论公共体育资源配置市场化改革中政府角色定位

蔡朋龙，王家宏

(苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021)

公共体育资源作为现代公共服务的重要载体，是指由政府、非政府组织、企业甚至个人以公共利益为目的，为满足公众用于体育健身、体育赛事欣赏、体育休闲、体育教育、体育资讯等体育需求所提供的经营性和非经营性的产品和服务要素集合。公共体育资源配置市场化改革是实现资源有效配置的一种手段而非目的，是指通过运用价格、供求、竞标等市场机制，实现公共利益的层次性和多样性的一种政府治理手段。自十八届三中全会对资源配置做出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用”的顶层设计，公共体育资源配置方式的市场化改革在政府与市场关系的调试中不断深化。诚然，现实中暴露出“公共体育场馆运营过度市场化[1]”“贵族化供给与平民化需求矛盾日益突出[2]”“政府责任缺失，权力寻租”[3]等诸多问题，使得公共体育资源配置改革陷入颇为尴尬的境地。如何促使政府与市场各司其职、分工明确，是推进公共服务体系纵向发展的一个现实问题。热若尔·罗(Gerard Roland)在转轨经济市场化进程的研究中，提出“在转轨国家市场化的进程中，政府的作用成为成败的关键”[4]。那么，如何摆正政府在公共体育资源配置市场化改革中的角色定位，如何更好地提供公共体育服务，成为政府联袂“有效市场”解决我国公共体育资源供需既有矛盾、实现公共体育资源配置公平与效率直面的课题。

1 公共体育资源配置市场化改革中政府角色定位的理论源流

政府角色是指政府根据社会发展的需要在行使行政权力的过程中所承担的职责、功能和作用[5]。公共事业领域的市场化改革中，政府角色在与市场的博弈中曾几度变迁，共分为3个阶段。

第1阶段：政府“守夜人”角色(约18世纪末至20世纪初)。以亚当·斯密为代表的古典经济学派认为，不加约束的市场机制可使资源配置达到最佳的效果，政府干预只会破坏市场机制的作用，因而政府应在公共事业领域实施“自由放任”的政策。如英国政府在环境、卫生、教育、文化、社会保障没有设立专门管理社会公共事务的机构，诸多公共事务因而处于社会放任的状态[6]。然而，20世纪初西方国家经济大萧条的出现打破了市场机制万能的神话。

第2阶段：政府“全权代言人”(20世纪20—70年代)。随着自由资本主义向垄断资本主义过渡(周期性经济危机的空前爆发)，“守夜人”角色逐渐淡出历史舞台，取而代之的是以“权仗”积极干预的政府，于是“凯恩斯主义”的政府干预论被奉为圭臬[7]。凯恩斯等人认为，市场机制自身的缺陷(市场失灵)，导致公共领域配置结构的失序，必须由政府这只“看得见的手”予以纠正，公共事业必然地回到了政府的怀抱，由政府全权安排[8]。然而，这种权威政府的统治模式，无法与当时的市场经济体制内在要求相协调，导致20世纪60年代西方国家经济出现严重的“滞胀”。

第3阶段：政府“有为”“有限”“善治”角色(20世纪80年代至今)。在“市场乌托邦”和“国家神活”相继破产后，人们开始反思和检省过度崇拜市场或政府的后果，希冀在政府和国家这一“钟摆的两极”或“标尺的两端”寻找到新的坐标平衡点[7]。20世纪80年代初，世界范围内兴起的“改革政府”浪潮，使“重塑政府角色”成为政府改革的主旋律。在此背景下，新一轮理论思潮的争鸣与碰撞涌现出了新凯恩斯主义、公共选择、企业家政府、治理理论等流派。其理论观点主要是政府的“经济人”角色，决定了在行使其管理职能的过程中会从自身利益的最大化出发，从而导致“政府失灵”。要求政府采取适度干预纠正市场失灵，寻找政府与市场的最佳组合，需要以人民利益最大化的管理过程和活动中做到有所为有所不为。该理论较好地解释了政府的角色，成为当前经济体制改革中政府与市场对话中的主流理论，也是本研究的理论基础。

2 公共体育资源配置市场化改革中政府角色定位的思路

定位政府在公共体育资源市场化配置中的角色，实则是一个政府何为有为、何为有限、如何善治的问题。这需要植根于本土，从市场化改革进程宏观把握政府角色，充分、深刻地认识公共体育资源的特性，进一步审视公共体育资源配置市场化改革中的问题，科学合理地界定当前公共体育资源配置市场化改革中的政府角色。

