危机回应：40年中国公共卫生的法律治理逻辑

黎桦 万聪

摘 要：公共卫生治理的变迁动力源于经济社会发展、公共卫生危机、治理理论创新和相关法律与政策等要素的共同作用。改革开放42年来我国公共卫生治理经历了群众性卫生运动时期、改革开放探索时期、“非典”与后“非典”时期以及“健康中国”新时期这四个不同阶段。各个阶段都内含“危机回应”的特点。公共卫生事件中，我国积极与国际社会互动，一方面吸收国际上先进的制度和理念;另一方面贡献我国的成功经验，积极参与全球公共卫生治理。未来，我国应从治理理念的变化、治理体系的完善与治理措施的规范等角度优化卫生治理体系，进一步提升公共卫生治理能力，实现“健康中国”的全面落地。

关键词：公共卫生;治理;健康中国;疾控;法治

中图分类号：D922.16 文献标志码：A 文章编号：1672-626X（2020）02-0018-11

改革开放42年来，我国的公共卫生治理成就举世瞩目。受应对卫生危机、经济社会变迁、理论创新推动、政策调节和制度建设等因素影响，我国公共卫生治理的能力提升与灾难应对需求高度关联。每一次灾难都引发党内外深刻反思，进而及时提高卫生治理能力和完善治理体系，随后在一次次公共卫生危机中得到实践检验。恩格斯指出：“没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。”

一、社会变迁下不同时期的公共卫生治理逻辑梳理

在不同历史时期，我国公共卫生治理呈现截然不同的面貌，有时表现为突发灾害的应急应对，有时表现为卫生安全的常态治理。不同时期侧重点明显不同，党和政府结合当时的客观条件和紧迫需要制定相应的公共卫生治理（管理）方式，在当时的卫生实践中取得了显著成效。尽管存在这样或那样的不足，但在总体发展脉络上，我国的公共卫生治理成效卓著，医疗水平明显高于多数人均GDP相当的国家。

（一）群众性卫生运动时期

建国初期至改革开放，我国公共卫生治理的特点在于“充分发动群众”，重点在于迅速改变全民卫生素质低下、人均预期寿命偏低的现状。在这一时期，我国公共卫生治理仍然以“人治”为主导，法治特征不明显。

新中国成立初期，卫生设施基础非常薄弱，人民群众改变落后面貌的要求十分强烈。如何在革命语境、阶级语境以及捉襟见肘的基础性物质条件下尽可能实现较好的公共卫生治理效果是当时的燃眉之急。在群众性卫生运动时期，我国采取了“面向工农兵、团结中西医、预防为主、卫生工作与群众运动相结合”①的卫生工作方针，在吸收苏联经验的同时，充分发挥我国的人口优势和组织能力优势以弥补物质技术条件方面的短板。在此期间，公共卫生治理的主要目标在于革除落后的生活方式，以个人的“清洁卫生”②来推动全社会的“清洁卫生”。在有限的医疗条件之下，这一举措是当时见效最快、综合效益最高的方案。通过广泛动员群众参与爱国卫生运动，国民卫生健康素质得到了大幅度的提高，人均预期寿命提升速度很快[1]。在卫生治理制度方面，我国在城市地区仿照苏联设置了初步的医保制度，在农村地区逐步建立了农村合作医疗制度和“赤脚医生”制度。这一时期，我国在包括血吸虫病防治在内的许多疾病防控都取得了较大成就。“爱国卫生运动”是群众性卫生运动时期最具特色的实践，其创新之处在于将公共卫生治理工作群众化，使公共卫生的治理工作吸纳更多主体参与，而非单纯作为政府职责来执行。

唐山大地震是这一时期内发生的最具代表性的公共卫生危机。作为建国后发生的最为严重的灾难之一，唐山大地震直接造成了24万余人的死亡，唐山市遭遇了毁灭性破坏。大量的伤亡给公共卫生治理带来巨大压力。值得注意的是，唐山大地震发生于1976年，当时我国还未能从“左”的错误中摆脱出来，部分声音认为仍要使用“爱国卫生运动”的方式来处理，但当时仍然采取了科学的手段来应对灾后防疫问题，主要是“关键性技术措施”，包含大规模预防接种、大规模恢复卫生供水、消灭蝇虱和疟疾的休止期根治等手段[2]。

唐山大地震后，大量疾病防治任务亟需完成，以“运动”的方式来开展公共卫生治理隐藏的矛盾逐渐暴露，其非专业性和不持久性的缺陷越来越突出，这表明了运动式治理不过是公共卫生治理的应急之策。特别是在重大灾害的防疫应对中，群众性公共卫生治理体系应对起来力不从心。

