诉讼服务中心标准化研究

摘  要：诉讼服务中心标准化可分为形式标准化与实质标准化两部分：形式标准化从名称标识、基础设施、功能设置、文书形式等外在层面，规范诉讼服务中心建设行为;实质标准化则从服务事项、服务流程、机构定位、考核管理等内在角度，规范诉讼服务中心实际运作。落实诉讼服务中心标准化，着力点在于明确机构独立地位、统筹人员配置管理、统一诉讼服务事项、规范诉讼服务流程、配套管理考核机制，上述环节应从省域乃至全国统筹布局，以避免目前各自为政的乱象。坚持诉讼服务中心标准化，终极目标在于落实司法为民理念，切切实实为社会公众提供便民利民的诉讼服务，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

关键词：诉讼服务中心;诉讼服务中心标准化;司法为民

在2015年11月召开的全国法院诉讼服务中心建设推进会上，周强院长提出“加快实现诉讼服务中心的系统化、信息化、标准化、社会化”之要求，并且突出强调诉讼服务中心建设对实现司法便民利民、提升司法公信力的重要意义。诉讼服务中心标准化作为落实司法便民、司法为民实效的关键要素，在司法实践及理论研究层面都未获应有重视。

一、诉讼服务中心标准化之内涵

诉讼服务中心标准化，目的在于实现人民群众在全国不同地域、不同审级的任意一个法院都能享受到平等、同质且高效的诉讼服务体验，能够使诉讼服务参与人“一次办好”。

参考张志历、朱起赟所提出的“诉讼服务标准化可以界定为是在诉讼服务领域，对诉讼服务过程中遇到的实际问题以及潜在问题做出共同的、可以重复使用的统一规定，使得在诉讼服务领域中能够获得最佳秩序的活动”之定义，文章认为诉讼服务中心标准化，究其内涵，由形式标准化与实质标准化两部分组成。

（一）诉讼服务中心形式标准化

诉讼服务中心形式标准化，主要包括：

1.统一名称标识。各级人民法院应当在诉讼服务大厅悬挂统一的诉讼服务标识;在诉讼服务网站、诉讼服务移动应用、自媒体公众号以及微信小程序等移动端口，也应设置统一的诉讼服务标识，用以凸显诉讼服务中心地位并使之与法院其他庭室、其他业务场景相区别。

2.统一基础设施配置。最高院颁布的《诉讼服务中心建设指导意见》中，分别就诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368诉讼服务热线的基础设施建设提出了总体要求。

3.统一功能分区。诉讼服务大厅通常应进行功能分区，以处理对应事项，线上诉讼服务中心以及12368诉讼服务热线同样存在功能设置的必要。

4.统一文书标准。诉讼服务活动过程中，立案登记、先行调解、材料收转等事项，均需法院向当事人出具对应诉讼文书或材料收据，若不对法院在诉讼服务过程中所出具文书的格式、案号等要素加以统一，则会导致不同法院出具的文书样式、案件编号等五花八门，从而影响司法公信力与司法权威的树立。

（二）诉讼服务中心实质标准化

诉讼服务中心实质标准化，主要涵盖：

1.统一服务事项。尽管诉讼服务工作有着统一的内涵和相对统一的外延，但实际运行过程中，不同法院诉讼服务中心所提供服务事项却并不统一。长此以往，必将使诉讼服务中心便民利民实效大打折扣。

2.统一服务流程。在落实统一服务事项的基础上，诉讼服务流程统一与否是影响诉讼服务便利性的另一重要因素。实践运行过程中，立案审查、财产保全申请、上诉收转、开具生效证明、公告办理等服务事项，在不同诉讼服务中心存在着不同的办理流程，上述细节差异切切实实影响到诉讼服务中心的运行机制，本质上反映出與诉讼服务中心标准化的背离。

3.统一管理机构。目前全国各地的诉讼服务中心存在三种建设格局，一种由原来立案大厅直接改头换面变更为诉讼服务中心，仍由立案庭全面负责诉讼服务中心各项事务（可称为“内嵌式”）;一种在原来立案庭基础上改建成为诉讼服务中心，并扩充立案之外的诉讼服务职能，诉讼服务中心的管理则由立案庭和审判管理办公室等相应业务庭室共同管理（可称为“共管式”）;还有一种则是完完全全重新建设，并且配套设立与立案庭及其他业务庭室相独立的机构，专门负责诉讼服务中心建设、运行及管理（可称为“独立式”）。不同的建设模式对应不同的管理机构，由此导致诉讼服务中心的实践定位存在偏差，形成发展模式、管理方式不一致，必将形成千差万别的实际运行方式，从而影响标准化建设。

