住房公积金收入再分配效应研究

宋纯建

摘要：住房公积金制度作为国家住房保障制度的重要内容，在实现“住有所居”的目标中发挥了重要作用。但当前，住房公积金制度实践中存在逆向收入再分配的“副作用”。该制度本身“个人账户”式的设计中横向收入调节功能较弱，而在缴存实践中存在着群体性差异，就职于公共部门、男性、年龄较高、收入较高、教育程度较高的职工在住房公积金的参与和缴存中均表现出显著的群体优势，住房公积金的缴存扩大了城镇职工收入差距并产生逆向收入再分配效应。针对住房公积金当前存在的逆向收入再分配问题，建议落实公积金的全面覆盖，强调“限高保低”原则，扩大对中小企业税费优惠以尽早实现住房公积金的普惠性。

关键词：住房公积金;收入再分配;制度设计;制度实践

中图分类号：F299.23;F832.479文献标志码：A文章编号：1672-0768（2020）05-0081-09

一、研究背景

住房公积金是城镇职工在职期间缴存的长期住房储金。作为一种社会住房保障制度，住房公积金制度通过在职工和企业间筹集、融通住房资金，使职工在获得住房贷款中有稳定可靠的资金来源以实现“住有所居”的社会保障目标。我国的住房公积金制度于1991年在上海初步试点，并于1994年推向全国，经过将近三十年的发展，住房公积金制度已成为我国住房保障体系的重要组成部分。根据住房和城乡建设部、财政部和中国人民银行三部门联合印发的《全国住房公积金2018年年度报告》，截止2018年我国缴纳住房公积金的人数达到1.4亿，当年住房公积金的提取率达到70%。

随着我国经济体制改革的不断深入，该制度逐渐暴露出一些问题，最受争议的是其产生的不公平问题[1]。虽然要求城镇职工都要缴纳，但在实践中，在国家机关、国有企事业单位等公共部门之外，众多私营企业中只有效益较好的企业才可能为职工缴纳住房公积金，经济效益较差的企业无力为职工缴纳公积金，住房公积金的不完全覆盖导致了一些需要公积金支持的职工群体被排斥在制度之外无法享受这一住房福利;同时，由于住房公积金以职工工资为缴费基础，缴费比例限定在在5%至12%之间且用人单位和职工可自行决定缴存比例，公积金缴存中表现出明显的群体性差异[2]。针对住房公积金制度表现出的种种弊端，学术界和社会上关于改革甚至废除住房公积金制度的声音一直不断[3]。2020年5月，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中在完善覆盖全民的社会保障体系中，明确提出改革住房公积金制度，住房公积金制度的改革已是势在必行。

通过社会保障制度进行收入分配调节既是社会保障的基本功能也是其基本目标之一。住房公积金的建制初衷是为了解决城镇职工的购房压力，但在实际的覆盖和征缴过程中，住房公积金的引入在一定程度上加剧了城镇劳动力市场中的收入不平等，产生了逆向收入再分配的“副作用”。有必要对住房公积金逆向收入再分配效应进行全面测度并研究住房公积金制度逆向再分配产生的原因，化解制度运行带来的潜在负面后果，在实现住房有保障的基础上进一步实现这一社会保障制度的公平目标。

二、研究回顾与研究假设

（一）研究回顾

1.住房公积金制度实践中的参缴不平等

早在本世纪初，就有学者指出国家的住房制度改革并没有突破原来的体制性框架，中国的住房改革表现出分割性[4]。住房本身并不造成排斥，但公积金制度将中国社会的弱势群体排除在国家住房分配体系之外，将隐性收入不平等显性化，由此将会导致政策覆盖面偏窄、公平性缺失、政策目标对象偏离等问题[5，6]。事实上，中小企业、劳动密集型企业就业的人员多、收入低，其工资水平往往达不到最低缴费基数，却要按照最低缴费基数缴费，造成企业和个人缴费负担加重出现大量不参与的情况[7]。住房公积金覆盖群体以机关、事业单位和国有企业职工为主，大量的非正规就业群体、城镇个体工商户、自由职业人员、城市流动人口、失业者以及进城务工的农民工等由于种种理由都无法享受到住房公积金制度的应有权益，个体劳动者、自由职业者与农民工群体更是住房公积金的覆盖盲区[8]。从覆盖范围、缴存规定、利率设定、使用范围等方面来看，住房公积金制度在实施过程中均表现出群体性差异，覆盖面偏低导致住房公积金在中国成为少部分人能够享受的福利，而不同人群参缴金额与提取使用程度也不相同，导致住房公积金的福利改善效果并不显著[9，10]。