（二）改革开放探索时期

改革开放探索时期是指从1978年十一届三中全会直至2003年非典型肺炎爆发之间的时期。这一时期，公共卫生治理的重点在于探索适应社会主义市场经济条件下的公共卫生治理机制，健康事业的重心从“卫生”逐渐转向“医疗”，公共卫生在一定程度上面临被边缘化的危机。这一时期，我国的医疗能力取得了长足的进步，在依法治理方面也初见端倪，但是在公共卫生治理方面仍缺乏系统性的举措。

1978年12月召开的十一届三中全会提出将党的工作重点转移到以经济建设为中心。随着大型国有企业开始改革，原有的经济基础、组织基础已经消失，医疗卫生事业的市场化改革也开始启动，但公共卫生事业未能得到应有的重视，卫生投入占财政支出的比例呈现下降趋势，这在一定程度上激化了社会矛盾，“看病难、看病贵”的现象开始凸显。同期，我国开始注重与公共卫生相关的立法工作，医疗卫生领域的法制建设受到国家的关注，不少领域的公共卫生问题开始“有法可依”，1989年《中华人民共和国传染病防治法》正式颁布，传染病防治工作初步实现了有法可依。

1998年的全国性大洪水是这一时期代表性的突发灾害[3]，也是我国改革开放以来遭遇的最严重灾难之一，受灾人口高达2.23亿人，死亡3004人。在此次灾害的应对中，我国坚持统一指挥调度的抗灾管理体制，长江水利委员会在灾情应对中起到了关键作用。1998年生效的《中华人民共和国防洪法》和1989年颁布《中华人民共和国传染病防治法》首次为突发事件应对提供了法治保障。1990年长江流域综合利用规划的编制也为打赢这场战役发挥了一定作用。针对部分堤坝和建筑耐水性能不佳的问题，灾后在建设工程领域逐步落实建设单位法人负责制，1998年《中华人民共和国建筑法》的生效表明突发事件应对机制对于公共卫生以外领域的发展也能起到促进作用。在灾难应对方面，1998年全国性大洪水中暴露出当时我国应急能力上的许多不足，但与1954年大洪水相比，在死亡人数控制、灾后处置等方面有了質的飞越。

在这一时期，居民“看病难、看病贵”“医疗过度市场化”等问题逐步浮出水面，引发对医疗卫生体制的批评和反思;而1998年的水灾表明我国的总体治理水平还有很大的提升空间。尽管在公共卫生治理体系的探索过程中出现了一定偏差，但随着国民的温饱问题在20世纪80年代末的解决以及基本小康在20世纪末的实现，人民群众物质条件得到改善，客观上使得公共卫生和人民健康水平大幅提升。

（三）“非典”与后“非典”时期

2003年是我国公共卫生治理的分水岭，突如其来的非典型肺炎使得全党全国都开始高度关注公共卫生服务问题，解决上一历史时期积累的公共卫生健康服务过度市场化带来的问题。从2003年起，我国公共卫生治理的发展驶入了快车道，一批相关立法得以落地。从“非典”爆发直至“健康中国”提出的这一段时期，可以划分为“非典”与后“非典”时期[4]。此间，公共卫生治理的重点放在了建立一套行之有效的突发公共卫生事件的应急治理体系上。

2003年春季爆发的非典型肺炎是进入新世纪以来我国遭遇的最严重的疫情之一，造成了几百人死亡。在“非典”的疫情处置上，我国逐步从人海战术发展为专业、科学的协调应对机制。同时，国际因素开始成为我国突发公共卫生事件应对中需要考虑的重要因素。疫情结束后，我国高度重视公共卫生治理的法治保障，2004年及时修订了《中华人民共和国传染病防治法》，政府信息公开问题受到了社会的高度关注。针对“非典”防疫中暴露出的问题，我国进行了有针对性的改进，这些为后续的H1N1、H7N9、新冠肺炎疫情的防控打下了重要的基础。

这一时期的另一突发重大灾情为2008年发生的汶川大地震，这场地震是我国自唐山大地震以来遭遇的最严重的地震灾害。相比位于华北平原的唐山，汶川深居山区，救灾难度远远超过唐山大地震，但是随着我国救灾能力的巨大进步，汶川大地震造成的人员伤亡远远小于唐山大地震。自《中华人民共和国突发事件应对法》生效以来，我国的快速反应机制得到建立，应急预案制度得到落实。汶川大地震中我国的信息公开准确性与全面性相比以往有了长足的进步，主要电视台24小时滚动播放救灾情况。在应对灾情的国际合作方面，来自不同国家的专业救援队伍在救灾中亦发挥了一定作用。科技手段的介入与救灾能力的提高是汶川大地震救灾效果远优于唐山大地震的重要原因。即便如此，地震造成的灾难表明我国在救灾能力建设上的短板仍然存在，并未得到彻底解决。

