加强中国县级政府政策执行的对策研究

辛阳 何银宁

[摘 要]县级政府是国家公共行政权力的象征、载体和实际操作者，也是从中央到各地区乡镇联系的中间环节，可谓整个国民经济和国家行政体制的基础结构，其政策如何执行，将直接影响到上级政府乃至中央政府的权威、也关系到千万人民的根本利益。目前我国一些县级政府，由于存在执行主体素质、制度结构、运行方式、资源配置等问题，政策执行的实际效果不佳，甚至严重偏离了初始政策意图。基于此，在实地调研的基础上，笔者以云南省×县为例，以西方政策执行理论为背景，使用Saaty层次分析法探讨影响我国政策执行的各种因素，并据此提出了加强我国县级政府政策执行的各项对策。

[关键词]县级政府;政策执行;因素分析

1 研究背景

县这个概念起源于春秋，形成于战国，确立于秦朝。自秦始皇实行郡县制开始，县作为我国的一级行政区域，已有2000多年的历史，正所谓“郡县治，天下安”。新中国成立后，县级政府作为我国的第三级行政区，目前数量已达到2800多个。不同于中央、省、市一级的政府，在我国数量众多的县级政府介于地级行政区和乡级行政区之间，看似很“小”，但其作用、职能很“大”：它们直接面向经济、面向农村、面向基层，成为上下级政府部门、城市和农村，以及行政政策和人民利益之间的交互平台和重要纽带，具有非常特殊的地位。随着对三农问题不断地发展和探索，在精准扶贫、乡村振兴战略的推行和改革中，县级政府政策执行问题受到了学界和社会的广泛关注：比如旨在解决财政管理体制上中央集权和地方分权问题的分税制，在某些地方却把县政府从发展地方经济引向以增加集资、收费、摊派等为内容的预算外收入方面;又比如在取消农业税和降低其他农村税费改革的过程中，有些地方出现了对政策内容的曲解，甚至变相执行政策，损害了农民的利益。试想这些现象如果成为常态，那么被影响到的不仅是中央和上级政府的权威和公信力，广大人民群众的利益也将蒙受损失，不利于实现全面建成小康社会的总体目标。

那么，是什么原因使县级政府在执行政策过程中背离政策目标的方向呢？ 要分析这个问题，首先要解决什么是政策执行。

政策执行，简而言之，就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。对此，学术界长期以来形成了以行动学派和组织理论学派为代表的两大流派，如行动学派的主要代表人物查尔斯·奥·琼斯认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。”可见，行动学派注重政策作为行为指南的引领性作用，强调关键问题在于执行部门如何采取政策行动。而组织理论学派则更强调政策执行中组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织来实施的。其代表人物J.弗瑞斯特指出：“……政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力，即在危机事件或事态发生之前预感并相应采取适当步骤和程序加以有效对付的能力，实际上是对政策执行成功与否起最关键作用的因素。”换言之，组织理论学派认为，政策能否有效执行，关键在于执行主体的主观和客观条件。受到两个学派影响，较早形成于西方的主流政策执行理论出现并盛行于20世纪70年代中期以后，从不同研究角度逐渐形成了史密斯过程模式、麦克拉福林互动理论模式、雷恩和拉比诺维茨循环模式、米德和霍恩系统模式、萨巴蒂尔和马兹曼尼安综合模式以及高金等的府际间政策执行沟通模式六种理论模式（模型）。

2 我国县级政府政策执行的案例分析——以云南省×县为例

2.1 ×县的基本情况

×县位于云南省西部边陲，为云南省保山市下辖县，怒江东岸，保山市南部。全县幅员面积2009平方千米，辖5镇8乡，县政府驻甸阳镇。全县总人口34.4万人，其中农业人口28.2万人，非农业人口6.2万人（数据截至2015年年末）。

×县投资区位优势突出。县城所在地海拔1470米，距保山市政府驻地55千米，距大瑞铁路蒲缥客货站35千米，距省会昆明571千米;向南255千米至南伞口岸出境，向西200千米至瑞丽口岸出境，向西北200千米至騰冲猴桥口岸出境，向北160千米经大理至昆明。

该县属于县域经济发展分类中的“农产品主产区和特色产业发展县”。在农业发展方面，以牧业和农业为主，辅之以渔业、林业、农林牧渔服务业，有较为优质的生猪、辣椒、茶叶、蚕桑、食用菌等农产品加工资源，茶叶、蚕桑、林果、蔬菜等产业稳步发展。在工业发展方面，该县境内已发现石灰石、大理石、铅、锌、铁等十六种矿产资源开发价值大;有69条河流，总长586.6千米，河川径流总量7.9亿立方米，水能理论蕴藏量14.8万千瓦，其中12.3万千瓦待开发利用;有较好的太阳能、风能资源。该县具有丰富的旅游资源，文物古迹有抗日江防遗迹群、“姚关人”遗址、明将邓子龙抗缅平叛系列遗迹等;自然景观有野鸭湖、石瓢和七天河等28处温泉。