2.1 宏观把控：公共体育资源配置市场化改革历程中政府角色嬗变

政府在公共体育资源配置市场化进程中的角色定位需要从历史的角度进行审视，这是探讨新时期政府有为的前提。由于公共体育资源的公共性或公益性及社会特色经济体制的改革阶段性，决定了公共体育资源配置的市场化改革是一个渐进的过程，因此政府在公共体育资源配置市场化改革中角色的变迁可分为4个阶段。

1)政府“统包统办”的一元化供给阶段(新中国成立至1978年)。体育领域意识形态与政府采取单一行政命令的方式的同一性，使公共体育的人力、物力、财力等资源整体规划、部署统得过死，抑制社会办体育的机制形成以及体育事业活力，尚无法满足群众的需求，致使公共体育处在低水平的发展阶段。

2)市场化改革探索阶段(1978年至20世纪90年代初)。在“以计划经济为主、市场调节为辅和有计划的商品经济”的指导思想下，传统纯公益性体育属性发生改变，“体育具有商品属性”“体育可以成为产业”“体育场馆可以市场化运营”[3]得到国家层面的认可。当然，市场要素只是在一些政府计划无法覆盖或者在风险较低的区域局部嵌入，如场馆租赁承包、兴办经营实体、有偿表演和技术咨询等，而政府在法律规范下依然是公益性体育产品供给的唯一主体。

3)市场化起步阶段(20世纪90年代中期至21世纪初)。经济体制进入“计划体制和市场体制并举”的时期，以市场经济为导向，以体制改革和机制转换为目标的改革部署，如以足球为突破口的职业化改革、以市场为导向分级分类管理的竞赛体制改革、以社会化为目标的群众体育改革以及最具市场化特征的体育产业化、体育市场的管理走上了法制化的轨道等等[9]。公共体育资源市场化改革在国家利益、企业利益、公众利益对话的基础上，呈现政府主导下的“混合”型配置特点。

4)市场化改革的深化期(21世纪初至今)。随着经济体制的转型与社会矛盾的转化，政府部门着眼于体育体制改革和运行机制的转换。2014年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将全民健身上升为国家战略，明确提出“加快政府职能转变，加强规划、政策、标准引导，创新服务方式，强化市场监管，营造竞争有序、平等参与的市场环境”。《体育发展“十三五”规划》《全民健身计划2016—2020》《政府向社会力量购买服务的指导意见》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等相关文件均对公共体育资源配置做出了明确的规定，指出了公共体育资源配置市场化改革基本共识、主要方向和基本运作方式。从政策内容来看，简政放权、政社分开、管办分离等成为市场机制下政府角色转变重要趋势。从体育行政部门实施理念与行动来看，公共体育资源配置方式的市场化改革是国家体育行政部门跟上我国经济社会改革步伐和人民需求的一种政府职能转变与固有模式的革新，即在尊重市场规律下，以实现公众体育福利最大化为目标，通过合理运用政策、法律工具、行政手段，进而培养、引导、规范和管理市场行为，充分利用市场机制优势提升公共资源配置的效率与效能。

2.2 科学界定：基于公共体育资源产品特性与社会产品分类下政府角色基本定位

目前，学术界关于公共体育资源特性和产品形态尚未形成统一的认识。有学者认为公共体育资源属于公共物品范畴，以“不可竞争性”和“可排他性”两大基本特性为参考维度，可将公共体育资源分为纯公共物品、混合物品(准公共体育产品)，并明确采用何种机制来配置，即纯公共体育产品政府必须介入由政府提供，而对于准公共产品的供给应采取政府和市场共同分担的原则[9]。这种观点是目前研究主流观点。也有学者认为公共体育资源作为承载社会公共利益的载体，先天便与政府联系在一起，于是，政府出于“公共性”价值取向，对用于体育事业社会管理和公共服务的人力、物力、财力和信息等公共体育资源具有绝对的配置权[10]。上述观点均具有较为坚实的理论基础和成熟的学术支撑，但仍存在进一步探讨的空间。1)把公共体育资源仅限定在纯公共产品的范围内并等同于公共体育资源，虽能揭示公共体育资源的特性，但无法解释现实中公共体育资源的内涵和外延。因为公共产品只是一个相对的概念，具有阶段性、动态性的特征，在一定程度上是可以转换的，如随着经济发展、技术的进步以及需求弹性的改变，逐渐降低了公共体育资源公共属性，转变为私人产品，较为突出的是体育赛事自媒体的出现。同时，准公共体育产品本身就处于“公共地带”，政府也是一个“经济人”，当政府出于某种价值取向或享有垄断特权之后，就会把越来越多的相关产品都变成“公共产品”，供给主体很难进行转换。如按照经典公共物品的定义社区体育场地、设施属于私人产品，而出于公民的体育权利和社会伦理需要则变成了公共体育产品[11]。2)从公共性层面解释公共体育资源供给主体——政府职责合法的固化内容，却未能反映其动态面。因为社会组织、企业、个人等都是公共性的表达形式，这种观点不能解释现代公共体育服务中实际存在的多元主体。