2003年后，越来越突出的“看病难、看病贵”问题倒逼政府和社会深刻反省市场化改革后的医疗卫生体制及其理念，促进了公共卫生服务的公益性回归。在坚持以经济建设为中心的前提下，改善民生与社会建设成为国家重点发展领域，公共卫生开始成为社会建设的重要组成部分。针对“非典”暴露的公共卫生治理体系的各类问题，《关于突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等文件陆续颁布，突发公共卫生事件的应急管理机制开始建设和完善。2009年新一轮医改启动，明确了医疗与卫生事业发展的方向，指出要建立“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，使城乡居民享有均等化基本公共生服务”，《关于促进基本医疗服务均等化的意见》《国家基本公共卫生服务项目》等配套举措陆续推出。

（四）“健康中国”建设的新时期

十八届五中全会提出“健康中国”建设后，公共卫生治理开始深刻转型。“健康中国”建设正式上升为国家战略，公共卫生与健康得到了前所未有的重视。2015年起，我国的公共卫生立法显著加速，每年通过或修订的法律法规不论从数量还是质量上均远超以往。此间，公共卫生的概念发生了很大变化，由“清洁”意义上的卫生转化为“健康”意义上的卫生。“健康中国”的提出标志着公共卫生向健康事业中心回归，轻“卫生”重“医疗”的格局正在被“医疗”“卫生”并重、二者协调发展的格局取代。

随着《健康中国2030规划纲要》的出台，国家开始全面部署公共卫生服务体系建设。2017年党的十九大报告要求“倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”，预防疾病与健康生活被提到了同等重要的地位，全社会都开始意识到不健康、不文明的生活方式已经成为了进一步提升公共卫生与健康水平的阻碍[5]。2019年国务院发布了《关于实施健康中国行动的意见》，国务院办公厅印发了《关于印发健康中国行动组织实施和考核方案的通知》，国家层面成立健康中国行动推进委员会。这标志着对公共卫生和健康的重视已经不止于口号[6]。2019年末，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》出台，作为我国首部基础性、全局性、综合性的卫生健康立法，它涵盖面非常广，被誉为卫生健康领域的“基本法”，这标志着我国在“健康中国”的推进上实现了从政策推动向依托法治路径治理的转型。

2019年12月，武汉出现未知病毒引起的肺炎。疫情发生以来，党中央国务院高度重视，卫健委专家组赴武汉开始指导工作。2020年1月20日，卫健委宣布将该病列入传染病乙类，并按照甲类传染病管理。国家迅速投入到新冠肺炎的公共卫生应急治理中，各地及时采取了交通管制、分类集中收治、依法隔离等有效举措，迅速遏制了疫情从湖北向全国范围蔓延的势头。党中央要求“突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战”。在党中央的领导下，这场疫情阻击战相比“非典”取得了明显的进步，特别是在基层动员能力、舆论战场把控能力、信息公开的效率、人民群众应急物资保障等方面。

此次疫情也暴露出我国卫生治理方面的问题。一是由于2003年至今我国未遭遇此类席卷全国的高传染性疾病，全民防范意识甚至许多地方领导的疫情防控意识有所懈怠;二是以封闭隔离为核心的治理举措可能对国民经济带来较大的负面影响。此外，由于我国已长时间未经历如此大规模的深度动员，基层治理能力中的短板也逐步暴露，少数地方以疫情防控为借口，执行“一刀切”的粗暴政策;少数基层工作人员在防控过程中责任意识不强，执法粗暴，引发群众不满。因此，如何构建一套在新的时代背景下适应“风险社会”的高效、低成本疫情应对机制将成为我國面临的新问题。

二、治理逻辑：以“危机回应式”为主线，从政策到法律

我国公共卫生治理的发展具有明显的“危机回应式”特点，在公共卫生治理的发展主线中，卫生危机是刺激治理能力升级的重要原因。社会生活的不断变化则是我国公共卫生治理的“变量”，每进入一个新的历史时期，社会就会对国家公共卫生治理能力和治理体系提出新的要求，也会给公共卫生治理带来新动力、新领域、新环节和新难题，从而推动公共卫生治理的发展。而国内外的理论创新与实践总结为公共卫生治理体系的升级提供了源源不断的思想支持。紧接着，这些有关卫生危机的经验与理论一同融入到了公共卫生治理具体制度中，以政策、法律、习惯甚至社会文化、生活方式等形式被固定下来，等待新的公共卫生事件的检验。各种要素相互组合，构成了我国公共卫生治理螺旋式的上升发展模式。