在区位、资源占有优势的同时，经济发展底子薄、总量小、企业规模和技术创新等相对滞后，且财政支持不足（详见表1），城镇居民人均可支配收入及农村居民人均可支配收入差距较大且在全省处于落后状态（详见表2）等也成为阻碍×县不断向前发展的、明显的阻力。文章之所以选取×县为代表，其一是×县无论在级别体制、结构配置、权利义务上，较我国其他县级政府，都无特殊之处;其二是选择一个以农业产出为主，且经济相对落后的县进行分析，会使我国县级政府普遍存在的体制特征和运行中的缺陷表现得更为明显。

2.2 影响县级政府政策执行的因素

前文所列举的各种分析模型，为分析影响政策执行的因素提供了基本思想。但西方国家的社会环境与我国不尽相同，要参照这些模式对我国政策执行的影响因素进行分析，就必须基于我国国情，否则并不具有现实意义。笔者到云南省×县调研过程中，也确实发现某些政策在执行过程中仍会遇到各种干扰，从而影响政策效果。经过集中的走访、调研和信息收集并结合我国县域的实际情况，对在统计分析中影响政策有效执行出现显著差异的因素进行归纳，可知。

2.2.1 人员因素

再好的政策最终都要落脚于人，即要靠人去贯彻执行。这里所指人员具体有两个方面的含义：一是政策主体的执行人员;二是政策作用的目标群体。那么，政策执行主体的自身认知水平、政策执行主体的利益考虑、目标群体的政策认同感也就理应成为与人员因素相关的测度指标。

2.2.2 制度因素

大量的理论和实践都已证明，政策执行需要合适的制度框架，因为在现代社会中人的一切生产、生活都是在制度中进行的。经过对收集到的数据和信息进行分析，笔者认为公共政策的权力配置机制、政策执行的监督控制机制、政策执行的信息沟通机制同样是影响政策执行效果的制度因素。

2.2.3 组织因素

在具有高度組织化特点的当代社会，作为政策执行主体的政府机构，其组织结构的相互间关系也必然影响县级政府的运行状况。阿尔蒙德认为：大多数政治部门和机构都执行着好几种不同的功能。其中，政府的静态组织结构和动态运转关系最为重要。

2.2.4 资源因素

台湾学者张世贤认为：“政策执行要投入一定的资源方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”这一针见血地指出了资源投入或配给对政策执行的重要性。对于政府的运行，没有一定的物质、经济资源和政治资源作为开展各项工作的保障，一切都将是无力的。

2.2.5 信息因素

在信息社会中，信息、知识成为重要的生产力要素，并逐渐成为比物质和能源更为重要的资源。政府需要相对完整的信息以制定各项政策，民众也需要及时地了解、掌握各种信息来提高经济生产和社会生活的效率和质量。信息化，也将促进政府与公众的沟通加强和公开化。

上述因素的共同作用，导致了我国县级政府在政策执行过程中与西方发达国家存在较大差别。

3 模型构建：影响县级政府政策执行因素的排序分析

要有针对性地解决这些问题，需要运用层次分析法对上述影响因素进行权重排序，找到其内在联系，并根据重要性差别和主、次关系对如何加强我国县级政府政策执行能力提供依据。

3.1 层次分析法

层次分析法（The analytic hierarchy process，AHP），是指将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂（T.L.Saaty）于20世纪70年代初提出的一种层次权重决策分析方法。AHP的核心是利用1～9的整数及其倒数作为标度来构建判断矩阵，其比例标度及其含义见表3。

3.1.1 构建判断矩阵

根据Saaty提出的1～9比例标度，将各层次中各因素相对于上一层次因素按照重要性程度进行两两比较，其重要程度就可以通过数值直观地反映出来。在构建判断矩阵之前，需要先来构建层次分析图：把影响县级政府政策执行因素作为A层，各具体因素作为B层，各因素中包含的要素作为C层。具体见图1。以此层次分析图作为指导，笔者采用问卷调查的方法，向实地考察的云南省×县政府在职人员及自然村委员会干部发放了问卷160份，收回147份，其中有效问卷138份，据此构建了判断矩阵（见表4）。

3.1.2 层次权重排序

该步骤是确定各层次因素相对上一层次因素重要性的权重值。为方便计算，故采用方根法对A—B层判断矩阵D进行计算：

（1）计算判断矩阵每一行元素的乘积：

由此，可知各影响因素对决策（即县级政府政策执行）的总排序为：B1人员因素、B2制度因素、B4资源因素、C12公共政策执行主体的利益考虑、B3组织因素、B5信息因素（B3与B5权重值相同，此处将B3组织因素列前的原因是B3内还包含影响整个矩阵A的其他因素）、C21公共政策的权力配置机制、C31静态组织结构、C22政策执行的监督控制机制、C42政治资源的投入、C11公共政策执行者本身的认知水平、C41财力资源的投入、C13政策执行目标群体的政策认同感、C32动态运转关系、C23政策执行的信息沟通机制。

