多元联动构建本土化环境行政公益诉讼法治道路

刘炳琳

摘 要：伴随中国经济蓬勃生长的趋势，环境治理问题日益对社会公共利益提出严峻考验。在保护环境公益的高声呼吁下，环境行政公益诉讼制度与本土化因素契合发展，形成了目前初步萌芽生长状态，对比发达国家兴起较早、模式较成熟的制度构建，我国环境行政公益诉讼制度依然存在诸多需要完善的地方。本文以科学立法立环境行政公益诉讼法治之基、严格执法强环境行政公益诉讼法治之体、全面监督树环境行政公益诉讼法治之风、公正司法铸环境行政公益诉讼法治之魂为线索，从立法层面、行政执法、检察监督、法院审判视角深入剖析，大胆提出多元联动构建本土化环境行政公益诉讼法治道路的观点，力求以本土化视域切入，探索环境行政诉讼的完善路径。

关键词：环境行政公益诉讼;适格原告;检查监督;审判权

一、科学立法——立环境行政公益诉讼法治之基

（一）理论实践中的立法缺失

新修订的《行政诉讼法》首次将行政公益诉讼制度纳入立法范畴，赋予人民检察院在生态环境和资源保护等领域的环境执法监督职责及适格原告地位，此乃本土化环境行政公益诉讼立法的初步建构。

基于对司法实践中裁判案例及相关论著的研究，笔者归纳出学术界在环境行政公益诉讼领域争议较高的若干问题：诉讼适格原告、一审行政公益诉讼提起主体、诉讼前置程序规定及举证责任分配等。笔者分析现行法律规定及司法实践现状，以求发现目前环境行政公益诉讼立法缺失并提出完善建议。作为提起环境行政公益诉讼的唯一适格被告，长期从事刑事案件公诉的检察机关，面对专业复杂的环境案件，难免面临案源发现难、专业水平不足的窘境，难以满足世界第二大经济体——中国在高速发展的同时对环境公益保护的迫切需求。因此，学术界广泛呼吁立法增加行政公益诉讼适格原告，已达成相当高的理论认同。

（二）比较法视域下的立法完善建议

1.增加诉讼适格原告及设立诉讼保证金制度

美国行政公益诉讼适格原告认定由“法律权利标准”逐渐拓宽至“利益范围标准”，以适应近代日益凸显的行政权力侵害公益的严峻挑战。即行政诉讼适格原告由与行政行为有直接利害关系的人扩展到认为权益因不当行政行为直接或间接受损的第三人甚至“任意人”。私人检察总长理论和公共信托理论是《美国环境法》公民诉讼的基础。私人检察总长的隐含逻辑是将本来应该由检察总长（Attorney General）进行的调查和起诉工作由私人来执行。但是，这种私人的工作仅仅是补充性的，需要以公共机关不作为或者处理不合法正当为前提。日本发展美国公共信托理论为环境行政诉讼的理论之一，“行政特别是环境行政旨在保障公民的环境生存权，该管理权限授权于公民的委托。当行政机关超越权限或违反法定义务时，任一公民均有权控告违反委托的行政机关，纠正其违法行为或责令积极行政。

德国的《联邦自然保护法》，建构了联邦层面的环境公益诉讼制度，环境团体行政公益诉权在立法中首次确立。基于对个人诉诸司法能力受限的考虑以及生态环境的保护是维护社会公众利益而非单独个体利益的考量，该法赋予环境团体而非个人在行政公益诉讼中的适格原告地位。我国台湾地区的“环境基本法”亦赋予人民和公益团体针对行政机关的不作为提起行政诉讼的权利。

综合美国、日本、德国及中国台湾地区关于行政公益诉讼适格原告确定标准的理论，对比我国现行法律单一适格原告的认定，基于目前由于行政机关不作为或者不当执法引发的环境污染案件层出不穷的现象，笔者迫切呼吁完善立法增加诉讼适格原告。从本土化视角判定除授权检察机关发挥法律监督职权提起行政公诉外，我国司法实践现状是否允许个人、公民团体、公益组织在环境行政公益诉讼中享有适格原告地位。