公共体育资源作为现代公共服务的基本物质载体之一，公共属性是其根本属性，即以公益性为根本利益取向，最大限度地满足公众体育需要，使不同社会阶层公民都能在公共体育资源配置中获得社会公平和正义，这是与一般私人物品具有显著差异的标准。在现代市场经济的条件下，公共体育资源公共属性不同，可分为完全公益性和不完全公益性：前者是为保证公民享有体育权利无偿提供的，如体育健身路径；后者是由社会共享，通过有偿开放或低价供给的资源，如全民健身中心、政府购买公共体育服务项目等。从这层意义上讲，公共体育资源的价值表现形态是以公众利益为导向，最大限度地满足人们的公共体育服务需求。公共体育资源的经济属性是其特殊属性，包括供给与供需特性、产权属性、外部性等多重经济属性[12]。就供需特性而言，公共体育资源的供需特性与居民日益增长的体育需求有关，在物质基础极大丰富的前提下，追求精神享乐与生活健康的生活观念日益增强，表现出更加关注个人的享受和发展需要的特征。又如外部性，公共体育设施可以为城市、社区、市民以及周边企业带来显著的外部经济效应。从这一层次来看，公共体育资源多重经济属性使其具有较明显的商品性和营利性，并具有相关的体育市场，以满足一定的群体或个人体育消费需要，遵循一般商品或服务“有支付能力的有效需求”。另外在现代市场经济的条件下，特别是具体公共体育服务实践中，政府和体育行政职能部门的公共体育资源供给绝对主体发生改变，人们也逐渐认识到非政府组织、企业甚至个人也都可以成为公共体育资源配置主体。

基于公共体育资源的公益性和多重经济属性，考虑产品分类的逻辑学原则，并结合我国公共体育服务发展现实，笔者认为对公共体育资源较为严谨的社会产品分类应包括完全公益型体育产品、部分公益型与产业可结合型体育产品、部分公益型与部分产业不可分型公共体育产品和完全产业型体育产品(图1)。

完全公益型体育产品(图1-A)，即不具备产业性质，按照公共产品理论是纯公共体育产品，如政策制定、健身路径、体育管理、体育义务教育、体育健身指导等消耗动用的是公共财政。这类公益型体育产品有效供给方式是政府，凸显补偿公平而非交易公平，其政策性表达正是基本公共体育服务的均等化。政府作为此类产品供给中唯一合法的“直接生产者”，需制定公共体育服务的最低标准，调整和优化现行财政支出结构，保证人人享有基本公共体育服务目标的实现。

部分公益型与产业可结合型体育产品(图1-C)，即兼具公益性和产业性质，且是可区分的，是满足社会共同需要的同时满足私人需要的混合产品，如信息化的专业技术服务、健身培训、气氛营造舆论等资源。这类产品生产具有负溢出效益，而消费活动却可能产生正溢出效益，政府须适当鼓励市场供给，健全宏观调控的责任制度。

部分公益型与部分产业不可分型体育产品(图1-D)，即兼具公益性质和产业属性，且两种属性混在一起难以区分，是满足公众需求与私人需求的混合产品，如国民体质监测产品。该类产品的生产具有正溢出效益，而消费活动却可能产生负溢出效益。也就是说，政府在该资源领域投入的生产成本一般市场主体难以承受，但此类产品的消费过程可以实现营利，可将经营与维护等交由市场。因此，政府需要积极推进该类产品配置的市场化与社会化改革，并加强财政、投资等政策协同配合。

完全产业型体育产品(图1-B)，按照公共产品理论理解是具有私人产品属性的特殊公共体育产品，它在一定程度上关注社会公众、个人的享受需要和发展的同时，更是个别私人体育需要的商品性和营利性产品和服务，如大型体育场馆、健身俱乐部、职业或依靠企业和社会赞助半职业体育联赛等产品。该类体育产品生产与消费均呈现出正溢出效益。政府部门可以通过税收减免、财政补贴等经济手段，降低此类产品的市场准入，不断激发市场的内生性动力。当然，强化市场生产的有序与消费者权益保障，政府应健全相关法规并严格执法，营造与构建良好的市场竞争环境。

