤Hefazat， “Jihad against Myanmar if Rohingya killing continues”， https：//www.dhakatribune.com/bangladesh/nation/2017/09/15/hefazat-jihad-myanmar-killing-rohingya/。

⑥“BNP questions govts sincerity in helping the Rohingya”， https：//www.dhakatribune.com/bangladesh/politics/2017/09/13/bnp-govts-helping-rohingya/。

⑦“48，000 Rohingya babies set to be born in overcrowded Bangladesh camps in 2018”， January 6， 2018，https：//www.thedailystar.net/rohingya-crisis/48000-rohingya-refugee-babies-set-be-born-bangladesh-camps-in-2018-myanmar-1515775。

⑧“Crimes in Rohingya camps”，September 15， 2018，https：//www.thedailystar.net/editorial/news/crimes-rohingya-camps-1633957。

⑨“Ending Rohingya Crisis： PM places 3 proposals at UN meet”， September 25， 2018，https：//www.thedailystar.net/rohingya-crisis/bangladesh-prime-minister-sheikh-hasina-places-3-point-recommendation-1638079。

⑩“Myanmar Rohingya： Suu Kyi accused of ‘silence in genocide trial”， December 12， 2019， https：//www.bbc.com/news/world-asia-50763180。

B11“U.S. imposes sanctions on Myanmar military over Rohingya crackdown”，August 17， 2018，https：//www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya-usa/us-imposes-sanctions-on-myanmar-military-over-rohingya-crackdown-idUSKBN1L21KL。

B12“US House of Representatives accuses Myanmar of Rohingya ‘genocide”， December 14， 2018，https：//www.straitstimes.com/world/united-states/us-house-of-representatives-accuses-myanmar-of-rohingya-genocide。

B13“House Republicans lead vote to label Rohingya crisis ‘genocide in rebuke to Trump administrations silence”， December 13， 2018，https：//abcnews.go.com/Politics/house-republicans-lead-vote-label-rohingya-crisis-genocide/story？id=59729449。

B14 Bharatiya Janata Party： BJP 2019 Election Manifesto， April 8， 2019https：//www.bjp.org/en/manifesto2019。

B15“India calls Rohingya refugees ‘threat to national security”， September 14， 2017，https：//www.reuters.com/article/us-myanmar-rohingya-india/india-calls-rohingya-refugees-threat-to-national-security-idUSKCN1BP24M。

B16“Indias Discriminatory Rohingya Policy： in Conflict with Core Values”， September 6， 2017， https：//southasianvoices.org/indias-discriminatory-rohingya-policy/。

B17 Pinak Ranjan Chakravarty， “Myanmar-Bangladesh-India： Grappling with the Rohingya crisis”， September 25， 2017，https：//www.orfonline.org/research/myanmar-bangladesh-india-grappling-rohingya-crisis/。

B18 Joyeeta Bhattacharjee，“Bangladesh First： Behind Indias Changing Stance on the Rohingya”， May 23， 2018，https：//thediplomat.com/2018/05/bangladesh-first-behind-indias-changing-stance-on-the-rohingya/。

B19“Visit of Foreign Secretary of India toMyanmar”，https：//www.mea.gov.in/press-releases.htm？dtl/29186/Visit+of+Foreign+Secretary+of+India+to+Myanmar+December+20+2017。

B20“Myanmar Unrolls a Welcome Mat for China， but Not All the Way”，https：//www.nytimes.com/2020/01/16/world/asia/myanmar-china-xi-jinping.html。

B21 2018年12月，笔者赴孟加拉国进行专项调研，孟国内众多智库专家、学者等均持此观点。

B22 2018年12月，笔者赴孟加拉国进行专项调研，孟国内众多智库专家、学者等均持此观点。

B23许利平《缅甸罗兴亚人道主义危机及其影响》，《当代世界》2017第10期。关于这一群体的规模，笔者未能查询到官方统计数据，Mohammod Afzal Hossain在其博士论文《缅甸罗兴伽难民问题研究》中则估计该群体人数为8000-10000人。

B24 “OIC condemns inhumane situation of Myanmars Rohingya”， June 1， 2019， https：//www.reuters.com/article/us-saudi-summit-oic-rohingya/oic-condemns-inhumane-situation-of-myanmars-rohingya-idUSKCN1T22VG。

B25 2018年12月，笔者在孟加拉国智库机构、高校调研过程中了解到的情况。

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[5]熊丽英，张林.“罗兴伽人”问题与缅甸政府的治理困境[J].东南亚研究，2016（3）.

[6]陈春燕.缅甸罗兴伽人的来源、历史和现状[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2016（2）.

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[10]劉丽丽.缅甸：罗兴亚人问题因何难解？[N].中国民族报，2017-11-17.

[11]缅甸与印度同意将加强反恐合作[EB/OL].（ 2017-09-08）[2019-01-12].http：//www.xinhuanet.com//world/2017-09/08/c_1121631058.html.

[12]罗兴亚危机：国际压力下，中国对缅甸的支持有多重要？[EB/OL].（2017-09-21）[ 2019-01-12].https：//www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-41344086.

[13]莫道君行早是处有亲朋——王毅谈习近平主席对缅甸进行国事访问[EB/OL].（2020-01-21）[2020-03-12].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/18/c_1125478946.htm.

[14]公安部打击西南边境地区组织偷渡活动 已破获案件262起[EB/OL].（ 2015-01-18）[2020-03-12].http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-01/18/c_1114036698.htm2.

[15]习近平同缅甸国务资政昂山素季会谈[EB/OL].（ 2020-01-18）[2020-03-12].http：//www.xinhuanet.com/world/2020-01/18/c_1125478106.htm.

[16]王毅与缅甸国务资政兼外长昂山素季举行会谈[EB/OL].（ 2017-11-20）[2020-03-12]http：//yn.people.com.cn/n2/2017/1120/c372459-30940897-2.html.