第一，针对公民个人以及公民团体而言，我们首先肯定受环境损害的直接行政管理相对人或利害关系人，享有请求法院给予私益救济的权利。司法实践中不能由于其提起的诉讼所保护的法益超出个人或团体享有的范畴，即谋求公共利益而简单判定其不享有当前立法行政公益诉讼适格原告资格。其次，鉴于目前一般公民的经济收入、专业素质等诉讼能力尚不能完全承担高昂的环境损害司法鉴定费用，单薄的个人力量也难以持久对抗强大的行政主体力量，容易基于利益关系的影响与行政机关私下和解，不利于保护环境公益的诉讼目标实现，诉讼质量偏低。而公民团体诉讼可以较好地弥补上述缺陷，针对人数众多的团体诉讼，增加行政公益诉讼中代表人诉讼制度，解决检察机关获取案源难的问题。

第二，环保组织作为环境领域专业的公益团体，在案源获取、专业知识方面具有得天独厚的优势。基于公益诉讼的特殊要求，行政公益诉讼应严格界定环保组织的资格。目前，我国有700多家适格环保社团，但愿意并且能够提起诉讼的组织的只有少数。因此，基于对环境保护的热衷，拥有较强人力、财力的环保组织，应赋予他们适格原告的诉讼地位。同时，为保障诉讼持续、有效进行，可以要求公民团体、环保组织先行支付诉讼保证金或以其他方式提供担保。

2.建立环境行政诉讼“禁止令”制度

早期“禁止令”指由羅马地方行政官发给某一特定人的命令或禁令。结合我国本土化环境行政公益诉讼背景，环境行政诉讼“禁止令”可被解释为在诉讼进行过程中，由于紧急情况需要，法院可要求环境行政机关实施某种行为，或限制其为特定行为的命令。目前，《民事诉讼法》中诉前保全的规定应用了“禁止令”的相关含义，而行政公益诉讼中并无相关立法体现。基于环境损害案件中行政机关不作为以及行政行为违法现象普遍，“禁止令”制度的建立能够有效约束环境行政机关的行为，从而规范正在或即将造成环境损害的企业或个人的行为，实现保护生态环境的根本利益诉求。

二、严格执法——强环境行政公益诉讼法治之体

（一）行政机关环境公益诉讼现状分析

环境行政公益诉讼的提起，毫无疑问会损害部分环境执法职能部门的利益，因此行政机关在配合检察机关调查案情、调取证据等工作积极性不高，导致环境行政公益诉讼难以开展。

（二）行政机关环境公益诉讼解决机制

在当下中国，公共利益的公法保护是一项社会系统工程，在多元化的公益救济体制中，行政诉讼并非是主要的公益保护方式。诉讼不是解决问题的唯一途径，而是穷尽救济迫不得已的最后选择。在环境污染案件中，如何实现行政机关合理依法行政、正确积极执法，是值得深思的社会问题，这要求行政机关强化责任意识，提升环境执法队伍素质水平，重视环境行政管理工作，从根源上打击破坏环境的企业、个人，降低环境危害案件发生率。同时，避免怕纠错导致内外部利益纷争，应拒绝协助检察机关开展案情调查及取证工作。强化自身对公益保护的重要性认知水平，积极配合检察机关及法院司法工作。重视检察机关在前置程序中提出的检察建议，完善环境执法监督等行政行为，争取在行政公益诉讼提起前实现公共权益的保障，节约国家司法成本。

三、全面监督——树环境行政公益诉讼法治之风

（一）检察院发挥法律监督职能现状

1.基层检察院级别受限

由两高解释中用语“基层检察院提起的一审行政公益诉讼案件”，对比相应民事公益诉讼规定，司法解释意图原则上明确了基层检察院作为一审行政公益诉讼案件适格主体。反观司法实践，由于中国长期以来的“官本位”思想严重，区一级的基层检察院往往无力对抗市一级的行政机关，因此在确定诉讼适格被告时，级别往往是最大的顾虑和障碍。

