制度变迁视角下我国国家治理体系和治理能力现代化的求索之道

摘  要：国家治理是一种通过其属性及职能的发挥，维持社会特定的秩序的方式，其主要由治理体系和治理能力构成。在制度变迁的过程中，政府出于对中国官僚体制的可接受性和社会公众的可见性对国家治理表现出了运动式的偏好。而以1978年为界，我国的制度变迁实现了从强制性到诱致性的逐步转变，运动式国家治理也在这个过程中发生了相应的转变。通过对运动式国家治理在制度变迁中演进过程的梳理探究，可以大致划分为三个变迁方向，即从强制性到诱致性、从游击式到有机式、从回应型到示范型，从而试图为运动式国家治理拨开一片治理方向的云雾，见到一条通往国家治理体系和治理能力现代化的道路。

关键词：制度变迁;治理体系;治理能力;运动式治理;治理转型

近些年来，以“governance”（“治理”）为主题的著作与文献呈现出喷涌之势，这反映的是社会科学界逐渐把国家统治的概念转向为国家治理，而治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，这也是治理理论与统治理论最显著的不同。

中国以自己独特的官僚体制特点和社会制度特性在国家治理中一直呈现出一种“间歇性控制”的基本特征，表现为国家权力拥有者从传统官僚机制中逐步跳脱出来，按照严格规范的秩序开展日常工作，往往借助于自上而下的政治行动对社会资源进行全面调动和充分适用，就此实现目标和任务的尽快达成与顺利完成，其可以总结为：强制性，间歇性和急迫性。本文借用了学者们对我国该种国家·治理特点有关的研究观点，立足于制度变迁，对国家治理的逻辑机理和运行思路进行分析，具体探究国家治理在制度变迁中的演进过程，以期为从治理特征的角度在国家治理体系和治理能力提升方面觅得一条明径。

一、概念明晰：制度变迁与国家治理

就新制度经济学理论而言，制度变迁有强制性和诱致性两种模式之分。强制性变迁指的是，国家是制定并推行制度的主体，它通过命令和法律等外在强制性的手段来促使制度变革和在推行中发挥效用。这在1949年至1978年我国的运动治国和政治动员的治理情形下有十分明显的体现。在此期间，政府的手段与目标相悖，过程与结果不符，强制性制度变迁的强制性与单一性欠缺对公众利益的保障。一方面，动员中当公众变革制度的要求损害到政府自身利益时，政府便会拒绝制度变革或不予回应;另一方面，当强制性制度变迁所推行的新制度不是公众所希望的或是损害到公民利益的，就会减弱政府公信力，制度推行受阻，官员矛盾很容易被激化。因此，强制性制度变迁是存在于特定历史时期的特定选择，是由当下的经济情况与发展境况所决定的，国家要通过统一的、强制的制度安排来保障宏观层次的稳定，微观层次的公民缺乏自主选择权。

而从1978年改革开放和提出建设中国特色社会主义以后，公民开始渴望更多的自由与空间，在理性社会的发展下，强制性制度变迁成效渐微，难以对国内现实发展需求的满足，此种情况下，诱致性制度变迁应运而生。诱致性变迁指的是公众对原有制度失衡引发的获利机会时，对全新制度进行自发创建，借此实现对现有制度进行逐步取代的自主性制度变迁。自主性和盈利性是诱致性变迁的鲜明特征，具体表现在，假若预期收益比成本高时，制度变迁按照由下至上、由局部至整体的顺序。鉴于公众的制度变革需求是诱致性变迁的产生根源，在现实的改革工作中，公众选择权和民间力量的推动作用得到充分发挥，且在政府资源垄断优势的支撑下，改革工作能够在短时间内全面开展下去。但是完全依靠自下而上的变迁模式缺乏权威性的注入，没有政府强制力的主导，制度变迁在渗透过程中便会缺乏效率。

在中国的历史政治环境中，国家治理的主体通常是统治者，国家治理是统治者通过各种手段达到治国理政的目的，其基本含义是统治者治理国家和处理政务。这反映了中国传统的治理体系的主要命题和内容，即是统治者治国理政的研究，正所谓“治大国如烹小鲜”，国家治理的结果导向是为统治者，国家社会长期安定太平的“长治久安”，也是针对统治者的治国理政活动而言的。而在现代的中国，国家治理应分为统治之“治”与管理之“理”，既要统治，也有管理，是一种二者有机结合的形式。新中国成立之后，中国共产党人对于“国家治理”概念的运用，不仅坚持和贯彻了马克思主义国家学说，还积极探索统治与管理的有效性和有机性相结合。

二、国家治理在制度变迁中的逻辑演进与转型方向

（一）在制度变迁中，国家治理的演变方式

我国的国家治理模式在制度变迁过程中始终朝着有效治理的方向转变，其中治理常规性和制度有效性成为范式转换的鲜明象征。

S1阶段：在1978年之前的制度变迁中，政府采用以“运动治国”为代表的集体行动方式，这个时期的国家治理满足阶级斗争的要求，是全民动员式的泛政治化。这个时期政府为稳定国民经济的发展和推行各项制度的落地健全，国家治理以运动的形式大范围而长时间地表现，虽然其达到了一定的政策目的，但也由于将运动式作为一种常规治理的机制来使用，出现了冒进、虚浮的治理问题，表现为一种低效的常规治理。

S2阶段：在改革开放后的一段时期，政府偏好采用“严打”的手段来推行制度变迁。在此阶段，以“精神文明”和“物质文明”同步建设，两手都要抓和两手都要硬为基本要求，在执法手段辅助下，以有关法律为依据，对社会精神文明失序和失范问题进行及时，有效的处理。国家治理的运动式特性不再是广而久，而是演进为重点集束，通过硬性的手段快速地解决政策问题。这一阶段的国家治理呈现出强制性、集中性的特点，但通常只能在短时期内保有效用，表现为一种相对有效的间歇治理。