2.住房公积金制度的收入再分配效应

具有收入再分配功能的制度发挥作用会带来群体的收入分布变动，既有可能会缩小群体的收入差距，也可能增大收入差距，产生的收入差距变动即为收入再分配效应[11]。税收、社会保障、政府转移性支出等再分配手段均具有收入再分配功能，住房公积金制度作为一种再分配手段同样会产生收入再分配作用（1）。由于社会期望通过再分配降低初次收入分配产生的收入差距，因此当某项制度在实践中降低了群体的收入分配差距说明制度发挥了正向再分配作用，如果再分配手段扩大了收入差距则说明制度发挥了逆向再分配效应[12]。通常再分配手段意味着将高收入群体的资金用于补贴低收入群体，以缩小高低收入群体间的收入差距，然而由于不合理的制度安排或者制度在实践中落实不到位导致制度收入分配效应力度较弱而达不到预期效果，甚至会出现与公平目标完全相悖的情况，也即产生逆向收入再分配[13]。社会保障制度首要目標是实现相关保障项目（如老有所养、病有所医），在这一前提下可能会因为公平性相对欠缺而产生逆向收入再分配作用。侯明喜曾指出我国社会保障制度在一定程度上存在收入分配逆向转移的趋势，而王延中等对社会保险的研究表明我国社会保险制度在实践中一定程度上扩大了收入不平等，李实等对我国“五险一金”的研究也得出同样结论[14-16]。当前我国住房公积金制度在实践中因职工工作单位差异及职工个体特征差异而表现出覆盖和缴存不平等，均偏离了社会保障制度的公平原则;住房公积金制度建制目标虽然不是缩小收入分配差异，但作为一项再分配手段，该制度在一定程度会产生收入再分配作用从而改变收入分配格局。

（二）研究假设

住房公积金“住有所居”的建制目标符合社会保障的思想，但该制度本身个人账户式的设计安排以及在实际运行中覆盖与缴存不平等现象却在一定程度上造成了城镇职工收入差距的扩大。就制度本身而言，制度设计本身正向再分配效应较弱。就征缴模式而言，住房公积金屬于完全积累制，职工缴存形成的公积金计入个人账户，只有超出规定利率的增值部分被用于定向补贴购房者。就现行税收政策而言，职工缴纳住房公积金免征个人所得税，该模式下住房公积金不能从进行内部横向调剂。就筹资来源而言，住房公积金完全源于个人缴存，政府不对职工缴纳的公积金进行直接的账户补贴，一些经济能力偏弱的单位和职工可能存在参缴困难。就筹资标准而言，相关条例规定用人单位和职工就缴存费率在5%到12%之间选择，浮动费率下隐含的缴存差异反映了收入主体之间的缴存能力差异，如此一来住房公积金制度并没有突破原有的收入差异格局，反而强化了这种格局。

就制度实践而言，住房公积金制度实践中的不平等导致了逆向收入再分配。住房公积金制度实际覆盖率低，大量符合参与条件的职工并未参缴。住房公积金缴纳由单位代缴，住房公积金的制度覆盖首先表现出明显的单位差异，国有企事业单位的制度覆盖率明显高于私营部门。根据最新发布的《全国住房公积金2019年年度报告》，2019年国家机关和事业单位、国有企业缴费单位占缴费单位的29.50%，而这些公共部门的缴费职工人数占总体缴纳人群的比例却达到49.45%。就职工个人层面而言，人力资本差异下的收入分层与职工福利差异已成为劳动市场的显著特征，职工可享受的福利往往与职工收入层次挂钩，这意味着高收入者在获取住房公积金中更有优势，从而导致收入分配“极化”问题[17]。由此，提出假设1。