（一）治理维度与方式：从单一到立体

公共卫生治理呈现出动态化的發展过程，从公共卫生的治理角度来看，治理（管理）的主体、客体、理念与治理方式是最主要的维度，它在一定程度上决定了公共卫生治理的深度和广度。作为一种“行为”的“治理”有几个不同维度。第一维度是行为的主体维度，即治理主体;第二维度是治理的客体（对象），即治理所指向的目标和对象;第三维度是治理的理念，理念本身虽然不直接作用于治理行为，但是对于治理的变迁能够产生巨大影响;第四维度是治理水平和方式的维度，它反映了治理的手段、治理的实际效果与治理可能达到的最大效果。这四个维度是评价和分析42年来公共卫生治理变迁的主要维度。

从治理主体来看，国家始终是公共卫生治理的主导力量，这一点是主体变迁中的不变因素，国家以外的力量在不同历史时期起到了不同的作用。在现代化治理的语境之下，社会组织、企业与个体的力量越来越重要，在2020年抗击新冠肺炎疫情的战役中，除了政府、军队、党员等传统力量之外，基层单位的“联防联控”、非政府组织的积极协调、爱心企业的慷慨捐款捐物已经成为了救灾力量的重要组成部分，诠释了“一方有难、八方支援”的精神。多主体的治理方式要求更好地发挥政府以外的主体力量，社会组织、企业乃至个体都有其发挥作用的空间。这种治理格局不仅不意味着政府职能的弱化，相反它对政府的统筹能力提出了更高的要求，政府如何引导社会力量有序参与成为更重要的问题。

从治理客体来看，公共卫生的治理可以分为应急治理和常态治理两大板块。经过改革开放42年的实践，我国已建立了一套行之有效的公共卫生应急治理体系，《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》是其中的主干内容。我国一向坚持应急治理与常态治理并重，但是相比于应急治理体系，常态治理体系还相对滞后。随着社会主义市场经济的不断发展，许多不健康的生活方式、生产方式成为了威胁公共卫生的新因素，如何运用好强制和非强制手段有效治理这些新因素成为治理客体方面的突出问题。随着全球化的不断发展，国际交往越来越密切，这带来了卫生治理全球化的新问题。传染疾病常常无法控制在一国国境以内，一国的公共卫生事件可能演化为全球性公共卫生事件。

从治理理念来看，党和国家对于公共卫生的治理理念是不断发展的。建国伊始，毛泽东主席便高度关注公共卫生事业的发展，提出了“一切为了人民健康”“中西医结合”“预防为主”等理念[7]。2017年10月，习近平总书记将“健康中国”作为重要的发展战略提出，将“人民健康”作为国家富强的重要标志来加以认识，首倡“全方位、全周期健康服务”，自此，在理念层面我国朝着公共卫生治理的现代化迈出了关键一步。“卫生”与“医疗”常常被并称，但二者不仅存在交叉之处，也存在各自的独特内涵。医疗更加侧重疾病救治，而现代卫生更加注重健康管理，实际上二者同等重要。在相当长的一段历史时期中，我们过于偏重疾病救治，而对于健康管理重视不足。但在同等的资源投入之下，健康管理对于公众健康程度的促进作用远远超过疾病救治，因此未来提高公众的基本健康素质将更加重要。

从治理方式来看，其受特定历史时期社会经济水平的制约，但我国在公共卫生治理方式上具有十分鲜明的特色优势。一方面，我国善于“集中力量办大事”，充分发挥社会主义制度的优越性，从唐山大地震到新冠肺炎疫情，不同历史时期全国范围内都掀起了支援灾（疫）区的热潮;另一方面，我国的公共卫生治理方式十分强调充分发动人民群众。

我国42年来的公共卫生治理始终贯彻“科学防治”的精神，坚持实事求是，善于在灾情疫情中充分运用科学技术、科学手段，有效避免了灾情的扩大和蔓延，起到了良好的治理效果。

（二）社会变迁与新理念的导入

伴随着改革开放的不断深入，公共卫生治理的环境也在发生着深刻的变化。这些变化本身对于公共卫生治理发生着或多或少的影响。在同样的公共卫生治理力量和资源之下，不同时代、不同地域可能会有完全不同的治理效果。

1.社会发展水平的提高

社会发展水平的提高带来了基础性健康因素的提高，我国人口平均预期寿命从1953年的40.3岁迅速增长为1963年的61.2岁、1981年的67.7岁、2000年的71.4岁、2010年的74.8岁，2018年达到77.0岁③。由于人民营养水平不断改善，个人卫生素养不断提高，使得同等条件下对疾病的抵抗力、免疫力增强，即使公共卫生供给不发生改变，整体公共卫生状况也会得到改善。当然社会发展水平的提高也带来了城市化的推进，人口聚集程度和流动性均大幅提高，这也意味着传染病防治的难度可能会加大。

2.新科技的发明与应用

新科技的发明和应用同样对于公共卫生治理产生了重大影响。例如，自媒体的兴起一方面大大加速了公共信息的传播，政府的指令与正确的知识能够及时、精准地送达受众，但另一方面谣言治理将面临更大的挑战，对于信息公开的及时性要求也从以天计算上升为以小时计算，甚至以分钟计算，一旦正确的信息不能占领舆论，错误信息就可能酿成公共卫生灾难。