A类体育产品完全由政府配置，B体育产品可交由市场配置，C、D类体育产品属于政府与市场合作区域，合理的边界点应考虑到产品产生的溢出效益与政府职能作用。由此给公共体育资源配置市场化改革中政府角色的基本定位提出了这样的启示：一是要立足于完全公益性体育产品的充分供给，通过制度供给与财政保障，表达公共体育资源配置均等化精神，突出公益性和公平性，最大限度地满足公众基本体育需求；二是要着眼于有效市场的建立，以自身宏观主导优势协同市场与社会的生产效率优势，构建一个多元化的公共体育产品供给体系，以获得公共体育资源配置市场化改革所带来的效用。

2.3 现实审视：公共体育资源配置市场化改革实践中政府角色

由表1可知，目前公共体育资源配置市场化改革呈现出了以政府配置为主、依托社会和市场的交互作用的格局。在市场化的方式上，以政府购买公共体育服务为主，其他方式为辅，如采用“单凭制”形式在场地设施、健身服务与培训等方面进行尝试。可在市场化配置资源选择标尺上各有侧重，如温州市依据市场发育程度、公共体育资源供给特点，苏州市采用以公众需求为导向的专家论证方式，南昌则采用政府可控(承接企业可控、资源可控)为主、公众需求为辅的方式。市场化配置的资源涵盖体育设施、全民健身指导、体育活动组织、公共体育资讯收集与统计分析、体制监测、基础设施管理与维护等有形或无形的体育产品或服务，有的省市也将公共体育政策、法规、制度列在其中。

表1 近年来我国部分地区公共体育资源配置市场化改革工作情况Table 1 Overview of marketization reform of public sports resource allocation in some areas

2.3.1 改革的制度化供给不足 清晰的制度设计是市场化改革能否有序推进、指导政府实践的重要举措。但由表2可知，目前我国缺少专门的公共体育资源配置市场化改革的法规制度，致使地方政府在改革推进过程中存在源头性障碍。

1)法规难题。可以说现行《中华人民共和国政府采购法》是公共体育领域市场化的法律依据，虽然明确了政府采购内容包括货物、工程和服务，但对于体育服务内容要求不够，只能适用于体育场馆建设和体育器材设施采购。同时，未能针对公共体育资源配置市场化主体、程序、方式作出细致的规定，难以满足各级政府推进公共体育资源配置市场化改革制度需求。

2)地方指导性目录宽窄不一，现有的规范操作性不强。通过梳理各省市政府购买公共服务的综合性规范文件、政府权力清单目录、公共资源市场化配置实施意见及指导性目录发现：①边界设定覆盖有限，项目数量不足。如无锡市《公共资源交易目录》仅涉及了体育建筑工程，其他省市的指导名录中甚至未提及公共体育资源相关内容。②范围界定模糊，分类过于粗糙。如温州市《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》对公共体育服务资源配置作出了“政府对于基本公共体育服务领域加大政府购买力度、非基本公共体育服务领域政府采购的方式交给社会力量承担”的界定。实际上，该项规定的主要内容涉及市场与政府在配置公共体育资源的政策要求，但缺乏明确规定。

3)缺乏公共体育资源市场化配置的标准规范制定。目前各级政府的工作报告提及的群众体育工作往往以“体育设施进一步完善”“创新供给机制”“全民健身活动丰富多”等模糊的词汇予以表述。增加多少是“进一步”，达到多少是“丰富多彩”[14]?其指向的就是公共体育资源配置的规范标准体系缺失。于是，一些地方政府出于财力拮据的考虑并热衷于市场化，以减少财政负担，缩减政府开支。如黑龙江省多年来个别地市县体育经费一直没有增加，有的县全年体育经费仅5 000元，有的根本没有纳入本级财政预算，而是一事一请，还有一些县的体育经费甚至低于10年前的投入[3]。

表2 关于公共体育资源配置市场化改革的主要政策法规Table 2 Main policies and regulations on the market-oriented reform of the allocation of public sports resources