H1：住房公积金制度在实践中存在逆向收入再分配效应

住房公积金制度要求职工个人和用人单位的共同参缴责任，工作单位差异、职工个体特征均会影响住房公积金制度实践效果[18]。就工作单位差异而言，按照工作部门是否以盈利为目的，可分为以提供公共产品和服务为主的公共部门和以盈利为主要目的的私营部门两大类别。其中，公共部门包括党政机关、事业单位和国有垄断性部门，这些部门不存在私营部门所面临的市场竞争的压力，在发放职工工资以及为职工提供各项职工福利中面临的经济压力较小，公共部门的劳动者其权益能够得到较好保障;而私营部门在整个市场经济中面临较大的竞争压力，更有可能为节省用人成本而牺牲职工的工作权益[19]。将用人单位按照单位性质进行公私的二元划分后，相对于私营部门的劳动者，公共部门的劳动者在住房公积金的覆盖和参与可能更有优势。

作为一项个人账户，住房公积金的参缴要求个人责任。住房公积金以城镇职工的月收入为缴费基数，工资收入作为住房公积金缴存的经济基础，住房公积金的覆盖和缴存必然受到职工收入水平影响[20]。当前我国劳动力市场中职工收入差异较大，住房公积金以职工工资为基数，城镇职工参缴住房公积金过程中必然表现出与工资收入同向的差异。教育程度是影响职工工资差距的重要原因之一，无论是作为一种人力资本还是作为求职者在劳动力市场中的个人能力信号，受教育程度在一定程度上预测了个人未来的收入水平，也会影响职工的公积金缴存。此外，性别差异是劳动力市场中较为常见的一种分割现象，女性在劳动力市场中会面临较少就业机会和较低工资等问题。用人单位性质差异和职工个体特征差异影响职工住房公积金的参与和缴存，在原有收入分配格局上进一步扩大城镇职工收入差距，导致住房公积金的参缴差异产生逆向收入再分配后果。由此，提出假设2。

H2：单位性质和职工个体特征差异导致了职工住房公积金的参缴差异

三、实证研究设计

（一）数据来源

本研究数据源于中国家庭金融调查 （China Household Finance Survey，简称CHFS）。CHFS是西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心进行的一项全国性的实证调查，在我国每两年进行一次，是一个具有全国代表性的家庭层面的金融数据库。通过科学抽样，在全国范围内收集有关中国家庭金融微观层次的相关信息，为国内外研究者提供研究中国家庭金融问题的高质量微观数据。本文根据研究需要，采用CHFS2015年数据，研究城镇职工群体内部住房公积金的覆盖与征缴中存在的收入再分配问题。

（二）模型设定

1.住房公积金收入再分配效应测度模型

测度住房公积金的逆向收入再分配效应首先确定在不缴存住房公积金的情况下职工的收入差距，将职工工资中缴纳住房公积金数额乘2与职工当月工资加总得当月职工广义工资，再次测度住房公积金与职工净工资收入加总后的职工收入差距，对比前后收入差距程度求得住房公积金收入分配效应。公式如下：

RDfund为住房公积金对城镇职工收入的再分配效应，I1为加入公积金后广义工资收入差距水平，I0为净工资收入差距水平。测度一项制度的收入再分配效应，收入差距测度指标的选取极为重要。实际研究中，基尼系数、GE指数是常用的收入差距测度指标，本研究基于需要选用Gini Index、GE（0）、GE（1）三项指标对城镇职工收入差距进行衡量[21]。在测度住房公积金收入分配总效应的基础上，按照职工工作单位、性别、年龄层次、收入层次、教育程度分成不同组别，对住房公积金的收入再分配总效应进行群组分解，讨论不同组别下缴纳住房公积金对城镇职工收入差距的影响。

2.住房公积金缴存决定模型

考虑到住房公积金的参与并发生缴纳行为的逻辑关系，本文采用两步法探究住房公积金的覆盖和缴存差异。首先以是否缴纳住房公积金为因变量，采用二元Logit模型，得模型（M1）。

