立足服务国家治理现代化努力优化基层央行履职

周逢民

摘   要：推进国家治理体系与治理能力现代化是新时期的一项重大现实课题。作为现代央行制度的基本单元，基层央行应系统理解中国国家治理的深刻内涵，把握推进国家治理体系和治理能力现代化的着力点，聚焦传导货币政策和深化区域金融改革发展稳定，不断完善优化履职体系机制，始终坚持把党的基本理论、基本路线、基本方略贯彻履职全过程，切实提升金融治理能力。

关键词：国家治理;基层央行;金融治理;现代央行制度

中图分类号：F830.31   文献标识码：A  文章编号：1674-2265（2020）01-0003-06

党的十九届四中全会将建立现代中央银行制度列为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。作为中央银行制度的有机组成和基本单元，基层央行应准确把握国家治理的中国内涵及现代央行制度在国家治理体系中的定位，充分认识推进国家治理体系和治理能力现代化对建设现代央行制度的根本要求，以高度的政治责任感和使命感，不断完善履职体系机制，全面提升金融治理能力，切实融入推进国家治理体系和治理能力现代化的大局之中。

一、国家治理的国际概念和中国内涵

（一）国家治理的国际概念

治理一词源于西方的公共管理理念。20世纪70年代以来，随着经济全球化进程加速，以及资本主义国家陷入“滞胀”危机，各种社会治理问题开始不断涌现。为适应现实需要，西方国家对传统的国家、政府角色进行重新审视和界定，治理概念和理论由此迅速兴起。从本质上看，治理是对传统的公共管理概念，即“统治”概念的反思，因此，治理概念的产生、发展和演进，实际上是其内涵与“统治”相分离的过程，即由传统的一元统治方式转变为多元性参与主体、互动性調和以及整合性管理方式。这些管理活动主体未必是政府， 也无须依靠国家强制力量来实现，而是既包括政府机制， 同时也包括非正式的、非政府的机制，主张由政府、公共机构、私人机构等多种主体共同管理国家公共事务。总的来看，相较于传统的“统治”概念，治理概念的产生具有“社会中心主义”取向，其内涵和外延也更为丰富。

到20世纪90年代，西方治理实践对于缓解社会治理危机已发挥了重要作用，治理理论也逐步形成了较为成熟的理论体系。根据全球治理委员会的定义，“治理是指各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”①。从概念可以看出，治理理论更为完整全面，即在协同社会各利益方关系的基础上，以社会公共利益最大化为目标，重点关注公共领域的相关利益主体的参与和互动过程。随着理论的发展，治理概念逐渐拓展至政治、经济、金融、环保等诸多领域，其中国家治理就是对治理概念的拓展。一般而言，国家治理同样具有参与主体多元性，主张平等与协同合作，崇尚利益调和，以及强调公共利益最大化等治理的基本特征。但相较于治理概念本身而言，国家治理更加强调社会的自我治理以及政府与社会的平等共治。

（二）国家治理的中国概念及其特殊内涵

中国传统文化中没有西方现代意义上的治理概念，通常按照传统的“治国理政”概念来阐述治理的含义。改革开放以来，社会主义国家治理成为全新命题，无论国际还是国内，都没有成熟的先例可循。中国特色社会主义道路，成为探寻新中国治国理政之道的发展道路。在探索社会主义国家治理的历史实践中，中国共产党积累了丰富的经验和成果，为中国特色国家治理理论的产生提供了坚实的实践基础。到20世纪90年代中期，我国学者在实践基础上，开始在政治理论中引入西方治理概念，并结合中国语境对治理理论进行多样化阐述，逐步形成借鉴国外、立足本土的中国治理理论。这一阶段，国家与社会、政府与市场的关系成为中国治理理论的重点研究领域。

随着治理理念在我国兴起，党的十六大报告首次提出“党领导人民治理国家”的理念，成为中国特色国家治理的本质特征。党的十七大报告进一步提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。党的十八大报告多处采用治理概念，并在治理国家的意义上提出，“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”等。对中国特色国家治理理论的阐述，表明中国共产党对社会主义政治发展规律认识的逐步深化。

近年来，我国社会主义市场经济快速发展，社会结构和社会矛盾趋于多样化，加之国际关系复杂多变，我国在各个领域跨步向现代化迈进的同时，亟须进一步完善中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化，使国家治理与我国的现代化进程相适应。党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。随后，习近平总书记在《求是》杂志上发表文章对国家治理体系和治理能力进行了阐述，即“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。可以说，国家治理体系和治理能力现代化的提出，既是对我国现代化建设成功经验的理论总结，也是对新形势下我国经济社会发展所面临问题和挑战的主动回应。