4.统一考核机制。除法院内部建立统一的管理机构负责诉讼服务中心建设运行事项外，还应配套统一的考核机制。一项制度最终是否能够得以落地实施，操作细则作为指引不可缺少，但考核机制作为确保建设、运行的各项措施能够得以规范实施的保障同样重要。

综上，诉讼服务中心应在形式及实质上都坚持标准化建设，力争实现“同一诉讼服务事项的无差别受理、同标准办理”。

二、诉讼服务中心标准化之价值分析

（一）有效缓解“案多人少”矛盾

诉讼服务中心兼具对内服务法院及审判人员的作用，而面对居高不下且连年增长的案件受理数量，各级法院既受限于司法改革对审判法官的员额要求以及各地政府对法院编制要求，又受限于诉讼法对案件审理期限的程序规制以及内部考核压力，短期内无法借助外部力量破解困局。诉讼服务机制应运而生，成为法院向自身内部发掘潜力的解题之道。

借助于诉讼服务中心的推广落实，并将数量繁多、琐碎细小的审判辅助性工作，以标准化手段统一服务事项、统一服务流程，简化办事程序、系统协调法院内部分工配合，优化法院司法辅助事务工作，提升工作效力，有效缓解“案多人少”矛盾。

（二）有助于实现审判中心主义

本轮司法改革的核心之一要求落实审判中心主义，而坚持诉讼服务中心标准化，有助于准确界定审判辅助工作与审理裁判工作的界限，明确两者范畴。

通过落实诉讼服务中心标准化，完善诉讼服务中心机构职责、人员配置与管理、诉讼服务中心考核机制，消除当前普遍存在的人员轮岗、衔接不畅、诉讼服务事项责任无法落实等问题，将审判人员从辅助性、事务性工作中进一步剥离出来，为审判人员及其团队最大限度发挥审判效能提供坚实制度保障，从而为审判中心主义的落实提供支撑。

（三）有利于完善司法责任体系

终身负责是对审判人员所作司法裁判结果的要求，但对裁判结果的过度关注导致现有理论研究以及制度实践，忽视裁判结果做出之前法院程序性、事务性工作的责任落实问题。

诉讼服务机制作为贯穿“诉前-诉中-诉后”全流程，对外面向当事人及社会大众、对内面向法院机构及审判人员的重要制度，鲜有文件对其对应的诉讼服务中心及诉讼服务工作人员，在提供诉讼服务事务过程中的责任进行规制，导致诉讼服务中心从机构到人员的责任落实出现制度空缺，进而造成法院责任体系出现“只顾结果，不管过程”的局面。

因而，落实诉讼服务中心标准化，完善诉讼服务中心机构及人员的责任落实与考核机制，有利于完善法院现行司法责任体系，实现司法责任从过程到结果的全流程覆盖。

三、诉讼服务中心标准化之可行性分析

（一）审判辅助事务与审理裁判权互相独立

诉讼服务理论的重要基础即在于审判辅助事务与审理裁判权的区分与独立，由此延展开来，延伸出诉讼服务工作机制并发展成为诉讼服务中心。

借助诉讼服务中心标准化的落实，统一诉讼服务事项、统一诉讼服务流程、落实诉讼服务人员配置与管理、强化诉讼服务责任考核等措施，将有助于进一步明确审判辅助事务范畴、巩固并强化审理裁判權地位，最大限度将审判人员及其团队精力集中于审理裁判。因此，审理裁判权与审判辅助事务的分离与独立，是诉讼服务中心标准化得以实现的重要理论基础。

（二）诉讼服务范围明确

随着诉讼服务中心建设的深入推进，审判辅助事务范围不断扩大，延伸到除庭审以外的全部领域。因而，可在抽象划分界限的基础上，以“法院审判执行工作范围以内、庭审裁判工作以外”为原则，通过清单式整理，准确罗列诉讼服务事项的内容，统一界定诉讼服务对应事项。

在此基础上，研究诉讼服务事项特点，总结归纳诉讼服务原则，提高诉讼服务效率，提升诉讼服务质量，凝练并优化诉讼服务标准化路径，以此促进诉讼服务中心标准化之落实。

（三）诉讼服务事务具有重复性、普遍性

现行诉讼程序法，对司法程序的立案、受理、审理、裁判、执行、救济等各个方面做出了明确规定;法院组织法确定了各级法院具备相对统一的组织架构与职能运作体系。全国统一的法律适用体系决定了各级法院诉讼服务事务具有普遍性与共通性，这一客观条件为诉讼服务中心的标准化提供了现实基础。

