农村宅基地“三权分置”登记现状与思考

陈辉

摘要：在我国快速发展的过程中，我国的农村建设在不断的加快，为适应农村宅基地“三权分置”改革及其产权保护的要求，一些地方积极探索宅基地“三权分置”确权登记的方法和路径，通过实践，暴露出一系列宅基地确权登记中的问题。针对这些问题，本文建议将宅基地“三权分置”登记纳入不动产统一登记范围，通过标注的方式合理区分宅基地资格权和使用权，增加不动产登记簿内容记载宅基地和农房使用权，完善登记制度满足宅基地“三权分置”登记要求。

关键词：农村宅基地;“三权分置”;登记现状与思考

长期以来，受到历史遗留问题、农业自身的脆弱性等多种因素的影响，我国农业产出较低、农村发展缓慢、农民生活质量不高，不平衡不协调的城乡发展成为社会的主要矛盾之一，城乡二元结构也成为突出的结构性问题。在此背景下，党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，并明确其任务目标是：“全面振兴乡村，全面实现农业强、农村美、农民富”。这便要求盘活农村资产，激发农村经济活力，以增加农民收入，实现农村人口安居乐业。数据显示，目前我国有3000万亩空闲宅基地，比现有城市住宅用地的總量还多，平均每年因人口转移增加农村闲置住房5.94亿m²，其市值约4000亿元，基于该现状，改革农村宅基地制度便成为推动乡村振兴的突破点。

一、“乡村振兴战略”与宅基地“三权分置”的提出背景

随着我国经济发展进入新常态，不断涌现出的新产业、新业态、新模式成为推动我国经济稳健增长、加快经济结构转型升级的中坚力量，传统的农村农业业态无疑受到了强烈冲击，由此产生的城乡发展不平衡、不协调的矛盾日渐突出。在国家现代化快速发展的今天，如果缺失农业现代化，缺乏农村繁荣富强，缺少农民安居乐业，便是不完整、不牢靠的，我国实现可持续发展的目标也就无从谈起。为解决“三农”问题及凸显农业、农村、农民这三者在国民经济发展及社会建设中的重要地位，实施“乡村振兴战略”在党的十九大会议上首次被提及。2018年中共中央又发布了以“乡村振兴战略”为主题的一号文件，至此乡村振兴战略上升至国家发展战略新高度，成为全面建设小康社会攻坚路上的必然选择。在乡村振兴战略的实施过程中，应以土地为基础，以农村土地制度改革为核心。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》文件中明确表示，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地“三权分置”改革成为自农村承包土地实施“三权分置”后，我国在农村土地制度上的又一次重大理论飞跃和实践创新。如果该项改革力度足够大、步子足够稳、实施效果足够好，将有效激活农村数百万亿的闲置土地资源，在推动农民获得更多财产权利的同时，成为推动乡村振兴的重要推手。

二、农村宅基地“三权分置”登记现状

（一）登记的权利和颁发的证书不统一

中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，实现宅基地资格权和使用权的分离，提高闲置宅基地和农房利用效率，这是以已经存在特定的宅基地和农房为前提的，借宅基地“三权分置”搞合作开发或者合作建房，或者套用宅基地退出机制，都不符合中央政策的意图。纳入不动产登记的权利类型和名称必须是确定的，各地探索中对宅基地“三权分置”后登记的权利名称差异较大，理论界提出法定租赁权、宅基地租赁权、剩余权、人役权、集体建设用地使用权等意见，认识也不一致。颁发的证书各异存在分散登记的风险。分置出去的宅基地权利还没有法律支持，农房使用权是否具备登记能力尚有争议，权利边界和关系有待从法理上进一步厘清。

（二）相关配套制度不完善，改革存在风险

目前我国实行的《农村宅基地管理办法》，一方面允许农村宅基地使用权转让，而另一方面又提出了不许向集体组织成员以外的人转让的限制条件。这些规定和限制条件阻碍了农村宅基地“三权分置”改革的前进步伐。另外，传统制度下的宅基地资格权是农民作为村集体成员的一项重要权利。如果完全放开宅基地的交易权，将存在流转过程违约、宅基地再流转过程用途转换、农民失宅等风险，增加社会的不稳定因素。

（三）“三权分置”改革缺乏顶层设计，“一地三权”未明确界定

由于农村宅基地“三权分置”属新生事物，是从新的思路探索符合我国农村发展实际的宅基地制度，因该项改革适逢国家机构改革时期，故对此项工作的主导部门、衔接部门尚不确定，职责分工、实施机制从国家层面来讲也未明确规定，改革实施过程中缺乏顶层设计。另宅基地与地面附着物的不可分割性决定了宅基地与承包地有所不同，其流转使用应具有长期性。对同一块宅基地，如何清晰界定所有权、资格权、使用权这三权的权能边界，如何明确三个主体的权利范围尚需考量。

三、在不动产统一登记体系下推进“三权分置”登记

（一）通过标注的方式合理区分宅基地资格权和使用权

不动产登记以物为基础，宅基地资格权是取得宅基地的期待性权利，在取得宅基地之前没有物的存在，无法特定化，不符合不动产登记的条件，因此不宜纳入不动产登记的范围。但对于通过资格权取得宅基地且有明确资格权认定结果的，可以在办理宅基地使用权和房屋所有权登记时，在不动产登记簿附记栏标注“该权利人为宅基地资格权人”，与分置后的宅基地权利人相区分。

（二）规范农村不动产确权登记资料管理

各地要及时收集、整理、完善农村不动产登记资料，以市县为单位。做到统一管理和保存。要加强农村不动产登记信息化建设，将各历史阶段采取图解法、勘丈法等形成的各类图、表、卡、册等权籍调查成果和确权登记资料数字化处理，按照有关标准规范建设农村不动产全籍调查数据库，实现成果数字化管理和信息化应用，与不动产登记信息平台实现对接，做到数据能入库、可查询。建立健全农村不动产登记数据日常更新管理机制，做好数据库日常更新维护，2020年底基本实现全国、省级、市级、县级自上而下逐级汇交。

（三）强化宣传培训

各地要采取多种形式，加强工作宣传，政策解读和业务培训，宣传农村不动产确权登记的重要意义和政策要求，提高农民群众主动配合和积极申请办理不动产登记的积极性，保障工作顺利推进。

四、结语

农村宅基地“三权分置”是我国土地改革的创举，是深化农村土地制度改革的必然要求。不断探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，借鉴试点地区的优秀做法，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，对于我国城乡发展具有重要作用。

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