新形势下高校预算编制存在的问题及原因初析

冯咏梅

【摘要】随着政府会计制度在部属各高等学校、各直属单位高校顺利实行，高校自身的不断发展，对高校管理的要求也日益提高，而预算绩效评价作为高校管理中极为重要的步骤，其评价水平的高低直接影响了高校管理效益。立足于其他学者对预算绩效评价和平衡计分卡（BSC）的分析，针对高校预算绩效评价中存在的一些问题，尝试在政府会计制度下探究利用BSC对高校预算评价进行优化，为提高高校服务水平提供理论依据。

【关键词】预算绩效  评价体系

2018年5月16日，教育部颁布了《教育部關于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》，并于2019年1月1日起正式实施。高校构建一个适用于政府会计制度，合理、民主、科学、可持续的新预算绩效评价体系，有利于高校教育经费使用的规范化、透明化，对高校教学、研究水平和社会声誉都大有帮助。本研究尝试以政府会计制度视角，突破片面以财务数据好看为终极目标的传统考核方式，通过分析现存高校预算评价的问题，在吸收现有优秀预算绩效评价理论的基础上，将平衡计分卡（BalancedScoreCard、BSC）的概念与高校预算绩效评价体系相结合，尝试建立一个政府会计制度下简单有效的新预算评价体系，为我国高校开展预算绩效评价提供有益的参考。

一、背景

在20世纪80年代初，西方国家由于财政赤字、社会压力和政府公信力下降等原因筹备开展新绩效预算改革。为加强资源配置效率，提升公众满意度，试图建立一种以结果为导向的预算体系，最终实现资源和期望之间的平衡。Gaither等（1994）将绩效指标运用到绩效拨款（per-formancefunding）中，促使高校和政策制定者研究和探讨绩效指标体系的应用，从而优化高等教育资源配置。美国各州开始将绩效指标运用于预算决策实践，在充分考虑绩效信息的情况下，拨款给绩效考核合格的高校。持此西方国家改变了过去以增量预算的模式将绩效信息运用在预算全过程之中。21世纪以来，我国对高校资源配置愈加重视。李志刚、徐莉萍（2013）在注重财务指标的同时，全面考核非财务指标，把高校经营、高校治理变成一个可操作的精细化系统。李永宁（2016）从解读预算绩效拨款与高校发展变革的现实关系出发，结合试点省份实践，当前影响拨款模式有效改革的几大现实问题。国内外不同学者虽然对高校预算绩效评价加以研究，且分析了预算绩效评价的资源配置优化作用、预算绩效激励能力和约束监管作用等等，但对高校预算绩效评价全局情况的总体研究仍有待提高。

二、高校预算中存在的问题

（1）缺少完善的预算绩效评价指标目前，高校预算绩效评价仍以财务指标评价为主，没有将财务指标与非财务指标相互结合。虽然财务结果是绩效评价最直观的数据，但是建立战略导向的高校全面预算绩效评价能提供更强大的驱动力，尤其是在高校不以盈利为最终目的的场所，非财务数据指标建立的必要性尤为突出。仅仅从财务维度进行高校预算评价是不合理的，不但会影响高校预算评价的全面性，更进一步看还会影响高校战略目标的实施和高校经费的使用效率。

（2）缺乏应对预算松弛的预算绩效评价设计。预算松弛在高校预算体系中一直是个复杂而又普遍的问题，主要表现在高校内部的各个单位（二级学院和管理部门、服务部门等）和教职工个人为完成教学、管理、科研等任务计划申请的预算超出其实际支出的部分，以及在实际支出中不合理的支出。我国大部分高校的预算编制是分级分层自主管理，再由上级领导层审批的制度，由此产生了多个层级的预算责任单位，预算松弛也因此更加明显。具体表现在：一是高校与各个下属单位间的预算松弛;二是下属单位与各项目负责人间的预算松弛。高校预算松弛一方面弱化了预算的控制职能和绩效考核职能，另一方面降低了资金配置效率，阻碍了高校的健康发展。高校预算松弛在支出预算松弛方面表现尤为明显，由于高校内部的预算负责单位大多是成本费用控制中心，而非利润中心，所以对支出经费的管理评价也就成为了校内预算经费评价的核心内容。高校内部预算中的支出预算松弛是指高校内部的各个单位（二级学院和管理部门、服务部门等）和教职工个人为完成教学、管理、科研等任务计划申请的预算超出其实际支出的部分，以及在实际支出中不合理的支出。根据高校预算的审批特点，高校预算的申请多由责任单位负责申请，各个部门以独立的身份参与预算的编制，由于预算指标的完成很大程度上会影响部门负责人的升职考评、薪金以及声誉，那么部门负责人很可能站在自身的角度考虑，利用自身的参与权，将学校的资源视为免费资源，加大抢占力度，为自身部门目标的完成奠定基础。高校预算划拨至部门之后，部门以项目立项的方法进行项目管理进行细化预算分配，项目负责人往往由于利己的思想也会上行下效编制出一个相对宽松的预算。缺乏一致的控制，明确的考评往往给预算的松弛留下了余地。

（3）预算绩效评价未能囊括全过程。高校应该立足于预算绩效评价对全面预算绩效管理各个环节的实施情况加以控制，从而达到高校的预算管理进行改进，对战略发展进行调整的目的，但是众多高校时常发生资金错位、设备浪费闲置等隐性消耗和教育资源未得到充分利用等现象。究其原因，一是高校预算利益相关者反馈阶段参与度较低，由于针对高校的战略预算规划很难兼顾利益相关者的利益平衡，使得预算在内部流程层面缺少参与度。内部参与度不高，绩效激励不健全，利益相关部门就会缺少推动预算绩效评价发展的动力，最终导致预算绩效评价流于形式。二是高校在预算绩效评价上重申请，轻控制，部分高校在分配预算经费时，心思都用在如何把钱用出去，却没有考虑到后续预算绩效评价时预算资金所取得的效益，更没有在教育资金使用投资责任上形成有效的控制以及追责制度。从这个方面来看，现行的预算绩效评价机制无法清晰明确地反映出预算其他几个环节的执行质量，影响高校细致深入的解决管理缺陷，使得高校无法正确地通过本期预算绩效评价对下期预算进行规划。

参考文献：

[1]付立新，黄静，艾俊礼等.高校财务管理信息化研究[J].合作经济与科技，2015（13）3.

[2]田建中，高惠凤，祝慧洁，李帅.高校财务管理信息化建设存在的问题与对策研究[J].沈阳建筑大学学报，2017（01）.