S3阶段：自1990年起，政府对经济建设这一中心工作进行了再一次明确，以社会主义“五位一体”规划为依据，之后又出于在新时期中国特色社会主义的建设要求对专项治理工作进行组织和开展。此时国家治理不只停留在强制性和间歇性上，历经了满足政治决策需要的国家治理到沿袭动员领导思维的政府治理再到解决弥散问题手段的治理工具，国家治理不再是集中于用政治动员解决政治问题，而是用泛政治化手段來解决经济和社会问题。此阶段的国家治理虽然依旧有反复、间断的治理表现，但通过专项行动的方式逐步演进为朝向持续有效的常规国家治理转变。

（二）治理的转型：国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

制度变迁在不同的阶段会呈现出不同的态势，这其中国家治理模式和体系也不会一成不变，它也会随着制度变迁的推进而产生变迁，从自上而下地应用转向自下而上的弥散，从三个方面走向治理体系和治理能力的现代化。

第一，从强制性到诱致性。与制度变迁的过程相似，国家治理也要由强制性向诱致性进行转变。当一个国家的治理制度不能发挥其治理的作用并且不能保证治理目标的实现时，就必须要找到替代旧制度的新制度，来实现既定的治理目标。诱致性的国家治理即要抛弃自上而下的命令式推广的思路，将社会民众作为治理体系的起点，建立多元主体参与协商的治理模式，促使公众集中对某一制度不均衡所引起的获利机会进行关注，并主动提倡以全新制度对现有制度进行逐步替代。就此而言，国家治理的诱致性变强标志着政府在逐步变革治理模式，特别是地方政府在组织和开展治理工作的时候，通过自下而上地诱导出制度建议再进行相应的治理，一方面可避免科层体制中自上而下的压力传导机制所带来的弊端，另一方面政府也可摆脱“凡事一手抓”的疲态。

第二，从游击式到有机式。我国国家治理的运动式模式最显著的缺陷是其反复性和间歇性，在制度变迁中表现为当变迁一直在继续，而问题仍然没有被解决，社会体系的反弹力量便开始涌现，因此我国在治理方法中常采取反复无序的游击方式，然而这样反复无序的游击方式在一定地域范围内冲击地方政府，损耗政府信任。所以随着诱致性制度变迁逐渐在制度变迁中取得主导地位，游击式治理方法不再符合政府的治理需求，游击式也要逐步向有机式转变。有机式即在低集权状态下，以松散，灵活且适应性极强的方式来回应公众需求。有机式的治理模式倡导的是多元协作治理，摒弃游击式中忽视治理地所在民众的弊端，锻造参与型的制度变迁体制，国家治理体系中的社会动员模式也依旧要发挥其权威主导作用，但制度变迁网络结构要实现从单一的权力依赖型和散乱型转变成可持续的资源依赖型以及共识型。

第三，从回应型到示范型。现如今，国内政治体制的主要特征为“凝闭”。凝闭体制在应对重大突发事件或者大的工程项目建设可以集中力量办大事，但同时也产生了一些滞后性的弊端，久而久之，制度本身便会受到质疑，政府的决策能力也会逐步失去信任。在诱致性制度变迁逐步占据主导地位的情况下，由上至下的回应作用只是国家治理模式的体现之一而在治理主体作出回应后，必然要回到治理的常规化和制度的理性化上，此时若再将原本的治理模式驶入治理轨道便就形成一种闭环的反复循环模式，这并不是治理的价值所在。所以，国家治理体系在制度变迁的推进完成后，应转型为自下而上的示范型体系，也就是以理性化制度和政策设计为支撑，在多元冲突环境中，将和规范、共识相符的制度建立起来的过程，以“共生共在共赢”的理念长效推广并使其成为一种长效的国家治理体系。

三、结语：未境的國家治理体系求索之路

制度变迁中的我国国家治理的演进和转型能够很好地帮助我们理解运动式治理的思路以及其作为治理方式时的偏好和变迁方向。在对和运动式治理有关的研究成果进行研究的基础上，我们不难看出，国家治理慢慢陷身于汤森与沃马克二人共同提出的中国制度化悖论， 也就是说，改革成为中国生活常规化的鲜明象征，然而动员则成为主要的实现方式。换言之，虽然运动式治理被广泛认同是与常规治理呈现二元对立的格局，但是两者之间却越来越不那么对立。常规的国家治理时常不能通过常规的手段来推动，而是借助搞运动的形式，运动式治理和国家治理实现了完美融合，在常规治理中随处可见。本文仅对国家治理的运动式转型进行了简单探究，缺乏关注其与常规治理的相关性，运动式治理想要实现效率性的提升和持续性的增强，还需对其和常规治理的相关性进行具体分析。在如今治理体系和治理能力现代化的发展要求下，运动式治理与常规治理如何并行，究竟是被取代，还是走向一种新的常态国家治理模式？路漫漫其修远兮，然数代学者将上下而求索之。

参考文献

[1]格里·斯托克.华夏风：《作为理论的治理：五个论点》.国际社会科学杂志（中文版），1999（01）.

[2]唐皇凤.常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究.开放时代，2007（03）.

[3]杨志军.运动式治理悖论：常态治理的非常规化——基于网络“扫黄打非”运动分析.公共行政评论，2015（02）.

作者简介

黄腾蛟（1997—），男，土家族，贵州贵阳人，贵州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策与地方治理。

贵州大学公共管理学院  贵州  贵阳  550025