人民法院既要应对“案多人少”矛盾下的办案压力，又需回应社会公众对司法效率与司法质量日益增长的要求，且该需求已不仅仅满足于司法运作的最终结果，其要求司法运作的过程也应注重效率与质量。

因而，诉讼服务工作可将重复性的工作进行标准化建设，简化并统一服务流程、明确服务事项内容，并统一集中于诉讼服务中心办理，让社会公众得以享受更加便捷、高效、优质的诉讼服务。

四、诉讼服务中心标准化现存问题

（一）认识不统一，导致差异化建设

各级法院对诉讼服务中心认识不统一，是导致诉讼服务中心建设各自为政、诉讼服务中心标准化运行程度过低最为根本的原因。具体而言，各级法院认识不统一表现在以下层面：

1.对诉讼服务中心的重要意义认识不统一

诉讼服务中心在现行法律体系中无法找到自己的一席之地，诉讼服务中心在法院组织架构中的法律地位仍旧缺失。由此，不少法院秉持“政绩工程”“突击战”等短期功利主义思想推进诉讼服务中心建设，或标新立异突出特色以彰显宣传效果，人民法院报中层出不穷的实践报道即属此例;或限于客观条件，以通过主管部门检查为目的，短时间内投入大量人力物力完成建设后，无心、无力维持后期的平稳运行与改良。

因而，各级法院对诉讼服务中心在当下司法体系中的重要意义，未能取得统一认识，从源头上影响诉讼服务中心标准化的贯彻与落实，统一认识对诉讼服务中心标准化建设与运行而言迫在眉睫。

2.对诉讼服务中心的独立地位认识不统一

如前文所述，除“独立式”诉讼服务中心在法院内部享有完全独立的机构地位以外，“内嵌式”与“共管式”诉讼服务中心，均面临独立地位欠缺所导致“名不正言不顺”的两难境地。但囿于人员编制、经费等客观条件，建设“独立式”诉讼服务中心的法院实际占比不高。

长此以往，由于诉讼服务中心独立地位缺失，导致其人员调度与管理均需受制于其他业务部门，实际运作过程中的服务事项及服务内容，与其承担的具体职能存在偏差，无法将服务事项的最终责任准确落实到具体个人，容易产生办事人员之间、诉讼服务中心与对应职能部门之间互相推脱责任的情形，使诉讼服务中心沦为简单的办事场所。

诉讼服务中心在法院内部的独立地位亟需确认与统一，此点并非简单的“名正言顺”问题，实质影响到诉讼服务中心的运行模式、职权范围、考核管理与长远发展等方方面面。

3.对诉讼服务中心的管理机制认识不统一

诉讼服务中心独立地位未得到统一认识与贯彻，反映到制度运行层面则包含对其管理机制的认识不统一。各级法院目前的普遍做法是将诉讼服务中心交由立案庭主管，立案业务以外的事项，从其他业务庭室借调人员，采取轮岗方式处理。

由此导致诉讼服务中心处理的各项事务，缺乏统一考核标准，工作人员也未能设置统一的考核办法，诉讼服务中心变成一个融合法院内部各业务部门的大舞台，各个业务部门都可以在诉讼服务中心处理事项，但却不会主动对相应事项承担最终责任。最终造成“各做各事、无人负责”的混乱局面，严重影响诉讼服务中心标准化运行程度，影响司法便民利民效果。

（二）标准化运行程度处于低位，增加当事人诉累

诉讼服务中心标准化运行存在的问题，突出表现为：

1.服务事项各异

各级法院诉讼服务大厅窗口设置，并未遵循统一功能分区，无法保障诉讼服务参与人在不同法院，都可以通过诉讼服务中心办理同类事项（如档案查询、保全事项、上诉办理），实质严重影响诉讼服务中心标准化运行程度，更深入影响诉讼服务中心发挥司法为民实效。

2.服务流程各异

显而易见，即便诉讼服务中心标准化实现了服务事项统一，但不同法院就同一事项设置的不同要求，必将导致同一服务事项的办理流程千差万别，严重影响诉讼服务参与人对诉讼服务的体验，不但无法发挥便民利民实效，反而为诉讼服务参与人增添诉累，其效果对作为诉讼代理人的律师而言尤甚。