2.3.2 公共体育资源尚未被市场“催醒” 公共体育能否实现供给与消费需求平衡，达到体育发展的效益与效果惠及全民，依赖于有效市场的驱动力使然。但由于种种束缚很多公共体育资源尚未被市场“催醒”。1)公共体育服务市场培育与发展不足。2016年全国体育产业增加值为6 474.8亿元，占当年GDP的0.9%，相比于西方发达国家的体育产业比重平均值已达1.92%还相差很大，且公共体育服务市场繁荣程度远未达到理想程度，无论是承接主体的数量还是质量，都无法满足现有的要求[15]。其原因在于相应的培育、引导政策缺乏有效性与落地性。目前，推进公共体育配置市场化改革，多以政府部门的红头文件形式来发布相关市场配置的内容、政府购买的程序、相关政策保障等。这在某种程度上实现了制度化供给，但文件规定的内容、层次及数量不但受时任政府领导的认知程度与偏好的影响，且在相关培育市场政策的执行与落实上，其他部门仍存在“关门不理，各办各的事情”的现象，这样的政策制定不仅效力较低，而且大大挫伤了市场主体的热情。2)放权让利的内部化。公共体育资源配置市场化改革需要政府逐步放权，改变政府集公共体育资源的拥有者、配置者、消费者三者一体的角色，提升公共体育资源配置的效率，改善公共体育服务质量。但是在政府实际操作中却出现了“内部化行为”，如2016年苏州市政府购买公共体育服务资源，20个中标单位只有2家是市场部门私人企业，很多服务资源采用15万以下不竞标的方式移交给体育部门下属事业单位或协会承担。将部分公共体育资源分流给事业单位、社会组织，这可能是事业单位改革发展、脱钩改革支持社会组织发展的一种常态，但这不利于在市场竞争的压力下提升自身造血能力和服务质量，况且这种“复垄断化”无法建立有效市场竞争体系。3)体育消费效用不高。2014年全国经常参加体育锻炼的人数百分比为33.9%(含儿童青少年)，比2007年增加了5.7%。另据不同国家体育人口的比较研究，按照每周参加一次体育活动计算，加拿大、新西兰、芬兰和瑞典的体育人口分别为86%、80%、73%和59%，而同期我国的体育人口只有35%[8]。这些数据说明，公共体育资源受益人群并不多，用于公共体育产品消费的人群不广，在某种程度上意味着体育消费效用不高，尚未有效地激活市场的活力。

造成公共体育资源配置供给乏力的原因可能是多样的，但就政府角色而言，主要是政府尚未走出计划经济强大的历史惯性，具有显著的路径依赖性；将繁荣体育市场建立在权力意志至上的政绩冲动，但相关政策和制度的设计缺乏系统性，以致抑制和扼杀市场机制所激发的体育发展活力；公共体育资源市场配置指标软化，尚未形成领域的分工，科层制的委托代理存在明显或变相的行政性垄断，妨碍公平竞争；政府对于公众消费引导不够。

2.3.3 配置结构失衡问题 提升公共体育资源供给总量，破除公共体育资源供需既有矛盾是市场化改革中公共体育服务产出水平的重要标志。当前，由于社会、市场力量参与介入到公共体育资源配置中的有限性，加之市场化改革中政府与市场不断调试与试错，进而导致公共体育资源的供给与需求严重脱离，使得在原有的公共体育资源总量不足的情况下又出现新的矛盾。

1)产业性公共体育产品与公益性体育产品失衡。随着体育产业化发展，很多事业单位改制过程中出现过度私有化，本应免费提供的大量公益性体育产品成为须交费才能获得的“经济性”产业化产品。如深圳体育中心等3家场(馆)改制后实行企业运营，但政府对于购买公共体育服务的费用一直没有落实，致使场(馆)难以提供公共体育服务[1]。

2)供需结构的失衡。推进公共体育资源配置的市场化改革，政府应立足于现阶段我国社会公众日益增长的多元化的公共体育需求。但目前自上而下的精英决策致使公众多元化需求无法在决策过程中被充分回应。诸如花费巨资购买“全民健身大赛和市民大联赛”的“政绩性”；一边是政府投入修建的健身步道和部分大型体育场馆被闲置，一边是一些“市场化经营”体育场馆一席难求，致使贵族化服务供给与平民化需求的矛盾[2]。政府在行动逻辑选择上可能无法建立一个正确的制度安排，造成市场配置公共体育资源并非公众所需而是政府所需。