3.生活方式、生产方式的发展变迁

生活方式与生产方式的变迁也对公共卫生治理体系提出了新的挑战。不健康的生活方式仍然大行其道，吸烟、酗酒等不良生活方式常常借助惯性在社会生活中占有一席之地，缺乏运动、精神压力、慢性病越来越成为当代中国居民的健康问题。而在生产方式领域，越来越多的高危职业逐步被自动化方式取代，但是，更高强度的脑力劳动与更依赖电子设备的工作方式也可能对职工的健康产生新的威胁。

4.理论支持

实践创新与理论创新都有力地促进了公共卫生治理。毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观都在当时所面临的公共卫生治理难题面前发挥了强大的理论指导作用。习近平总书记对于民生问题高度关注，坚持在发展中保障和改善民生，将改善民生作为社会建设中的首要工作。2013年，党的十八届三中全会将“治理现代化”纳入我国的发展方向，使之成为自工业、农业、科技、国防的“现代化”之后的第五個“现代化”。卫生健康领域的改革意义深远，“健康中国”战略的提出极大加速了我国公共卫生治理体系的前进步伐，创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念无一不与公共卫生治理密切关联，是公共卫生治理的价值“指挥棒”，引导着公共卫生治理的发展方向。

（三）由政策指引逐步转换为法律治理

从政策向法律的转变来看，政策指引正逐步落实到公共卫生法律治理之中。公共卫生治理的实现最终需要落实到制度与实践中。在改革开放42年的进程中，公共卫生领域最具里程碑意义的还是对于公共卫生的全国性立法和关键性政策。建国至今，我国中央和地方的各类有权机关共发布的现行有效的涉及“卫生”的法律文件共有1832篇，涉及健康的法律文件共有4875篇，涉及“防疫”的法律文件共有2943篇④。此外，关键性的公共卫生政策也起到了不可替代的作用。

2017年及之前，我国在残疾人公共卫生服务、医联体与医疗卫生体制改革、中医药等方面有一系列重要的法律法规与政策出台，对于解决当时所面临的关键问题具有明显的推动作用。

2018年，我国发布了《医疗纠纷预防和处理条例》《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，修正了《中华人民共和国精神卫生法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国残疾人保障法》《残疾预防和残疾人康复条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》等一系列法律法规。

2019年年末，我国出台了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》;当年还修订了《中华人民共和国药品管理法》《公共场所卫生管理条例》《血吸虫病防治条例》《中华人民共和国国境口岸卫生监督办法》《化妆品卫生监督条例》《艾滋病防治条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》，对在内容上不够适应新时代需要的法律进行了及时更新。

三、经验与启示：时代变量下的公共卫生治理升级

改革开放42年来我国走出了一条独具特色的公共卫生治理之路，在治理实践中阐发的理论和经验十分宝贵，但在公共卫生治理上仍存在一定短板，许多体制性、机制性障碍阻碍了公共卫生治理实效的进一步提升。我们应当在总结历史经验的基础上充分认识当前面临的困难和“时代变量”，不断适应社会的发展，将公共卫生的常态化治理和应急性治理结合起来，并提升到新的发展高度。

（一）中国公共卫生治理的独特经验

我国作为一个人口基数庞大的发展中国家，解决好中国自身的公共卫生治理问题，本身就是对国际公共卫生治理的莫大贡献。从1985年起，我国逐步启动的医疗市场化改革赋予了各类医院更大的自主收费权，虽然这一改革调动了许多医院的服务积极性，但同时也使得“看病贵、看病难”成为越来越尖锐的社会矛盾，这与我国建国以来坚持的医疗福利化的一贯主张背道而驰。2009年起，我国深化医药卫生体制改革逐步推进。10余年来，我国健康事业发展取得了巨大成绩，全国基本医疗保险参保人数已经超过了13亿人，参保覆盖率稳步提高。城镇和农村居民大病保障机制不断完善。新医改推行后，我国的医疗卫生服务体系建设不断取得重大进展，逐步建成了覆盖城乡的医疗卫生服务网络，医疗卫生应急救援能力开始走在国际前列。而随着“健康中国”战略的提出和实施，中国公共卫生治理的优势将进一步巩固。具体而言，我国的独特经验可以总结为以下几个方面：