（三）标准化建设深度不足，影响便民利民效果

除上述两点不足外，诉讼服务中心标准化存在深度不足、程度不一的问题，其中不免存在各行政区域内财政实力各异的客观因素影响，但以下几点亦是重要缘由：

1.线下窗口设置混乱

各级法院诉讼服务大厅存在窗口名称标识混乱、不同功能窗口设置不完备、窗口数量配置与实际业务需求量脱节、窗口设置未遵循统一标准等问题。针对诉讼服务中心标准化，同一行政区划内的不同法院各行其道，不同行政区划内法院的建设路径千差万别，综合作用造成目前混乱局面，严重影响诉讼服务中心标准化深度，影响诉讼服务中心实际运行效果，导致诉讼服务中心便民利民效果名存实亡，变相充当诉讼服务参与人与法院工作人员的办事场所。

2.线上平台建设随意

线上诉讼服务中心建设和线下诉讼服务大厅的建设存在同类问题，只是表现方式不同：

（1）多主体、多平台建设问题突出

线上诉讼服务中心多主体、多平台的建设模式是客观现状，尽管丰富了线上诉讼服务中心的展现渠道，但是对诉讼参与人而言，通过不同平台提交的诉讼服务申请事项，能否得到法院及时受理与回复，不无疑虑。事实上，实践中不少地区线上诉讼服务中心的不同平台，互相之间的链接融合并不通畅。

（2）不同平台采取的数据标准不统一

现有研究已指出，线上诉讼服务中心建设标准不同、数据标准不统一，形成了无数个“数据孤岛”，无法有效实现区域协同，无法充分利用海量诉讼服务数据进行科学的统计分析，既影响当下诉讼服务中心标准化建设与运行效果，又对长远的诉讼服务大数据采集、利用造成先天缺陷。

多主体、多平台建设的现状一时难以改变，但应当在不同平台之间构建链接渠道，同时着力于统一线上平台的数据标准，打通平台之间壁垒，最终向建设全国统一的线上诉讼服务中心平台发展，从而减少重复建设造成的浪费，也为将来司法领域中智能技术、大数据应用奠定良好基础。

（四）线上线下融合深度不足

线上诉讼服务中心不断拓宽适用领域的同时，存在与线下诉讼服务大厅融合深度不足的问题。

当下建成的线上诉讼服务中心着力于立案申请、司法公开两大板块，对于材料递交、诉讼费收缴与退还、档案查询等高频次诉讼服务事项，还未全面实现线上办理。诉讼参与人仍需通过一次次到法院询问、递交纸质材料、联系承办人员等环节，才能处理完相关诉讼程序事宜。

线上线下两个领域的深度融合，将是今后诉讼服务中心建设应当重点留意的方向，也是进一步推动足不出户即可完成诉讼事务这一目标的应有之意。

五、基层法院诉讼服务中心标准化改进建议

针对诉讼服务中心标准化所存在问题，文章认为应从以下角度着手改进，以促进诉讼服务中心更为充分地发挥便民利民作用。

（一）明确诉讼服务中心功能定位

明确诉讼服务中心功能定位，首先应重申并明确诉讼服务中心建设，属于司法权这一中央事权的本质属性，不能因诉讼服务中心作用领域集中于审判辅助事务范畴，就将其排除在司法权范畴之外，从而限制各级法院自主权，根除实践中各自为政的乱像。

其次，需在顶层设计中明确诉讼服务中心的独立机构地位。以此改变并消除现有“内嵌式”“共管式”诉讼服务中心建设模式，将诉讼服务中心从立案庭中剥离出来，赋予其独立且明确的职能定位，从而根除诉讼服务中心已实质沦为简单的办事场所的现状，使其成为专职提供诉讼服务事项的独立机构。

最后，应在全国层面统一建设配套制度措施。简单重申诉讼服务中心的独立机构定位与职能，而不辅以配套措施的结果，必将导致诉讼服务中心独立地位及标准化浮于表面。具体而言，应在全国范围内就诉讼服务中心的职权范围、人员选拔与配置、考核管理、责任落实等细节，配套统一的制度细则，规范诉讼服务中心建设运行，实现诉讼服务中心标准化，为最大限度发挥诉讼服务中心便民利民职能奠定制度基础。

（二）统一诉讼服务事项，统一诉讼服务流程

除去诉讼服务中心形式标准化的规范外，诉讼服务事项、诉讼服务流程作为诉讼服务中心实质标准化的两大基础支撑，未受到应有重视与规范，致使各级法院肆意行使自主权，为不少诉讼服务事项设立了独特的审批程序，造成诉讼服务流程不公开、不统一，为诉讼服务参与人徒增诉累，对社会总体层面的诉讼成本造成不必要增加，亟待改善。

