地方政府为何如此“青睐”房地产？

房地产市场有问题，但问题不全在房地产。现行的财税体制为地方政府提供了“软激励”，而经济和干部考核体制又导致“GDP锦标赛”的“硬约束”。地方政府经营化的趋势愈来愈明显。地方政府过度的“经营城市”，财政支出的非效率安排，导致政府高企的债务压力，使得地方政府财政收入陷入严重依赖房地产行业的困境。地方政府对房地产及土地财政的过度依赖客观上是导致房价越调越高的原因。

近年来全国大中城市的房地产市场波动是人们普遍关注的问题。房地产行业也成为地方政府出台调控、限购政策最为密集的产业。各地政府频频出台各种房地产调控和限购政策，但是房价却越调越高，广大市民更是不买账，踊跃地投身到房地产市场之中，排队、摇号甚至离婚也在所不惜。何也？是什么原因导致房价越调越高？地方政府为何如此“青睐”房地产？

地方政府的“软激励”与“硬约束”

1、我国房地产政策的历史沿革

1978年以前，中国主要实行实物福利分房制度，整体而言，城镇居民住房水平都比较低。以陕西省为例，1978年人均住房面积仅有5.3平方米。1996年，面对经济的疲软态势，国务院提出“住房建设可以成为新的国民经济增长点和新的消费热点”，开启了中国房地产市场化的进程;1998年7月国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从当年下半年起取消房屋实物分配，1998年也被称为中国房地产元年，此后房地产业发展势头强劲，并成为我国经济的支柱产业之一。房地产市场蓬勃发展，使得城镇居民住房条件大为改善。2018年陕西省城镇居民人均住房面积达到了39平方米。

2、现行财税体制对地方政府的“软激励”

2018年我国合并了国税地税组建了新的国家税务局，但现在沿袭的财税体制仍然是从1994年开始的分税制。众所周知，1992年苏联东欧剧变震惊世界。社会主义阵营的国家都在深刻地总结前苏联解体的教训。历史学家、政治家和意识形态方面专家等都从不同的角度给予了很好的解释。经济学家对前苏联解体的经济方面的原因也有不同的解释。大多数经济学家认为前苏联解体源于经济危机。前苏联的财政收入主要依赖石油、天然气出口，而西方国家将石油、天然气的价格打压到很低价位之后，造成前苏联财政收入锐减。当年前苏联的财政收入不要说满足实现戈尔巴乔夫雄心勃勃的工业振兴计划，就连当年粮食、饲料都无法正常进口。另外，财政税收专家进一步研究发现前苏联中央政府与各加盟共和国之间缺乏明晰的法制化财税体系。这些都是要深刻汲取的经验教训。

分税制的财税体制为地方政府提供了“软激励”。上个世纪90年代，中央政府的财政收入拮据，常常是处在等米下锅的窘迫状态。中央财政收入的宏观税负仅占GDP的比重12%左右，可以想象如此拮据的政府日子难以有所作为。张五常（2009）分析中国经济增长时认为，中国经济增长得益于地方政府之间的竞争所致。事实上，分税制改革才是激励地方政府真正竞争发展经济的动因。1994年开始推行国税和地税的分税制改革。分税制采取分成制的办法极大地激励了地方政府发展经济的积极性。可以说分税制对中国经济快速增长起到了积极的促进作用。

3、经济考核机制和干部选拔体制的“硬约束”

现行的经济和干部考核体制导致“GDP锦标赛”的“硬约束”。中国现行的地方行政首长与官员的任命制与任期制以及经济发展的刚性需求，决定了政府对地方官员的行政考核以经济绩效为主要指标。加之，我国公有制的经济基础及土地国有的性质决定了地方政府对土地、国企等国有资产负有经营责任。地方政府经营化的趋势愈来愈明显。所谓“经营城市”的理念，导致地方政府财政收入严重依赖房地产行业的困境。1999-2015年，地方政府土地出让收入上涨了60倍，占地方预算省内财政收入的比重从9%上升到36%。城镇土地增值税、耕地占用税、土地增值税、契税和房产税等五项房地产税收收入占地方财政预算内财政收入的比重由1999年的7%上升到2015年的17%。地方政府垄断着土地一级市场，是开发土地主要供应者。因此以土地开发经营城市为主要手段的增长模式成为地方政府的首选。地方政府通过土地财政筹集大量建设资金。但随着时间推移，分税制带来的负面影响不可忽视。税收与税源分离导致地区不平衡，现行的分税制的财税体制使得地方政府财权与支出事权责任不相匹配。