在新时代背景下，我国国家治理现代化被提升到新的历史高度。党的十九届四中全会专门研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题并作出决定。推进国家治理体系和治理能力现代化成为当前和今后一个时期全党全国的重要政治任务。应该看到，推进国家治理体系和治理能力现代化，努力实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力和人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，是顺应历史潮流、积极应对我国社会主要矛盾变化和各种风险挑战的根本要求，是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。同时，我国国家治理不同于西方治理理论，国家治理的一切工作和活动都要依照中国特色社会主义制度展开。党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征和最大优势，推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持和发挥这一优势，在党中央统一领导下谋划推进，努力把我国政治制度优势转化为治理效能。

二、中央银行制度在国家治理体系中的角色定位

（一）中央银行制度是国家治理体系的重要组成部分

党的十九届四中全会明确提出“建设现代中央银行制度”。金融是现代经济的核心，金融治理是国家治理的重要组成部分，中央银行则是国家金融活动的总枢纽，是国家干预和调控国民经济金融发展的重要工具。可以说，中央银行制度是金融治理的核心，在国家治理体系中具有不可替代的重要作用。建设现代中央银行制度，是新时期推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

当前，与西方央行制度相同，人民银行已经具备了包括為经济社会发展创造货币和信用条件、实施宏观调控和宏观审慎管理、维护金融稳定和国家金融安全、推进金融基础设施建设等现代央行主要功能。但不同于西方央行制度，人民银行制度根植于中国特色社会主义制度，具有鲜明的中国特色和制度优越性。一是人民银行制度是党领导下的中央银行制度。党作为领导核心总揽全局、统筹各方，可以有效维护人民银行在金融领域的权威性，积极有效应对复杂严峻的经济形势和国际金融危机影响，确保金融有序平稳运行。二是人民银行制度实行多目标制。既包含价格稳定、促进经济增长、促进就业、保持国际收支大体平衡等四大年度目标，也包含金融改革和开放、发展金融市场两个动态目标。多目标制与我国转轨经济的国情相适应，可以有效满足不同改革和发展阶段的不同要求。三是人民银行制度的监管资源配置更加优化。人民银行是国务院组成部门，在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责。同时，国务院金融稳定发展委员会（金融委）办公室设在人民银行，强化人民银行的宏观审慎管理和系统性风险防范职责，并赋予必要的统筹协调手段，可以更好地协调改革发展稳定的关系。可以说，人民银行作为具有中国特色的央行，参与国家治理的宽度、深度都远超过其他国家央行，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中的作用极其重要。

（二）基层央行在现代金融治理中具有重要支撑作用

基层央行是人民银行的派出机构。作为央行制度的有机组成和基本单元，基层央行位于国家金融政策传导末端，直面社会民生提供金融服务，履职领域处于政府与市场、社会关系的重要交汇点，在金融治理中肩负着重要职责，也有很大的主动作为空间。新时代背景下，随着人民银行承担更多重要的金融治理职责，人民银行分支机构（以下简称基层央行）在金融治理，尤其是在贯彻落实中央决策部署、传导货币政策、防范化解区域金融风险、提供优质金融服务、推动区域经济金融高质量发展等方面，也将发挥越来越重要的支撑和保障作用。

与我国整体推进、重点突破、条块结合的金融改革发展经验对应，基层央行在金融治理体系中的作用主要体现在三方面：一是贯彻落实。基层央行首先是坚定的执行者，必须坚决落实执行总行的决策部署，把总行宏观调控政策以及各项工作安排落到实处，确保取得预期成效;同时，要结合辖区实际，及时反馈政策执行情况，为完善优化政策提供建议和参考。二是基层探索。基层央行也是主动的探索者，必须充分发挥基层一线优势，深入开展调查研究和基层探索，在疏通货币政策传导渠道、创新使用货币政策工具、推动金融产品和服务创新等各个方面，积极探索，先行先试，为全局性金融改革创新提供可复制、可推广的经验借鉴。三是横向互动。基层央行还应是积极的参与者，必须提高服务地方金融改革发展稳定的主动性和有效性，在涉及区域金融改革发展的重大事务上积极发声，切实增强话语权和影响力，强化不同领域、不同主体之间的沟通交流、合作互动，实现横向部门间的协同效应、整合效应、创新效应。