1.坚持党的领导、充分发动群众

过去的42年我国之所以能够在公共卫生领域取得巨大的进步，根本原因在于中国共产党的正确领导。唯有坚持党的领导，才能以最快的速度控制疫情。面对42年来的一系列灾难和疫情，共产党员始终是救灾过程中最坚强的力量。群众路线作为我党根本的工作路线，在公共卫生治理领域亦发挥了重要作用。持续至今的“爱国卫生运动”也通过其强大的组织能力有效弥补了其他方面的相对不足，这一策略在改革开放以前发挥了非常重要的作用。在当前“协同共治”的新要求之下，充分发动群众同样具有巨大的价值，它与治理理念在实施主体上有异曲同工之妙，“充分发动群众”一样非常关注非正式治理力量。尽管在应急公共卫生治理方面，治理的科学性比群众参与更重要，但是在常态公共卫生治理方面，通过“充分发动群众”来实现对落后生活方式的克服，进一步推动控烟、反酗酒和推广健康饮食等具有至关重要的价值。

2.坚持依法治理

公共卫生治理问题归根到底是一个法治问题。自我国开始推行全面依法治国以来，公共卫生治理的法治化水平不断提升，尽管我国的公共卫生法治并不完善，但是在可以预见的将来，围绕《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，将有一大批关联法律出台。卫生治理的核心依据可能会从《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》转向新的体系。近年来，联合国通过《禁止生物武器公约》《国际植物保护公约》《生物多样性公约》《国际植物新品种保护公约》等一系列国际公约，逐步实现了生物安全全球防线的构建，在新冠肺炎防治的过程中，习近平总书记指出，要把生物安全纳入国家安全体系，全面提高国家生物安全治理能力。《中华人民共和国生物安全法》的编制和出台指日可待。

3.公共卫生治理的与时俱进

公共卫生治理的各项具体举措都是在一定的时代条件下才产生有效作用，但我国在治理公共卫生问题的过程中，始终坚持与时俱进的态度，即使在文革期间，关键性举措仍然战胜了“左”的错误，取得了公共卫生治理的主导地位。在新冠肺炎疫情的防治过程中，习近平总书记要求健全国家公共卫生应急管理体系、建立生物安全体系、改革完善疾病预防控制体系、健全公共卫生服务体系、改革完善重大疫情防控救治体系、建立集中统一高效的领导指挥体系、健全优化重大疫情救治体系、健全统一的应急物资保障体系、健全国家储备体系、建立国家统一的应急物资采购供应体系⑤，这一系列“体系”表明我国正从疫情防控中汲取经验，指明了我国公共卫生治理的发展方向。

（二）中国公共卫生治理的发展困境

1.新旧理念的转化还不够彻底

在当前经济社会发展“提档升级”的社会转型期内，新旧理念的转化還不够彻底。在传统观念中，治理的话语权高度集中于政府手中。这样的结果是对政府设立了过高的治理目标，在治理压力之下，当治理目标无法实现时，相关责任主体可能会因追求政绩的需要而背离公共利益最大化的要求，进而滋生“形式主义”，反过来可能削弱政府在应急治理中的话语权，使得公众对于政府的治理能力产生质疑。当前，我们需要正视在突发公共卫生事件到达一定程度时，治理主体的能力难以迅速平息的客观现状。随着国际交流的加深，突发公共卫生事件发生的机率增大，但是不同地域在组织机构改革的过程中对此不甚重视。进入自媒体时代以来，少数地方政府缺乏网络时代的危机应对能力，面对漫天谣言疲于奔命，缺乏主动引导舆论、“跑在谣言前面”的必要能力。

2.治理力量一元化、单一化

治理力量一元化、单一化的问题是新旧理念转化不彻底带来的，治理力量的多元化是治理理念本身应有之义。随着社会的不断发展以及社会利益和诉求的多元化，传统的单一行政力量在公众需求迅速增长的条件下将出现低效化、高延迟的问题。在本次新冠肺炎疫情中，作为官方组织，湖北省红十字会、武汉市红十字会的表现引发了公众的质疑，随着专业的医药企业九州通公司接管红十字会仓库，相关质疑便迅速平息。在此事例中，数十人的红十字会组织架构根本无力承担全国席卷而来的捐赠物资，其低效和迟延展露无遗，而九州通公司作为全国最大的医疗企业之一，对于救灾物资的管理具有明显的专业优势。因此，为满足公共需求、提高公共卫生治理能力，我们应当向政府、市场、社会多元共治的模式转化。这要求我们打破在公共卫生治理中将政府作为唯一管理主体和单一权力中心的陈旧思想，实现管理主体和权力主体的多元化，让不同来源的公共卫生治理积极力量充分发挥作用。在公共卫生治理中，社会组织、非正式组织等作为非中心主体，应当被允许合法地参与到公共卫生类社会事务的管理与调节中，以市场化或者类似市场化的方法，鼓励他们参加到控制疫情的战役中来。

