我国残疾人权利法律保障体系分析

林凯恒

【摘要】残疾人在社会中往往处于最为边缘的位置，虽然通过人权法（此处指的是广义上的人权法，包括国内人权法与国际人权法）的形式已经改变了世界各地许多人的生活状况，但残疾人群体尚未获得应有的权利及利益的保护，多数残疾人都没有自立自足的机会，并遭受着来自社会的各种歧视和不公平对待，而《残疾人权利公约》不仅以法律的形式确认了残疾人群体与其他任何人一样享有同等的人权方面的权利和利益，还引导国际社会对残疾人群体的观念的转变。中国作为《残疾人权利公约》的缔约国，应当遵守公约规定，积极建立和完善国内的残疾人权利法律保障体系。本文将从《残疾人权利公约》为出发点，分析我国残疾人权利法律保障体系存在的问题并提出相应的应对措施。

【关键词】残疾人权利  法律保障体系  《残疾人权利公约》

一、引言

《残疾人权利公约》是第一部旨在保障残疾人群体权利和利益，促进残疾人保障事业发展的，具有法律约束力的国际公约。《公约》的诞生，填补了以往国际人权保障法律体系中缺少对残疾人群体的特别保护的法律空白，对残疾人群体的权益保护更加全面。不同于其它人权公约，《残疾人权利公约》在制订过程中除了各国政府以外，还有相关残疾人群体组织（残疾人自组织DPOs）的参与，具有广泛的代表性。《公约》明文规定，各缔约国负有采取适当措施、积极发展残疾人事业的法律义务。中国作为《残疾人权利公约》的缔约国，受公约内容的约束。目前我国已经建立起了残疾人权利法律保障体系，制定了《残疾人保障法》以及相关的专门条例对残疾人群体的权益进行保障，但在这个过程中，仍然存在许多与《公约》内容不相符合的现象，国内残疾人群体的权益没有得到应有的保障。本文将从《残疾人权利公约》为视角出发，对我国当前的残疾人权利法律保障体系的若干方面进行分析。

二、残疾人权利中的“残疾人”的定义与名称

（一）残疾人的定义

根据《残疾人权利公约》第一条规定，“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻礙残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会”。《公约》序言中还提到，“残疾是一个演变中的概念，残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”。《公约》的起草者们意识到，残疾并不单纯是由于个体某些残缺的产物，残疾应当被看成是个体与环境互动的结果。残疾的根源在于社会，而不在于个人。一个人之所以成为残疾人，不单单因为其在生理上存在某些缺陷，而是因为其所生存的社会环境缺少必要的条件使其能够与其他生理无缺陷者一样的生活。

而我国出台的《残疾人保障法》，在“残疾人”这一概念的定义上就与《公约》存在出入。《残疾人保障法》第二条指出，“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”。可以看出，我国对“残疾人”的定义是从医学的、生理的角度出发，借用医学上“残疾”的概念来解释“残疾人”。很明显，我国对“残疾人”的定义只关注到生理层面的特点，没有引入社会层面的维度，没有站在社会视野中人与人的互动关系的角度来看待残疾与残疾人的问题，这反映了我国国内主流对“残疾”与“残疾人”的观念较为落后。

笔者认为，落后的观念，会影响到我国残疾人事业与残疾人权力法律保障体系发展的高度。我国国内立法将“残疾”与“残疾人”局限于医学上的“病理性”解释，这反映了当前国内社会的认识的局限性，通过立法，也会在一定程度上加强社会大众的这种认识，从而使社会对残疾带有偏见和歧视，给残疾人群体造成心理阴影;而这种带有局限性的概念和观念也会影响到立法的定位以及针对残疾人的某些具体扶助措施。一个最为典型的影响就是，当前国内的残疾人权法法律保障体系还停留在慈善、救助、福利性保障的层次，这些措施隐含着一个设定 ，即残疾人群体是一个被动的、不能独立自主的、需要社会救济的群体。应当要改变这种扶助模式，将我国残疾人事业从慈善救助模式转变为积极的权利保障模式，同时还要注重残疾人自身的发展。单纯地把残疾人权利问题当作慈善问题，是与当代人权观念相违背的。

（二）“残疾”、“残疾人”与“残障”、“残障者”

在国内，一般使用“残疾”的说法，而在我国香港地区，则通用的是“残障”的概念。

“残疾”一词，实际上也是从“残废”一词演变而来的，“残废”是一种带有污名的称呼，已经很少被使用。在当时的社会背景下，人们认为，残了就相当于废了，并且在某些国家或地区，这些“残废”者还会被当成异类被隔离。可以说，“残废”是一种带有极度歧视与污名化的术语。相比起“残废”，“残疾”一词所带有的歧视性较为减少。在这种社会背景下，残被认为是一种疾病和缺陷。与“残疾”对应的往往是疾病治疗与慈善，人们往往认为“残疾人”所面临的障碍是由于其自身的“残疾”，“残疾人”群体必须要依靠自身的“身残志坚”精神来克服障碍。有学者将其成为“个人模式”，残疾人个人为自己的“残疾”负责，而社会则将残疾人群体视为是要保护、救济的对象。尽管这种模式具有福利性，但仍然体现了“健全人”与“残疾人”之间的位置不同，仍然带有一定的歧视性。

而“残障”与“残障者”是目前较为合适的称呼与术语。“残”表示残障者在身心上与他人不同的特质，或具有某种损伤。而“障”则表示残障者所面临的环境障碍以及社会对残障者的不公平态度，这些社会的与物理上的障碍阻止了残障者在与他人平等的基础上，充分地参与社会生活。残障是由个人自身特质、有偏见的社会态度与环境共同作用的结果，它表明，残障不是单纯的个人问题，而是个人因素与社会因素共同作用的结果。