（三）变量选取与赋值

在测度公积金的收入再分配效应中，需要用到的变量有：职工的净工资收入、加总后广义工资收入。对住房公积金收入再分配效应进行群组分解时，需要用到的指标包括工作单位性质、性别、年龄层次、教育程度与收入层级。对住房公积金制度逆向收入再分配作用分解仅需要按照不同标准划分不同组别，各分组之间相互独立不需要进行数量关系上的比较。对职工收入差距进行群组分解中，职工所在单位性质分为公共部门和私有部门两类;按照职工性别划分为男性职工和女性职工两组;职工年龄按照十年一组，分为20～30、30～40、40～50共三组;按职工不同受教育程度分为没有受过教育、小学、初中、高中、职业高中、大专、大学、研究生共八组;按照收入五等分划定职工收入层级，将职工收入从低到高顺次排序进行五等分，分别为低、中低、中等、中高以及高收入组。

在研究职工住房公积金的覆盖与缴存差异中，需要考虑的因变量包括职工是否参与住房公积金，职工缴纳住房公积金数额以及缴纳公积金费率。自变量和控制变量包括职工的工作单位特征与职工的个体特征。职工所在单位性质分为公共部门和私有部门，其中党政机关、国有企事業单位视为公共部门赋值为1，公共部门之外的私营企业或个体工商户、灵活就业人员其工作单位均视为私有部门，赋值为0。职工个体特征中性别变量男性赋值为1，女性赋值为0;年龄做连续变量处理;职工收入以职工缴纳“五险一金”以及征缴个人所得税收前总货币工资收入;教育程度按照没受过教育、小学、初中、高中、职业高中、大专、大学、研究生由低到高赋值1～8做定序变量处理。

（四）相关变量描述性统计

在实证研究前，按照研究群体的限定范围对数据进行清洗。考虑到职工收入需要满足基本生活需要，以月工资1 200元作为最低收入工资标准，将月平均工资低于1 200元以下的样本删除。不考虑缺失值的前提下最终得到城镇职工样本容量为36 811，对相关变量进行描述性统计分析，得到表1。

样本中公积金覆盖率为17%，这意味着将近83%的城镇职工并没有参与住房公积金的缴存，住房公积金强制参缴的要求并未得到落实。在参与了公积金缴存的群体中，公积金月平均缴纳额度为1 214元;缴存费率超过24%的样本属于异常值，不计入统计数据中，城镇职工住房公积金平均缴存率为12%。城镇职工2015年月平均净收入为4 257元，将缴存公积金收入加总后的广义工资收入平均为4 562元，城镇职工初始工资收入平均为5 179元。职工的工作单位性质分布中，就职于公共部门的职工占比达到21%，私营部门职工占比为89%;城镇职工的教育水平主要集中在高中、中专程度;性别分布中，男性占比达到57%，女性占比达到43%。

四、住房公积金收入再分配效应实证研究

（一）住房公积金制度收入再分配效应测度

1. 住房公积金制度收入再分配总效应测度

按照收入差距测度的相对收入原则，如果在城镇职工群体内部实行住房公积金制度全覆盖，并在各职工的实际工资收入基础上采纳同等水平的缴费比率，则公积金缴纳前后职工收入差距不会发生改变。表2描述了加入住房公积金缴存额前后城镇职工收入差距水平。

由上表可得，加入职工缴纳的住房公积金后，基尼系数从0.327增加到0.340，增长0.013;而GE（1）从0.189上升至0.202，增长0.013;GE（0）从0.175上升至0.189，增长0.014。各项收入差距测度指标均表明住房公积金缴存扩大了城镇职工的收入差距，产生了逆向收入再分配效果，假设1得到验证。

2.住房公积金制度收入再分配效应分解

表2仅测度了住房公积金逆向收入分配的总效应，出于城镇职工群体内部异质性考虑，按照工作单位、职工性别、年龄、学历以及收入水平分成不同组别讨论不同组别下公积金缴存前后职工收入差距，得表3。采用常用的GE（0）和GE（1）指数，按照分组计算组内收入差异贡献并求出组内贡献率;基尼系数不适合进行组间分解，仍可以作为衡量不同分组下收入差距的对照。

讨论不同工作单位下住房公积金收入再分配效应组群分解效果。基于工作单位的组间差异分解表明，无论对公共部门还是私营部门，住房公积金的缴纳加重了职工的收入差距。无论是征缴前后，私营部门职工收入差距均高于公共部门。私营部门职工GE（0）指数从0.173上升到0.181，GE（1）指数从0.188上升达0.197;公共部门职工GE（0）指数从0.169上升到0.185，GE（1）指数从0.177上升达0.189。分组后组间差异对总收入差距贡献率较低，说明城镇职工的收入差距变动主要源于单位内收入差距而非源自不同工作单位间的差距。