3)区域性失衡。从我国实情出发，公共体育服务的发展应该走“低水平、广覆盖”的道路，公共体育资源配置模式应该是“金字塔型”，越往基层越分配得更多，让公共体育服务成为社会民众的基础保障。由于改革开放“以先富带动后富”的非均衡发展战略，加之公共体育事业领域市场化改革，许多城市公共体育服务朝着“高水平、低覆盖”的方向发展，一定程度上加剧了东部与中西部、经济发达与欠发达地区、城市与乡村的失衡。以固定投资为代表的体育公共设施，多年来出现的“两多”“两少”的现象一直尚未改变，即城市多农村少，发达地区多落后地区少，这直接影响到国家公共服务均等化的实施。

表3 2013年公共体育设施投入与分布Table 3 Investment and distribution of public sports facilities in 2013

数据来源：由2015年《第六次全国体育场地普查》相关数据整理所得

市场化改革引发的公共体育资源供给结构性失衡是多方面、多层次的。就政府角色而言，主要原因如下：①政府市场化改革价值曲解，出现了以“市场化”之名有意无意将政府责任市场化，即甩包袱、推责任，无法实现公共体育资源配置治理的应有之义，违背了公共服务核心价值和原则。②政府角色未完全从我国计划经济大一统的惯性中走出来，决策者的“官僚偏好”往往与其效用函数联系在一起，使得公众多元化需求往往被忽略。③政府目标规划、制度导向偏离，重视公共体育资源的经济效益，忽视社会公众需求，偏重发达地区“试点化”，弱化欠发达地区、农村，进而加剧供给结构的失衡。

2.3.4 效率与公平的冲突问题 根据相关研究，2009—2011年我国公共体育资源配置全要素生产率的增长率为0.1%，这得益于资源要素投入量的增加，配置的方法、方式的改进[16]。市场化改革提高资源配置效率，但如何保证公正、公平以及公共利益的实现是一个比较现实的问题：1)过度市场化。市场主体是趋利避害的，以是否盈利为行动导向。一旦财政补贴不到位、成本增加，那么公共资源供给质量和服务将大打折扣，导致公众利益受损。《中国公共体育服务发展报告(2013)》显示，我国城乡居民对体育场地设施收费的满意程度普遍不高，40.5%的农村居民对收费持“不太满意”和“不满意”态度，35.2%的城市居民认为目前的体育场设施收费偏高，更有服务项目单一、服务质量缩水等问题[17]。更有报道显示，“4 000元打一场球”的天价球场让居民望而兴叹[18]。2)过于计划配置。近几年，中央政府的政策导向明显向大众体育服务和体育产业发展倾斜，“争牌、创优”开始嵌入到地方体育行政部门政绩考核中，追求公众公平性、保证公共利益则成为体育职能部门及个人利益之间的重要噱头，于是，管理体制和服务提供机制方面还很“计划”。如苏州常熟市奥体中心，以“定期开放”“低收费”等方式保持公共体育场馆的公益性，长期把持在体育行政部门，“产权归国有，经营权归企业”的执行力不足，造成市场经营主体缺失，使用低效，缺乏造血功能，国有资产大量流失(虽然场馆的收入状况可观，但其背后是政府的财政补贴逐年递增)。

就政府角色而言，公共体育资源配置的效率与公平失衡问题的主要原因在于：公共体育资源配置市场化出现不同程度的政府监管不到位，表现在市场准入的监管缺失，无法建立公平、公正的竞争环境，价格监管脱离，质量监管流于“文本”的表面化；政府的绩效标准加剧了公共体育资源配置的不公平性，地方体育行政部门领导注重任期内“夺牌”“创优”，大搞“城市名片”的政绩工程，把注意力盯在“钱”上、“权”上和所谓的“成绩”上，有选择性地推动公共体育资源市场化配置的内容、层次，注重部分利益最大化而不是公共利益最大化。

3 我国体育资源市场化配置中政府角色具体定位

3.1 “基本”公共体育资源的提供者

20世纪80年代以来，政府推动公共服务市场化改革也只是意味着政府职责内在结构的调整和履职方式的转变，并不是说政府提供公共服务这一职责和主要职能的减轻、转移或消失[3]。公共体育资源配置市场化也不例外，将公共体育资源的生产职能交由市场与社会，但政府还必须承担基本公共体育资源主体负责人角色，这是政府的职责所在，责无旁贷。国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》列出了公共文化体育服务的基本标准。这也意味着政府提供的基本公共体育资源是有限的，非基本公共体育资源是无限的。但现在有一种倾向，总希望将公共体育资源的所有部分都纳入公共体育服务，界定为政府责任，都由政府来买单，这是一种典型的不想作为、不敢作为的慵懒思维[19]。本研究对上述公共体育资源的分类已经作出阐释，建议对公共体育资源要素和产品进行细分，正确划分公益型体育产品(基本公共资源)、公益型与产业结合或不可结合型体育产品(经营性非基本公共资源)、完全产业型体育产品(管制性非基本)。对于公益型体育产品各级政府要进一步调整财政支出结构，优先考虑加大投入力度，而对于公益性与产业结合或不可结合型体育产品和完全产业型体育产品可以交付给市场和社会进行生产，并采取不同的、有效的生产模式，如外包回购、特许经营、直接补贴、税收优惠等，当然，政府必须强化市场的监管职责。