三、基层央行在服务国家治理现代化中面临新要求

当前，随着我国进入新时代，应对经济金融发展的新形势、新任务，对建设现代中央银行制度、提升金融治理能力提出了新要求。基层央行必须深刻理解和充分把握这些新要求，努力把中国特色央行的制度优势转化为治理效能。

（一）提升央行治理能力是适应新时代经济高质量发展的根本要求

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，金融领域的主要矛盾也转变为经济高质量发展的金融需求与金融有效供给不足、供给结构失衡的矛盾。对金融调控而言，就必须由经济高增长阶段主要关注“规模”和“数量”，转向主要关注“结构”和“质量”，突出“总量稳健、结构优化”，引导资金由更多流向大企业、房地产甚至产能过剩行业，转为更多流向小微、“三农”以及新兴产业、绿色发展等领域，从而为供给侧结构性改革和经济高质量发展营造适宜的货币金融环境。

近年来，人民银行贯彻落实中央“精准滴灌”的要求，在稳定总量的基础上，探索和创新了一系列具有中国特色的结构性货币政策工具，有效引导金融机构行为，加大金融对实体经济，尤其是小微企业民营企业等国家重点领域和薄弱环节的支持力度。比如通过定向降准工具、创设民营企业债券融资支持工具等，引导资金流向小微企业民营企业等普惠领域。这些工具在兼顾总量的同时注重结构引导，有效支持了经济结构调整，增强了经济内生增长动力。从未来看，经济高质量发展对央行结构性货币政策调控的要求越来越高。基层央行作为派出机构，必须更加有效发挥基层优势。一方面，充分用好已有政策工具，不折不扣抓落实;另一方面，还要发挥基层首创精神，突出地方实际需求，积极探索更多、更加有效的工具手段，不断提高金融服务经济高质量发展的能力。

（二）提升央行治理能力是顺应现代央行制度深刻变革的根本要求

中央银行在应对国际金融危机过程中起到了至关重要的作用，危机后则带来了央行制度的深刻变革。建立宏观审慎管理框架，防范化解系统性金融风险，维护金融稳定成为中央银行的重要职能。从各国实践看，中央银行普遍在宏观审慎管理体系中居于核心地位，并直接负责监管系统重要性金融机构，其在国家治理体系中的地位和作用得到明显提升。金融危机后，人民银行在实施宏观审慎管理方面也进行了不断的探索和实践。比如，在制度建设方面，2013年牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，2015年正式出台存款保险制度;在政策工具方面，2011年正式引入差别准备金动态调整机制并于2016年升级为宏观审慎评估（MPA）等。党的十九大报告则明确提出“健全货币政策和宏观审慎管理政策双支柱调控框架”的要求，将宏观审慎政策上升到与货币政策同等高度。构建完善“双支柱”调控框架，尤其是做好宏观审慎管理是一个长期持续的过程，在创新优化政策工具、强化宏观审慎政策与货币政策协调配合等方面，还需要不断探索实践。其中，面向地方法人金融机构做好宏观审慎评估和成果运用，落实存款保险制度并探索开展早期纠正工作等主要职责均在基层央行。这要求基层央行必须顺应现代央行制度改革要求，不断提升履职能力。

（三）提高央行治理能力是建立完善金融监管协调机制的根本要求

习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，“要加强金融监管协调，补齐监管短板”。为此，国家设立金融委并将办公室设在人民银行，由人民银行承担金融委交办的监管协调、地方金融改革发展监督指导和监管问责等工作。金融监管协调在国家层面已明确在人民银行，地方层面上则组织建立“金融委办公室地方协调机制”和“地方金融工作议事协调机制”。其中，“金融委办公室地方协调机制”接受金融委办公室垂直领导和管理，设在人民银行省级分支机构;“地方金融工作议事协调机制”由省级政府牵头，地方金融监管局承担，接受“金融委办公室地方协调机制”的指导和协调。人民银行作为金融管理的牵头抓总和统筹协调部门，承担着更为艰巨的新职责、新任务。特别是对基层央行而言，既要落实中央决策部署，加强金融监管协调，促进区域金融改革发展和稳定，又要支持地方政府金融工作议事协调机制开展工作，落实地方政府属地金融监管和地方金融风险防范处置责任。显然，推动建立相关机制并确保其能够有效发挥作用，既是对基层央行履职能力提出的更高要求，也是对央行治理效能的重要检验。