分性别的收入再分配效应分解中，女性职工GE（0）指数从0.165上升到0.183，GE（1）指数从0.179上升达0.197;男性职工GE（0）指数从0.168上升到0.179，GE（1）指数从0.180上升达0.190。无论男性还是女性，缴纳住房公积金均加重了城镇职工的收入差距，而缴纳住房公积金对女性职工群体的收入差距改变更多。

不同年龄阶段参与住房公积金职工群体的收入再分配效应也有差异。20～30岁的职工中，GE（0）指数从0.163上升到0.171，GE（1）指数从0.175上升达0.183;30～40岁年龄组的职工，GE（0）指数从0.179上升到0.194，GE（1）指数从0.191上升达0.204;40～50岁年龄组的职工，GE（0）指数从0.167上升到0.191，GE（1）指数从0.187上升达0.205;40～50岁年龄组职工，GE（0）指数从0.172上升到0.191，GE（1）指数从0.187上升达0.205。公积金缴存加重了各年龄段职工的收入差距，对比不同年龄组再分配效应程度发现住房公积金缴存对较高年龄阶段职工群体的收入差距影响更大。

不同学历程度下，住房公积金缴存降低了“研究生”这一高学历人群的收入差距;高中及高中以下学历职工的收入差距并未发生明显变化;大学学历的职工群体收入差距明显被扩大。针对不同收入层次下住房公积金的收入再分配效应分解效果表明，缴纳公积金提高了所有不同工资水平下职工群体的再收入不平等;这种差距主要来源于不同收入组之间的差距，而不同收入组内部差距对整个群体收入差距的影响较小。

（二）住房公积金覆盖与缴存差异研究

住房公积金制度设计本身正向收入分配效用较弱;在制度实践的过程中，由于其强制性并未得到较好执行，不完全覆盖导致城镇职工群体的参与不平等;而住房公积金的缴纳差异进一步扩大了收入差异，最终导致逆向收入再分配后果。为检验研究假设，进行实证回归，结果汇总后得表4。

1.住房公积金覆盖差异研究

模型1中，就公积金的缴存而言，除职工性别特征外，其余变量对住房公积金缴纳的影响均在90%置信水平显著。工作单位对住房公积金参与有显著正向影响（β=1.314，p<0.01），公共部门职工的住房公积金覆盖率是非公共部门职工的1.3倍;这表明在住房公积金的覆盖中还存在着体制分割，体制内单位比体制外用人单位更规范。职工工资收入对参缴行为有显著正向影响（β=0.557，p<0.01），工资收入每提高一个单位，职工参与缴纳住房公积金的可能性提高0.557，职工收入是职工参与住房公积金的经济基础，高收入者更有能力参与住房公积金的缴存，而低收入者的参缴能力有限。职工教育水平对住房公积金参缴有显著正向影响（β=0.557，p<0.01），教育程度每提高一个层次，公积金缴纳可能性提高0.557个单位。职工年龄对公积金参与有显著正向影响（β=0.048，p<0.01），职工年龄每提高一年，住房公积金缴存行为发生可能性上升0.048。职工性别对住房公积金覆盖的影响没有通过显著性检验。

2.住房公积金缴存金额差异研究

就公积金的缴存金额而言，工作单位、职工收入以及职工个体特征均表现出显著影响，实证模型的整体拟合度达到28.7%。工作单位性质影响职工公积金缴存（β=0.08，p<0.01），公共部门职工缴纳金额比私营部门高0.08个单位，单位的体制分割影响依旧显著。职工工资收入对缴纳金额有显著影响（β=0.404，p<0.01），职工工资收入每增加一个单位，其缴纳金额提高0.404个单位。职工教育程度对缴存金额有显著正向影响（β=0.17，p<0.01），职工教育程度每提高一个层次，住房公积金缴存数额提高0.17个单位。职工年龄对其缴存额有显著影响（β=0.023，p<0.01），年龄每增加一年，缴存数额提高0.023个单位。职工性别显著影响缴存额（β=0.105，p<0.01），男性职工要比女性职工缴存金额高0.105个单位。