3.应急治理的配套机制不健全

在本次疫情防控中，应急配套物资的缺乏问题十分突出，疫情初期，许多奋战在一线的医护人员缺乏足够的防护物资，不得不在互联网平台上求援;而在居民生活保障方面，许多非肺炎居民的缺医少药、缺粮少菜问题相对突出，由此引发的不必要聚集加剧了疫情控制的难度。这虽然是应急举措下的无奈之举，但也暴露了疫情应对过程中对居民基本生活物资保障力度不足、对正常居民医疗需求挤压过度的问题。在疫情应对中，我们对应急物资的生产、运输和分配等高度复杂、高度专业的问题认识程度不够，暴露了配套机制的短板。这一问题的出现部分是由于政府力量与非政府力量的衔接不到位、救灾力量与协助力量的配合不到位导致的。为此，基于大数据的、信息化的应急物资保障体系、国家储备体系、应急物资采购供应体系等配套体系亟待完善。

4.公共卫生发展“内卷化”

自2009年新一轮医疗改革启动以来，中国高度重视医疗卫生基础设施建设，并提出了覆盖城乡居民的医疗卫生体系。但是改革过程中我国的公共卫生发展面临“内卷化”的新问题，即医疗投入持续增加，但是公共卫生状况的改善却非常有限[8]。新医改确实取得了较大成就，但也暗含隐忧。近年来，中国的医疗卫生总支出增长迅速，尽管总体医疗保健成本可能反映一个国家的医疗保健融资水平，但不一定能反映医疗卫生系统的真实效率。为了解决激励措施不足、医疗技术过度使用以及诊断和治疗利润过高等现象引发的问题，我国于2016年启动公立医院改革，但是并没有解决医疗资源分配效率低下的问题。这种低效率表现为医疗费用的攀升。根据经济学的一般原理，由于供给所引起的需求的影响，供给的增加导致医疗需求的增加。这意味着医保覆盖面的拓宽将刺激人们对医疗服务的需求，也意味着人们对分级诊疗和医疗服务均等化的要求越来越迫切。

（三）以体系化法律治理完善中国公共卫生治理

1.治理理念的更新升级

公共卫生治理的理念更新升级是中国公共卫生治理升级的关键。卫生治理不仅体现了国家、市场与公共部门之间的协同关系，还体现了国家与公民之间的合作关系。这意味着上至国家宏观战略计划，下至琐碎的社会生活实践，都与公共卫生治理事业紧密相关。公共卫生治理是应急治理与常态治理的结合，国家宏观政策框架和社会服务体系反映在人们的日常生活之中，人们衣着、食物、住房、交通和医疗中都渗透着公共卫生的痕迹。

“健康中国”战略要求“全方位干预健康影响因素”“维护全生命周期健康” “防控重大疾病”。这三大任务的提出标志着我国公共卫生治理理念的转向，“疾病治疗”开始真正让位于“健康促进”。事实上，在我国医疗水平迅速提高的今天，医疗技术的进步已经进入了一个漫长的、全球性的瓶颈期，人们开始清楚地认识到，健康的生活方式才是主动提高健康水平的关键因素。从广泛的健康影响因素入手，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康，大幅提高健康水平，显著改善健康公平。这一系列战略的落实有助于扭转对“医疗”的迷信，也是提升医改实际效果、避免医疗卫生服务陷入“内卷化”的必要举措。

2.打造公共卫生治理的共治格局

面对紧急情况下公共卫生的治理，政府力量、社会力量、民间力量均应在治理体系中占有一席之地。其中，政府力量应居于主导地位，但并不意味着政府力量在公共卫生治理方面大包大揽。实际上，在新冠肺炎疫情的抗击战役中，很多救灾行为由民间力量和社会力量组织和发起，并起到了积极的效果。政府固然负有防疫救灾的职责，但是对于民间的捐助、生产、组织、协助和自救等行为应当予以积极引导、支持和推广，促使各种积极因素充分发挥作用。而在政府力量直接发挥作用时，应当更加关注政府力量与其他力量的协调作用，使救灾力量合理配置并充分发挥作用。政府力量与民间力量的协调对于增强政府的治理主导作用十分关键，它不仅能够促进力量的整合，更有利于巩固限制性举措的合理性，赢得人民群众的关注、理解和支持。

在公共卫生常态治理过程中，政府治理力量的引导作用将更为关键。在司法领域，通过民事审判鼓励民事主体主动维护自身健康权益，通过刑事审判打击危害人民群众健康的行为，通过行政审判监督相关部门的健康促进职责;在行政领域，通过执法活动引导群众树立健康的生活方式、增强身体素质、摈弃生活陋习;在立法领域，用好地方立法权，在公共卫生领域将有更大作为。而在民间力量和社会力量方面，当民事活动促进了公共卫生的改善，产生了正外部性时，应当通过必要的宣传、奖励、减税、保障等制度安排予以鼓励和放大，使之形成正反馈，提升其自我维持力;当合法的民事活动有损于公共卫生时，应当通过必要的制度安排将其外部效应内部化，通过对法律效力否认、税费杠杆等方式予以抑制，减少错误的、不科学的习俗所造成的不利影响。