（四）提高央行治理能力是统筹推进金融改革创新的根本要求

统筹推动金融改革创新是人民银行的重要职责。近年来，我国金融改革主要采取“自上而下”和“自下而上”两种方式互补并行推进。“自上而下”的改革主要是利率、汇率形成机制，金融监管体制等全局性、基础性改革，目的是为发挥市场资源配置决定性作用、促进金融更好服务实体经济提供基础制度环境。“自下而上”的改革，主要是人民銀行主导的区域金融改革。党的十八大提出，将区域性金融改革作为我国金融领域改革与发展的新的突破点。自2012年设立温州金融综合改革试验区之后，先后开展了30余个区域性金融改革试验，改革内容涉及普惠金融、绿色金融、科技金融、民间金融、跨境金融合作等领域。主要是通过基层探索和集成创新，解决地方金融发展过程中存在的普遍性问题，以点带面积累可复制、可推广的经验，为全局的金融改革“趟路子”。基层央行在金融改革特别是“自下而上”的区域金融改革创新中承担着重要职责。区域金改的主体责任虽然是地方政府，但基层央行作为参谋助手，在编制试点方案、把握试点方向、推动试点实施等方面，具有不可推卸的责任，作用的发挥关系到试点成败。从实践看，基层央行在推动地方政府落实区域金融改革创新主体责任、建立完善区域金融工作协调机制方面，还存在很多困难和问题，迫切需要在协助地方党政发挥主体作用上积极探索，全面提升工作能力。

（五）提高央行治理能力是建设开放经济新体制的根本要求

扩大金融业对外开放是金融业自身发展的需要，是深化金融供给侧结构性改革、实现经济高质量发展的内在要求，同时也是我国融入全球金融治理体系，提升我国的国际金融话语权的迫切需要。金融是经营风险的特殊行业，对外开放可以提升国内金融体系效率，统筹用好国内国外金融资源，但同时也可能带来金融风险，甚至影响国家金融安全。因此，进一步扩大金融对外开放，对我国金融体系自身发展质量、金融风险防控水平都提出了更为严格的要求，本质上考验的是我国的金融治理能力和治理水平，需要进一步提升人民银行的治理能力。一方面，要充分发挥央行的统筹协调作用，把握好金融业对外开放的力度和节奏;另一方面，要健全与开放金融体系相匹配的宏观审慎管理框架，完善金融风险防控体系，引导金融业提升自身治理水平，全面提高金融体系竞争力。对基层央行而言，同样要坚持开放思维和国际视野，服从和服务金融业对外开放大局，结合辖区对外开放具体实际，重点围绕跨境人民币结算、贸易投资便利化等领域，谋划开展相关工作。

四、有效发挥基层央行服务国家治理现代化的作用

基层央行应系统理解国家治理现代化的深刻内涵，准确把握服务国家治理体系和治理能力现代化的任务要求，努力完善和优化履职体系机制，全面提升治理能力，以基层央行与金融治理的不断改善，更好服务国家治理现代化。

（一）聚焦传导货币政策及深化区域金融改革发展稳定，进一步完善基层央行履职体系

一是优化货币信贷政策传导体系。围绕疏通货币政策传导渠道，在改进政策操作方式、强化政策效果评估、加强政策协调配合、打通政策传导梗阻等方面加大工作力度。特别是金融机构作为货币信贷政策传导的主渠道，在经济下行和风险高发期，普遍存在不愿贷、不敢贷、不能贷等问题，基层央行应把打通政策传导渠道纳入金融机构改革发展中统筹考虑，引导金融机构改进尽职免责、贷款审批、风险评级、贷款容错纠错等机制，切实提高货币政策传导效率。

二是完善融资服务对接体系。针对信息不对称、银企不信任等问题，基层央行应加强地方融资服务平台建设，努力连接企业、政府部门、人民银行、金融机构等各方，稳步扩大公共信用信息共享，建立“立体化、全方位、广覆盖”的互联网融资对接系统，集企业融资需求信息征集、发布、查询，融资对接、反馈、督导，数据统计、分析、评估于一体，促进提高融资对接效率。