2.检察院案源不足

检察机关长期作为刑事案件公诉人，专业研究领域局限于刑法所规范、保护的社会危害性大的刑事案件。而生态环保案件，不仅污染、破坏环境，还具有相当程度的社会危害性，但未纳入《刑法》所调整的法律关系内容。因此，检察机关往往很难切实地接触新生的环境破坏案源。检察院作为国家体制系统内的机关，相较与行政机关联系较为密切。

3.法律监督行为受财政因素制约

在以经济建设为中心的宏伟蓝图规划下，GDP指标是衡量地方政府官员政绩的重要因素。企业是当地的纳税主力军，但检察机关财政、人事受限于当地政府，环境公益诉讼有法可依难以受理的现象普遍。目前，我国环境行政公益诉讼的唯一适格原告是人民检察院，人员财政隶属于地方政府，而环境公益诉讼案件往往牵扯着污染企业、环境执法部门、政府财政部门等多方利益，检察院的一个诉讼行为会牵一发而动全身。基于经济发展指标作为地方政府官员功绩考核的重要因素，司法实践中检察机关的法律监督职权难免会受到行政权的不当干预，阻碍环境公益保护利益实现。

（二）检察监督缺失及建议

1.充分发挥中级人民检察院的能动性

目前，我国行政公益诉讼一审案件，由基层人民检察院提起诉讼。在司法实践中，受长期驻根在中国本土的传统“官本位”思想影响，级别受限往往成为确定适格被告的重大阻碍。由监督区一级司法的基层人民检察院，遇到同级或更高一级的环境行政机关，难免会选择性确定诉讼被告，引发社会不公正现象发生。基于此，应当赋予基层检察机关申请上报的权利，充分发挥中级人民检察院的能动性，让市一级的中院对抗同级的环境行政机关，有效保障环保公益。中级人民检察院对基层申请上报的一审行政公益诉讼案件进行审查，重大、复杂或其认为其他需要管辖的案件，由中级人民检察院管辖。

2.强化外部联系、舆情关注

一是强化同行政环境执法机关联系。检察机关建立派办案人员定期深入走访环保局、农业局、林业局等涉及环境公益诉讼相关行政职能部门的制度，向行政执法机关阐述环境公益诉讼的价值，尤其着重介绍检察建议等行政公益诉讼前置程序，引导行政执法机关走出思想误区，构建公益诉讼案件线索移送和办案协助机制。

二是强化与公益组织的联系。主动联系当地身份适格并具有优势的环保公益组织，建立环境污染信息报送机制，充分发挥志愿者热爱公益的爱心及对环境污染信息收集的天然优势，增添无数双“雪亮”的眼睛，拓宽环境行政公益诉讼案件的来源。

三是着力强化社会舆情的关注。检察机关除了关注电视、新闻、报纸等传统媒体信息外，还应主动关注微信、微博等新媒体平台，广泛了解生态环境舆情信息，对群众反映强烈的破坏生态环境的事件线索，及时调查了解情况。

3.提升检察官队伍自身素质

一是强化内部联动。加强与公诉、侦监等业务部门工作联系，积极挖掘和收集可能涉及公益诉讼案件线索。检察院可以利用刑事公诉案件中掌握的环境破坏的案源，深入挖掘背后潜藏的行政法律关系，从中获取行政公益诉讼案件的一手资料。

二是加强自身素质建设，检察机关应保证不受行政干预地独立行使宪法赋予的法律监督职权，避免政府财政、人事部门的因素过度干涉检察机关职权的行使及公益诉讼所保护的环境公共利益的实现。