3.改革和完善疾控体系

针对当前我国疾控体系存在的问题，可以从性质定位、机构设置等角度解决。我国应当做好顶层设计，统一疾控中心机构设置标准。疾控职责不清的问题在本次疫情防控中有所暴露，根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》的规定，疾控中心作为事业单位而非国家机关，其主要职责为技术支撑、咨询建议、健康促进、疾病监测、流行病学调查等职责，具有比较明显的科研机构、咨询机构特点。而面向公众的疾控具体工作则归卫健委下属疾病预防控制部门管辖。当前有必要进一步完善疾控中心职责，中央卫生与健康大会确定了健康优先的发展策略，制定了预防为主的新时期卫生工作方针，提出由以疾病为中心向以健康为中心转变，将健康融入各项政策，描绘了健康中国的宏伟蓝图。疾控中心的基本职责和主要任务也应随之不断调整和完善。我国疾控中心具有强烈的官方背景，本身性质为事业单位，具有包含科研在内的广泛任务和职责，这些职责的规定与当前卫生行政管理机构的职责界定不清。不同级别的疾控中心的职责和任务应予以明确，疾控中心的技术支撑职责与政府卫生计生行政部门的监管职责也应界定清楚，各履其职，各担其责，防止重复。在机构改革过程中不应当弱化疾控职责，相反应当强化其专业力量。

4.加强公共卫生治理的法治保障

值得关注的是，公共卫生治理涉及的范围十分广泛，因此不能仅仅将注意力集中在卫生法、应急法领域，其他领域特别是民事法律领域若能渗透公共卫生治理的理念，将有助于提升公共卫生治理水平。民商事活动本身具有显著的公共卫生效应，可以通过关联性法律规范加以调节：通过家事法提升家庭健康水平，降低遗传病的出现，提升新生儿健康素质;通过侵权法遏制和消除对公众健康造成损害的各种行为和活动;通过检疫法采取检疫隔离措施控制传染病;通过人身权法保障个人隐私;通过行政法、政府信息公开法保障公众对于卫生的知情权;通过商事法限制非法野生动物市场和贸易及有害健康商品扩散，从源头上控制公共卫生风险;通过税法对危害健康的产品活动进行规范;通过治安管理法、刑法对造成危害健康的主体进行惩罚;通过海关法、国际条约控制有害健康的产品流通。在实际情况中，民事活动的外部效应具有多样性。

落实健康权的保障是加强公共卫生治理法治保障的关键。发挥民事主体在公共卫生事件中的共治作用有助于打响新时代公共卫生治理的“人民战争”。民事主体可以通过健康权的设置发挥包括参与作用、监督作用、协调作用、构建作用等在内的广泛作用。紧急公共卫生事件期间，不同身份主体应当享有特殊权利及其保障，例如：医疗相关主体应当享有特别保障权;关键行业、一线工作人员应当享有优先保障权;居民、劳动者应当享有基本生活保障权;公民针对卫生事件应当享有特殊抗辩权、免责权、防卫权、监督权;政府针对卫生事件应当负有社会管控职责、综合调配职责、信息公开职责等。当前正在审议的《中华人民共和国民法典》草案中，健康权已初具雏形，其中第一百一十条、第一千零四条对于健康权有了基本的规定，对其表述为“维护自己的身心健康”，赋予了健康权以广阔的解释空间。健康权初步具备了可诉性。相比于《中华人民共和国民法通则》的“生命健康權”和《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国侵权责任法》中没有得到解释的“健康权”有了巨大的进步。通过有效的解释，我们相信健康权能够成为民事领域促进公共卫生改善的基础性权利。

5.积极参与国际公共卫生治理

全球化是发生在经济、政治、科技等领域的一体化过程，已经成为了当今时代不可阻挡的趋势。而这一过程正迅速改变着人类社会的组织结构，国际公共卫生治理的经验交流引领了一种崭新的健康促进模式，扩展了促进健康的积极因素。当前，全球化已经并正在对全球公共卫生领域产生不可低估的影响，为国际法与国际卫生政策带来新的机遇和挑战。中国在全球公共卫生治理中正发挥着越来越重要的作用。医疗卫生援助本身具有超政治的特点，由于疾病是全人类的共同敌人，因此医疗卫生援助能够弥合社会制度、文化传统的不同，突出全人类共同的价值观。“一带一路”沿线的许多国家缺乏运行良好的公共卫生治理体系，无法有效应对流行病，如果中国能够提供医疗援助，将有利于获得这些国家的外交支持，降低流行病的输入风险。在当前国内疫情得到控制的情况下，防止国外输入的重要性不断上升，积极参与其他国家的疫情防控极具必要性。