1.统一诉讼服务事项

前文已述，当下各级法院诉讼服务中心提供的诉讼服务事项并不一致，甚至在诉讼保全、上诉办理、公告办理、档案查询等高频次事务中存在巨大差异，影响诉讼服务中心司法为民、司法便民时效的发挥。

应当充分考量诉訟服务实践，利用统计数据及统计学原理，结合现行诉讼程序，将人民群众高频次、高需求量的诉讼服务事项，在省域乃至全国范围内实现统一规范，使得诉讼服务事项既能覆盖诉讼全流程又贴合人民群众实际需求。

2.统一诉讼服务流程

在实现诉讼服务事项统一的基础上，尚需统一同一事项的服务流程才能真正发挥司法便民的实效。

统一诉讼服务流程应当从宏观层面着手布局，省域乃至全国法院针对诉讼立案、诉讼保全、手诉讼费用收缴及退还、先行调解、公告办理、档案查阅、申请执行等关键环节且频次较高的诉讼服务事项，统一规划诉讼服务流程及对应时限，取消各级法院隐形的审批限制，简化诉讼服务流程。否则，各级法院分别张贴诉讼服务流程图，实际运行过程中各行其道，仍旧是对司法为民、司法便民要求的实质背离。

（三）科学配置线下服务窗口，统一线上平台数据标准

1.科學配置线下服务窗口

科学配置线下服务窗口需从以下几点着手：

第一，设置“综合事务”类窗口。“综合事务”类窗口的设置，既能消除各级法院窗口名称标识不一致的问题，促进诉讼服务中心形式标准化的落实;又能在减少窗口职能分类的同时降低服务窗口“忙闲不均”的现象，有效减少办事人员等待时间。

第二，根据实际业务量配置不同类型窗口数量。以立案窗口为例，不少法院都依照民事、刑事、行政、执行进行划分，看似布局合理实质不然，因为与法院实际受案情况严重背离，基层法院受理的一审行政、刑事立案申请，绝大部分在三百件以下，而专门为此设立窗口对应的工作量近乎一天一件。反观民事案件的受理数量，在单个法院的受案总数中占比普遍较高，但立案窗口数量比例却严重不足，由此导致立案窗口人员负担日益加重，申请立案的人员早起排队、整日等待立案的情形已不鲜见。

因而，科学筹划实际业务量，减少不必要的类型细分，增加重点窗口的数量势在必行。

2.统一线上平台数据标准

而线上诉讼服务平台建设作为诉讼服务新的运用领域，发挥着越来越重要的职能，可实现足不出户、全天候办理诉讼服务事宜。但目前多主体建设、多平台并存的现状存在的深层问题是，不同平台之间数据建设标准不一，无法有效形成数据协同，长远而言影响诉讼服务大数据的采集、整理、分析与应用。

对此问题，应当在全国法院执行同一数据建设标准，以此保证诉讼服务数据标准化、规范化，为今后大数据技术、智能技术在诉讼服务数据领域的应用做好铺垫。

（四）加强诉讼服务中心三位一体的融合深度

三位一体的诉讼服务中心，在各自层面完善标准化建设的同时，还应注意线上平台诉讼服务功能与线下诉讼服务大厅的融合，将诉讼费退还、档案查询、材料提交等更多的事项转移到线上处理。同时，应加强12368诉讼服务热线与法院工作时间的贴合程度，避免出现法院工作时间12368诉讼服务热线无法应答等脱节情形。

六、结语

当前实践表明，不可对诉讼服务中心标准化放任自流，任由各地法院自由探索，而应抓住核心在诉讼服务中心实质标准化领域着力，从服务事项、服务流程、管理考核机制着手，在省域乃至全国区域统一制度规范与建设运行要求，保障诉讼服务参与人能够在不同法院享受同等、同质且高效的诉讼服务，让诉讼服务参与人切身享受到诉讼服务的便利，才是诉讼服务中心标准化的终极目标。

参考文献

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[5]周佑勇.智能技术驱动下的诉讼服务问题及其应对之策[J].东方法学，2019（05）：14-19.

作者简介

顾德鹏（1993.12—），男，甘肃省张掖人，成都市双流区四川大学法律硕士专业，硕士研究生。

四川大学  四川  成都  610207