3.3 影响因素的量化排序结论的解读

基于层次分析法，得出结论：人员因素、制度因素、组织因素、资源因素和信息因素是对我国县级政府政策执行造成影响和干扰的重要因素。其中人员因素和制度因素是主要因素，资源因素和公共政策执行主体利益考虑为次重要因素，组织因素和信息因素是较次要因素。它们对政策执行的影响主要表现在：首先，我国县级政府中公务人员来源结构不够合理，缺乏创新能力。调查中发现，应届大、中专类综合素质较好的群体仅占县政府公职人员总数的30%左右且人才流失比较严重，这种比例失衡和后备人才不足的队伍结构是造成县级政府创新能力、内生能力不足的主要原因。其次，由于很多县级行政区条件比较艰苦，一些从企业、军队等调入的公职人员存在一种想过渡一下再调出或者直接等待退休的心态，导致怠政懒政、学习效能低下、重管理轻服务等情况不时发生。再次，我国县级政府政策执行权力配置机制、监督控制机制和信息沟通机制等仍然缺位，“官本位”思想、地方保护意识较为突出，加上信息、沟通渠道不畅，使得一些政策的原意被曲解，监督机制的作用受限，流于形式。最后，根据经济学一般规律，市场必然将资源配置到发展程度更高层级的区域。在这个过程中，已经处于资源相对匮乏的我国县级政府，如果依然不能处理好与市场的关系，利用自身优势推出具有竞争力的规划和项目，就很有可能进一步引发经济和政治资源的流失，从而失去对县域社会强有力的控制能力。

4 县级政府政策执行问题的对策分析

结合上述分析，更容易有针对性地就影响县级政府各项主要、次要因素及其造成政策执行过程中出现的种种问题来探讨我国县级政府政策执行问题的防治对策。

4.1 加强政策执行主体的综合素质建设

着力提高县级政府政策执行主体的思想政治素质及其职业道德素质，建立以学习、培训为主导的人才培育机制，大力提高其科学文化素质和业务能力素质，培养尊重知识、尊重人才，有文化、讲道德、讲方法、效率高的基层管理干部和政策执行人员。

4.2 建立健全县级政府政策执行的内部机制

在人才的选拔、提拔上要引入竞争机制，择优录用。进一步解放思想，实事求是，打破论资排辈观念，塑造能上能下、公正公平的德、能、绩综合平台，也要让人民群众依法参与到公共政策执行和决策中来，为政策执行机制的有效运转提供动力。还要完善政策信息传递和反馈、强化政策执行监控机制，大力发挥人民群众和新闻媒体的监督作用。同时，要加强在县级政府内部的沟通协调机制，使沟通协调职能专业化和权威化。畅通政策执行信息沟通渠道，缩短沟通距离，完善信息推广，以现代化技术和全方位沟通手段让民众切实感受到政府执政为民、市场机会均等的良好社会环境。

4.3 加强县级政府政策执行的资源建设

主观上，县级政府要加强学习总结、深挖细找，利用自身优势、弥补差距，积极主动、全方位地吸收发展资源，找到县域经济与市场经济的对接点。客观上，随着我国脱贫攻坚伟大工程的不断前进，中央、省、市级上级政府部门要进一步加大对县域发展人、财、物等资源的投入，提高税收地方留成比例，在完善對地方财政转移支付制度的基础上加大对县级的财政支持。加强县域文化创新，重构政府政策执行主体的价值评价标准，构建“为人民服务”“为人民谋幸福”的政策执行价值观。

4.4 着力培育县级政府政策执行的外部环境

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人为本，全面贯彻落实新发展理念，促进经济社会协调发展。要加强廉政教育，加大惩治腐败的力度，建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督机制，坚决打击县级政府在行政过程中的违法违纪现象;进一步转变政府职能，精简机构和行政手续，建立科学高效的行政运行机制;同时注重宣传的针对性和时效性，实事求是，引导人民群众学会辩证地看待问题，以政府公关的方式增进和提高公众的政策认同感。

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[基金项目]云南财经大学青年项目“加强中国县级政府政策执行的对策研究——以云南省×县为例”（项目编号：YC2015B17）。

[作者简介]辛阳（1984—），男，山东肥城人，博士研究生，研究方向：宏观经济学、政府经济学、经济增长;何银宁（1987—），女，浙江宁波人，硕士研究生，研究方向：国际贸易、国际金融。