三是完善普惠金融体系。基层央行要以金融基础设施延伸、金融科技支撑、普惠金融政策引导为抓手，推动金融机构特别是中小机构进一步下沉服务重心，健全完善面向小微和“三农”的普惠金融服务体系，提高小微企业首贷获得率。具体而言，要进一步加强支付、征信等领域金融基础设施建设，为普惠金融发展提供高效、公平的公共产品和公共服务;进一步鼓励数字普惠金融发展，运用金融科技降低普惠金融服务成本、提高服务质量;进一步优化普惠金融政策环境，创新再贷款等政策工具运用方式，更好发挥政策引导作用。

四是建立绿色金融体系。构建绿色金融体系，目的是通过创新性金融制度安排，动员和激励更多社会资本投入到绿色产业，同时更有效地抑制污染性投资。目前看，发展绿色金融重点要针对绿色项目效益低、风险大、成本高、周期长的特点，健全绿色金融体制机制，实现社会效益内部化、绿色标准统一化、绿色信息透明化、风险评估专业化。基层央行要积极推动地方政府制定绿色金融发展规划，加强与发改、财政、环保部门协调，努力完善绿色项目库建设、绿色金融奖补机制、企业环境信息共享等绿色金融配套体系。

五是完善金融风险处置体系。基层央行要发挥好金融委办公室地方协调机制职责，加强央地在金融监管、信息共享、风险处置和消费者保护等方面的协作;同时支持建立地方金融工作议事协调机制。适应打好防范化解重大金融风险攻坚战的要求，促进落实各方的金融风险处置责任，明确金融机构承担自救的主体责任、地方政府承担风险处置属地责任、监管部门承担监督责任、基层央行履行存款保险和最后贷款人职责，努力化解处置一批突出风险点。

六是健全社会信用体系。基层央行要继续坚持“政府+市场”双轮驱动，政府端，会同相关部门推进区域社会信用体系建设，健全多部门联动的信用奖惩机制;市场端，要推动以市场化方式设立征信公司，支持其扎根本土、公平竞争，在优先服务本地的情况下做大做强。

七是建设高水平开放服务体系。在推动跨境人民币业务、投资贸易便利化、企业“走出去”以及区域对外金融合作、外资金融机构管理等方面，不断提升履职能效。有条件的可以依托地方自贸区建设，“自下而上”地开展实践探索。建设高水平开放服务体系要顺势而为、稳步推进，服务实需并依托实需，业务发展与风险防范并重，坚持本币优先构建政策环境、坚持需求拉动推进业务发展和坚持合法有序完善监督管理，协调调动有关机构、机制、人员，有效地把政策意图、市场供需、监管要求相融合，促推落实各项措施，保障工作取得实效。

（二）把党的基本理论、基本路线、基本方略贯彻到履职全过程，提升基层央行金融治理能力

一是坚持党的领导。要把党的领导贯穿到“建设现代中央银行制度”中，坚持和强化党建统领工作全局，在履职中增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，推动基层央行履职在总行党委统一领导下融入党中央工作大局。人民银行首先是政治机关，基层央行要切实提高政治站位，不断增强政治觉悟与政治能力，更加善于从政治视角谋划专业履职，更加强调政治执行力，坚决完成上级党委安排的政治任务。

二是坚持以人民为中心。要进一步突出金融为民、央行为民的理念，谋划工作要想群众之所想、解群众之所困，评估工作要切实站在群众立场、让群众来评估，努力增强群众对金融服务的获得感、幸福感和安全感。

三是坚持新发展理念。要把新发展理念贯穿到金融调控、监管与改革中，发挥好货币信贷政策的引导作用，深化科技金融、绿色金融、普惠金融改革创新，促进贸易投资便利化，为经济高质量发展创造良好的金融环境。

四是坚持市场化原则。无论是政策引导、调控监管还是风险处置，都要尊重市场规律，致力于弥补市场失灵、促进市场运转、激发市场活力，充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。基层央行贯彻货币政策既要在导向上符合国家战略意图，也要注意在方式上坚持市场中性，不能人为制造不公平的竞争环境。

五是坚持依法行政。要在政府的职责边界内依法履职，鉴于金融审批与管理主要是中央事权，基层央行应把拓展履职创新的重点放在改进公共服务上，进一步深化“放管服”改革，通过健全配套机制、搭建公共平台、优化发展环境等，帮助金融机构解决其面临的痛点难点堵点问题，促进提高贯彻金融政策、服务实体经济、深化金融改革、维护金融安全的能力。

注：

①见全球治理委员会1995年发布的研究报告《我们的全球伙伴关系》。

参考文献：

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