四、公正司法——铸环境行政公益诉讼法治之魂

（一）法院审判权行使现状

1.“行政行为”界定不清

提起行政公益诉讼的关键之一，即明确厘清“行政”和“民事”的行为区别。以2227户梨农诉武汉市交通委员会等生态侵权案为例，法院认定被告种植柏樹的行为是民事行为，从而认定该诉属于民事诉讼，不利举证后果由原告负担。法院根据相关法律及该省公路管理条例的规定，认定被告负有国道绿化的管理义务，故其为适格被告。根据法院对适格被告的认定可知，种植柏树是被告行政机关依照职权进行的公路绿化的行政行为，应当据此提出行政公益诉讼，证明责任应由被告承担。“行政行为”的界定不容小觑，其不仅影响行为的性质，更对案件、诉讼的性质认定以及举证责任配置问题产生重要影响，关乎当事人的合法利益能否最终得以保障。

2.“公益”界定不清

环境行政诉讼案件中，由于环境往往影响不特定多数人的利益，个人基于维护私益的需要，在一定程度上保护了环境公共利益。例如吕正德诉重庆市永川区卫星湖街道办事处行政不作为案中，吕正德作为环境合法权益直接遭受侵害的适格原告，针对环保行政机关不作为可依法提起行政公益诉讼。原告的行为属谋求公益还是私益决定其是否享有提起环境“公益”诉讼的资格。

3.公正審判受行政权干预

同检察机关一样，法院的财政收入来源隶属当地政府，而造成环境损害的企业往往是当地纳税大户，虽倡导“绿水青山就是金山银山”，但以经济建设为中心的发展要求始终未改变。当地经济GDP增长速率与官员政绩挂钩，可能造成法院被上级或同级政府部门施压，影响审判权独立行使。

（二）保障司法公正的建议

1.明确“行政行为”的界定标准

法院应根据事实和法律正确认定“行政行为”，对行政机关基于所赋予的行政职权作出的非强制性行为，应当认定为行政行为。尤其重视“行政行为”与“民事行为”的性质划分，正确配置原被告双方的举证责任，不能因为法律界定边界模糊动摇自己的内心。

2.明晰“公益”与“私益”的区别

目前，我国立法未赋予公民环境公益诉讼原告资格，并不意味着一概否定公民作为原告提起环境公益诉讼的合法地位。由于环境资源影响范围相较广泛，“私益”和“公益”相互交织，原告提起私益行政诉讼，在一定程度上保障了不特定人的环境公共利益，带有行政公益诉讼性质，但不能因我国立法规定唯有检察机关作为环境行政公益诉讼适格被告，而否定寻求私益庇护的公民个人原告资格。

3.提升法官队伍自身素质

法官作为居中裁判者，应当不偏不倚，独立行使审判权，公正司法。同时，加强针对法官队伍进行环境知识理论的基础培训，保证法官在环境行政公益诉讼中发挥职权作用，合理合法地保障双方当事人利益最优化实现。

4.正确处理好环境行政与环境司法间的平衡

环境行政公益诉讼救济中，应平衡好环境行政与环境司法的关系，避免司法缺位和司法越位。司法缺位使环境公益损害救济得不到保障，司法越位使审判权越权代替行政机关的执法行为。正确平衡环境行政与环境司法，要求人民法院应充分尊重环境执法机关在环境治理中的主力军地位，重视其先决行为及自由裁量行为。发挥行政执法部门在公益诉讼中的能动地位，凸显司法作为环境公益保护的最后有效救济作用。

环境行政公益诉讼，作为我国本土化新兴的行政公益诉讼的重要构成领域之一，必然存在诸多值得思考商榷的制度契合性问题。随着中国作为世界第二大经济体的经济发展需求，未来的生态环保将面临更加严峻的挑战。在迫切呼吁完善行政公益诉讼制度的今天，立法、行政、检察、司法多元联动构建本土化环境行政公益诉讼法治道路，携手共同迎接未来的坎坷与机遇，显得格外重要。

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