3.住房公积金缴存费率差异研究

考虑到缴存金额本身依托于职工的收入水平，而缴费费率存在一个浮动空间，将因变量替换为缴费费率，发现住房公积金缴存费率的差异同样受用人单位性质和职工个体特征的影响。就公积金的缴存比例而言，工资收入系数为正（β=0.043，p<0.1），工资收入平方系数为负（β=-0.003，p<0.05），表明缴存比率与职工收入呈倒U型关系，随着职工收入的增高，缴存比率先上升再下降。开始时，收入的提高意味缴存能力的提高，收入不断提高缴存比率也在提高，当缴存公积金缴存比率和数额达到上限后，收入的提高意味着缴存比率的下降。工作单位性质、职工教育程度、职工年龄与性别对住房公积金缴存比率的影响同样显著。

综合看来，住房公积金的覆盖与缴纳在城镇职工群体中因工作单位差异与职工个体特征差异而表现出明显的群体分割。就工作单位而言，公共部门单位职工权益落实更有保障，而私营部门职工无论是在住房公积金覆盖、参缴数额还是费率选择，都表现出落后公共部门职工的福利差距。而就职工个体特征而言，住房公积金的缴纳在职工个体特征中表现出明显的异质性。职工工资是职工缴存住房公积金的经济基础，高收入职工在住房公积金的覆盖与缴存中比中低收入群体明显占优。而男性、较高教育程度、较高年龄的职工群体在住房公积金的缴存中明显占优，在原本初次收入分配中已占优的情况下住房公积金缴存进一步扩大这类群体的收入从而产生逆向收入再分配效应。

五、结论与政策建议

（一）研究结论

本文主要讨论并实证研究了住房公积金制度的收入再分配效应，实证研究表明住房公积金制度实践中产生了逆向收入再分配的问题。首先，“个人账户”式的制度设计本身正向调节收入差距的功能较弱，不能在参与人群内部进行横向调节使用。其次，当前住房公积金在整个城镇职工群体中覆盖率较低，远没有达到完全覆盖，住房公积金制度真正能够惠及的群体有限，难以发挥互助特性。最后，工作单位和职工个体特征均影响到住房公积金的覆盖和缴存，就职工单位而言，私营部门就职的职工住房公积金覆盖率较低，繳存金额较少;就职工个体特征而言，由于住房公积金以职工工资收入作为费基，并存在费率变动空间，男性、高学历、高收入以及年龄较高的职工在覆盖和缴存中均表现出明显优势。住房公积金制度在实践中未能突破原有收入分配格局，从而造成逆向收入再分配效应。

（二）政策建议

基于住房公积金在实践中存在的逆向收入再分配问题，提出以下建议：

首先，加强住房公积金归集工作，扩大住房公积金的覆盖面。当前多地区开始试行由税收部门统一征收社会保险，可以尝试将住房公积金也纳入税收体系，形成相对完备统一企业和个人税、费、金征缴体系，更好保障职工的合法权益。

其次，强调“限高保低”政策，强化住房公积金正向调剂功能。“限高保低”主要用于缩小缴存者间获得的购房优惠度差距，限制高收入职工在住房公积金缴存中获得过高的优惠力度同时保护中低收入者的权益。中低收入职工在无力购买住房的前提下更倾向于租住房屋，可继续推行“租购并举”的公积金提取政策，放宽住房公积金在租赁住房方面的使用条件。对于高收入职工群体，要严格锁定缴存额上限，避免高收入群体通过公积金缴纳规避个人所得税，同时限制将住房公积金不合理地变现行为，守住公积金的使用公平。

再次，加大对中小企业税费优惠。私营部门的职工制度参保率远低于公共部门职工，应采取适当措施鼓励非公有制企业参与住房公积金制度。职工缴纳的社会保障各项费用最终成为企业的用工成本，对经济效益一般的非公有制企业，若参缴住房公积金负担较重，可适当降低缴存比例或者缴存工资基数，将更多中小企业职工纳入住房保障体系中。

注释：

（1）再分配主要调节方式包括对个体收入生命周期内的纵向调节、代际调节以及不同收入群体的横向调节三种方式，本研究只关注再分配在不同收入群体间的横向调节作用。

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[责任编辑：卢红学]