3.2 市场规划者

现阶段实现有效供给与需求的匹配，提升配置的效益性与效率性，需要市场要素的功能回归本源，需要政府加快体育市场化进程的顶层设计，构建和培育“有效市场”，有针对性地从3个方面入手：1)参与市场。在政府主导下，确定政府与社会、市场平等的契约关系，并通过在不同主体之间建立共享机制、相互信任机制和协调机制以发挥多元主体的协同供给效应。政府部门应积极探索政府购买、委托生产、特许经营、合作等公共体育资源配置模式，吸引和支持市场力量参与公共体育资源配置，创新公共体育服务供给方式。2)引导市场。不同区域间、抑或不同社会群体之间存在公共体育资源配置的不平衡、不平等问题，这既是市场调节的“马太效应”结果，也有政府“缺位”的原因[12]。公共体育资源市场化配置的公平问题需要政府有针对性地引导市场，通过土地政策、产业政策、税收政策等方式引导公共体育资源市场化配置规模、方向和标准，这关系到公共体育服务均等化和调控市场在公共体育资源配置的失效问题。3)维护市场秩序。为了保证市场环境，维护公众利益与权利，避免市场的失灵问题，政府必须做好裁判员工作。在维护消费者合法权益方面，完善价格机制、市场准入机制、监督机制，提倡择优竞争机制，对于出现违规运营、侵害消费者权益企业录入竞标黑名单，从而规范、激励、约束市场企业行为保护消费者合法权益。营造与构建宽松活跃的市场竞争环境方面，要加快政府行政体制改革，摆脱以往的分物、分指标、批项目、抓配置的工作方式，消除体育部门、机关事业单位内部利用国有资产为单位牟利妨碍公平竞争的行为。

3.3 制度供给者

制度配套与跟进能更好地规范、约束与解决公共体育资源配置市场化改革中存在的问题，为引导体育资源按照产品规划合理配置到各生产领域、提高资源配置效率提供条件和保障。纵观西方发达国家，英国在1999年《地方政府法》确立了公共领域的“强制竞标”政策之后，相继颁布“A Sporting Future for All”、《游戏计划》(Game Plan)、《体育2020发展规划》等制度；德国在推进公共体育资源市场化配置过程中制定了《基本法》《专利法》《版权法》《德国体育宪章》《闲遐体育方案》《黄金计划》《东部黄金计划》等一系列法律法规，以规范政府与市场主体；《体育振兴法》《体育基本法》的颁布和实施使日本的公共体育资源配置市场化改革逐步纳入法制轨道。国际经验表明：公共体育资源配置的市场化应以系统的政府立法为先导，与之相配套的是具体实施办法和操作细则。我们应立足于本国国情，从制度诉求出发，对现有制度体系进行修订、补充与完善(表4)。如针对推进政府与社会资本深层次合作，需制定《体育投资管理条例》《推进体育资源市场化配置的实施办法》《体育领域特许经营办法完善与实施细则》等制度法规；针对市场规制，可进一步完善和修订《社会力量参与公共体育服务准入办法》《公共体育服务价格管理暂行规定》等制度。

3.4 生产组织者

公共体育资源配置市场化的高效性和可持续与否，关键看政府能否成为精明买家。正如前面所述，公共体育资源并非由市场或社会力量自发生产，因此，政府在让渡部分职能的同时必须担负起生产过程的“组织者”。1)积极培育生产力量。市场化要求具有较多的企业扩张市场的竞争体系，成熟的社会组织承担起政府剥离的公共体育服务。但目前我国体育社会组织的专业化水平低，人员素质不高，而且很大一部分存在无经费、无场地、无人员的“三无”现象，90%以上的体育社会组织不具备承接政府购买服务的资格和能力[20]。为了转变地方体育社会组织“等、靠、要”的思维，政府应当严格按照《政府采购法》的投标程序，规范政府购买公共体育服务的机制，使地方体育社会组织在竞争压力下，锻造承接政府购买公共体育服务的能力，提升服务的档次。2)考虑体育领域内资源配置的差异性，城乡之间的“二元结构”、经济发达与欠发达地区之间的资源配置不平衡性，政府应从直接管理个量转向间接调控总量，在保证与本地区经济社会发展水平相适应的基本公共体育服务均等化的基础上，构建公共体育资源市场化配置的评估体系。3)妥善安排各方利益。充分调动市场主体公共体育资源生产的积极性与能动性，建议各省市利用体育产业大会，增设市场化改革中企业的发言环节，将改革中企业的核心诉求与遇到的瓶颈问题整理成报告，并建立相应的领导小组，依据本地区存在的问题，制定适合本地区的制度体系。