地方政府的债务压力导致过度依赖房地产

地方政府对房地产及土地财政的过度依赖源自高企的债务压力。尤其是经济下行的时候，地方政府财政方面的压力很大，于是通过城市投资公司以土地抵押贷款融资成为地方政府最便捷高效的融资渠道。因此，最不愿意看到房地产下行的也许就是地方政府。

尽管地方政府征收的財政税收很多，需要花费财政支出的更多。往往在增长至上的导向下追逐高GDP增长目标，在基础设施方面投资缺口更是巨大的。地方政府通过城市投资公司的融资平台不断举债扩大城市规模，经营城市的同时，地方政府债务杠杆不断攀升。依据经营城市的逻辑，房价上涨的最大受益者是地方政府。很难想象房价下跌，土地流拍，严重依赖房地产的地方财政收入锐减，深陷财政困境的地方政府如何解困。房地产是经营城市的必修课，大多数地方政府会无所不用其极，本能地推高房价，以达到城市资产升值的目的。只要房地产行业景气如春，就能破解或延缓财政困境。

地方政府经营化与政企混合经营模式是许多地方政府的特征。这些地方政府治理形态上出现政企交叉跨界的区域，其治理手段上政治、经济、行政、公司混合治理机制，在权力架构上集立法者、执法者、违法者的“三重逻辑”于一身。经济学家阿瑟·奥肯（Arthur M. Okun）指出：从资金的使用效率来看，政府征税后总是有些非效率的“漏桶效应”。地方政府过度的经营化带来诸多社会问题，不断地要举新债还旧债，才能避免债务违约。每届政府都要搞政绩工程，有些地方政府的支出不合理和浪费现象严重，个别政府官员在土地出让过程中的腐败问题，负债攀升和房价高企等问题。

破解房价与地方政府的财政困境

2018年全国全年房地产开发投资约12万亿元，比上年增长9.5%。其中住宅投资约8.5万亿，增长13.4%。但是近年以来，房价上涨速度较快，不断有大中城市推出限购和调控新政。为何如此密集的房地产调控政策和限购措施，房价不降反而反弹？经济学中有一个“哈伯格三角”可以用于描述频繁的房地产政策调整带来的效率损失，简单而言就是：出台任何限购措施或房地产调控新政，均会减少房地产以及相关产品的市场需求或供给，从而对整个社会产生一个三角形的“无谓损失”。而这种“无谓损失”大多都会转移到房价中去，继而由购房者承担。

凡是问题不是一时一城之问题，长期且普遍存在，多是机制或结构性问题。凡机制或结构性问题，单靠限购措施和调控政策，只能是扬汤止沸。机制问题必须通过改革，调整结构来解决。分税制后的确出现了财政收入高速增长，但分税制的财政体制流弊，给社会发展带来的现实问题不能不引起重视。

如果说地方政府面临的财政困境，对房地产情有独钟是不得已而为之。那么央行的货币政策可能是房价走高的更深层次的原因。21世纪以来，我国的货币供应量的增长速度较快。2000年货币供应量M2（广义货币）13.46万亿，而到2017年167.7万亿，货币供应量同期增长12.46倍。同期的国内生产总值GDP：2000年GDP为8.9万亿，2017年GDP为82.7万亿，GDP同期增长9.3倍。2017年M2/GDP=203%。经济学家弗里德曼的研究发现：增加货币供应对一个国家生产总值的影响是暂时和有限的（不然政府可以用增加货币来促进经济发展），但是对物价的影响是延迟并持久的。中国货币供应如此巨大而没有形成通货膨胀，许多专家学者认为房地产市场对冲并形成巨大的消纳池。事实上，货币供应量增长较快并非央行本意。

房地产领域资产泡沫问题是仁者见仁，智者见智。如果过快挤掉泡沫，会引起资产大幅缩水，购房者会断供，银行坏账上升，系统性金融风险会增大。惟一的办法就是有效控制新增负债，降低政府部门杠杆率。通过GDP的不斷增长，慢慢降低资产负债表。现在最新的情况是政府部门的杠杆率有所收敛，而居民部门的杠杆率却在增加。毋庸置疑，房地产市场有问题，但问题不全在房地产。现在中央启动建立全国统一联网的不动产登记平台，国地税合并统一征收各种税费。这些步骤都为下一步的全面改革做好基础性的准备，应该相信房地产乱象会得到一定的遏制。

作者简介

罗新远 西安培华学院党委书记，主要研究方向为产业经济、区域经济与发展理论、企业理论、投融资与企业并购和高等教育