但是我们要明确的一点是，使用“残障”、“残障者”的用语并不是我们的最终目标。虽然“残障”一词的使用及其所代表的社会背景已经能在一定程度上促进身心有障碍的人的平等权利，但人为地将这些具有不同特质的、身心有障碍的群体分成一类并带上“残障者”标签，实际上在无形中也是将他们限制在一个框架内，仍然是带有歧视性的。我们的最终目标是，全社会不再区分所谓的“健全人”与“残障者”，整个社会所构建的环境与社会规则都能充分考虑到每个人或每个群体的特质与社会的多样性，使得人们不会因其自身的某些特质而被迫面临某些难以逾越的障碍，从而使得人人都能与他人在平等的基础上参与社会生活。

三、从《公约》出发对我国残疾人权利法律保障体系进行分析

根据《公约》规定，所有缔约国都有一般义务，这个一般义务包含三个不同的方面，尊重、保护以及实现的义务。这个一般义务针对的是所有残疾人权利，对于《公约》中规定的残疾人权利，国家都有义务对其进行尊重、保护与实现。我国目前已经建立了一定的残疾人权利法律保障体系，下文将对其中几个关于中国残疾人人权保障的重要问题进行分析。

（一）关于“反歧视”的相关规定

歧视是残疾人群体在社会生活各个领域享有和行使平等权的首要障碍。《公约》第五条就对禁止歧视、消除歧视以及残疾人权利平等等内容进行规定。“缔约国确认，在法律面前，人人平等，有权不受任何歧视地享有法律给予的平等保护和平等权益”，“缔约国应当禁止一切基于残疾的歧视，保证残疾人获得平等和有效的法律保护，使其不受基于任何原因的歧视”，“为促进平等和消除歧视，缔约国应当采取一切适当步骤，确保提供合理便利”，“为加速或实现残疾人事实上的平等而必须采取的具体措施，不得视为本公约所指的歧视”。可见 ，《公约》为各缔约国消除对残疾人的歧视提供了十分明确的指南。

具体到我国，2008年修订的《残疾人保障法》规定了“禁止基于残疾的歧视”，但是却没有根据《公约》内容对“基于残疾的歧视”的定义与标准进行规定，这就使得对“基于残疾的歧视”的认定与处理较为困难与棘手。目前国内，《残疾人保障法》禁止基于残疾的歧视，但另外一些其它的规范性文件则又规定一些带有歧视的规则。例如，在我国《公务员录用体检通用标准》中规定，“双眼矫正视力均低于0.8，或有明显视功能损害眼病者，不合格”，“双耳均有听力障碍，在佩戴助听器情况下，双耳在3米以内耳语仍听不见者，不合格”。而《广东省公务员录用体检工作实施细则》则更为明显地歧视残疾人以及其他有生理缺陷的人。其11条规定了大量不合格的疾病和生理缺陷，例如：明显的料视，抖颈;两下肢均有跋行，“ x ”形腿 或“o”形腿;肢体有显著残废、影响功能，如断手，断臂，断腿，断脚，左手拇指、食指、中指残缺或右手拇指、食指、中指、无名指残缺，或者任何一肢体不能运用（包括装配假肤）等等。第12条更提出了身 高与体重的要求，要求男性身高1.60米、体重48公斤以上，女性身高1.50米、体重42公斤以上。可见，国内法律体系中仍然存在对于残疾人的“基于残疾的歧视”。

（二）关于残疾人就业权利的相关规定

《公约》第二十七条规定，缔约国应采取适当步骤，“在一切形式的就业的一切事项上，包括在征聘、雇用和就业条件、继续就业、职业提升以及安全和健康的工作条件方面，禁止基于残疾的歧视”。针对残疾人的就业，我国实行的是按比例安排残疾人就业制度。

按比例安排残疾人就业制度，是我国《残疾人保障法》中针对促进残疾人劳动就业的一项重要措施，1995年正式推广实施。但这一制度在实施过程中存在一些问题。根据全国人大常委会的一项报告（李建国：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国残疾人保障法） 实施情况的报告》）指出，部分省份接收残疾人就业达到规定比例的省份极少，甚至某些单位存在虚假就业的情况。

同时，按比例安排残疾人就业制度中的残疾人保障金制度，也存在问题。由于该保障金数额巨大，适用范围窄，且实际受益的残疾人不多，这些现象都引起社会对该制度的议论。一方面，许多单位对缴纳该保障金十分不满，进而将其不满转移至残疾人员工上;另一方面，许多单位仍然歧视残疾人，宁愿缴纳保障金也不愿聘用残疾人。可见，该制度并没有发挥其预设的促进残疾人就业与发展的作用，甚至该制度在某种程度上阻碍了残疾人群体的平等就业。

可以看出，按比例安排残疾人就业制度以及残疾人保障金制度，并没有建立在一个平等与注重反歧视的基础之上，这两项制度实际上将残疾人置于社会弱者的地位。平等就业要求残疾人能够在雨他们平等的基础上获得就业，而这两项制度就把就业变成一项残疾人福利，这种“福利”往往会使残疾人群体受到更多的隐性歧视，最终的结果还是残疾人受到社会的歧视。

四、结语

从上文的分析中可见，目前我国在残疾人权利法律保障工作方面仍存有许多的不足，与《残疾人权利公约》及其他人权公约规定的内容仍存在差距。笔者认为，我国应当对国内那些不符合《公约》规定的、损害残疾人利益的法律法规进行相应的修改或废止，促进国内残疾人权利法律保障体系的完善，这既能确实改善国内残疾人群体的社会生活问题，又能体现我国是一个负责任的大国，切实履行国际义务。

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