表4 公共体育资源配置市场化改革亟待出台的相关法规Table 4 Relevant regulations need to be introduced for market-oriented reform of allocation of public sports resources

3.5 质量监督者

政府在公共体育资源配置市场化中的一项重要职能就在于科学考核与评价市场化效果，引导与督促市场公平、公正、高效竞争，保证公共资源配置效率与质量。在现阶段，作为“质量监督者”，政府应着力做好以下几个方面工作：1)通过建立相应的需求表达、搜集和汇总机制，使市场化受益的价值主体——公众参与政府决策，提高决策的准确性和制度供给的质量。2)从政府规制和服务政府角色来讲，需要健全相应绩效评估机制和问责机制，吸纳民意和舆论强化政府公共体育服务职能。同时将政府对自身改进的努力和民众期望结合起来，定期采集获取公众对资源供给的体验和评价数据[20]。3)就承接主体产品供给质量低、私自收取费用、无利可图地退出生产等问题的规制而言，须在横向上尽快构建一个行业组织、消费者、新闻媒体、体育行政部门、工商管理部门、财政部门等多部门协同监管机制。

3.6 有限生产者

发挥市场的决定作用是在特别区域而非全部，政府仍扮演着有限生产者的角色。对于群众体育领域，可通过科学细分，交由市场或社会来提供社会生产，但对学校体育领域和竞技体育则不然。我国学校系统自成体系，其资源排他性过强，公共性未能体现，尚无法短时间内完全交由社会、市场。对于竞技体育领域，特别是奥运体育产品的生产，其所需的生产要素也要求更高，资金、科研投入非常大，且风险性很高，这是一般市场主体或社会组织所难以接受、也不愿承担的，因而只能主要由政府来负责生产并提供，市场主体与社会组织可以辅助生产[8]。

当然，政府的“有限生产者”角色只是鉴于目前体育体制改革所处阶段及其市场与社会尚无力生产的现状。但随着我国“管办分离、政企分离、政事分离”改革的深入及市场与社会生产能力的提升，政府将逐步退出“有限生产者”角色。

3.7 消费引导者

市场化改革要求公众转变原有的体育商品价值观念，重视提升体育消费意识，参与到体育消费中，走在市场的前沿，从观念上引领市场化改革发展。因此，在现阶段政府除上述角色，还有必要对公众的消费行为加强引导工作。总体而言，可从以下几个方面着手：1)通过多形式、多主题的体育活动和新媒体的宣传推广，提升体育价值认识，培养健康投资意识，引导大众走出体育福利化误区，提升体育消费价值客观认知，以建立合理的体育消费期望。2)推动健康关口的前移，加强推广覆盖生命周期的体育健康服务。建议加强省、市、县全民健身路径和站点、社区体育活动中心，以及各类经营性的体育健身场所等体质监测与疾病监测、运动能力评估、科学健身指导等多元功能体育健康服务平台建设。3)优化政府扶持方式，改变以往体育休闲产品与健身消费并重的政府财政补贴，建立择优扶持、消费挂钩、适度竞争的扶持机制。

4 结语

十九大报告确定了必须坚持以人民为中心，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民的指导思想。市场化改革最终目的是通过引入市场竞争机制，促进公共体育资源供给和服务质量提升。这既是回应公众多元体育需求，激发多元主体力量参与到公共体育资源供给解决我国公共体育资源供需既有矛盾，也是我国体育公共事业实践发展的客观要求。如何更好地激发和调动实施有效力量，更好地维护人民的根本利益，源头在于政府角色的重塑，也只有进一步明确现阶段政府的角色定位，才能使改革发展成果惠及，才能服务于全面建成小康社会、健康中国。本研究以公共体育资源配置市场化改革中政府角色为切入点，希冀能为我国体育体制改革和公共体育事业改革创新提供参考。