中国钢铁产业五年规划:演进脉络与调整展望——基于“十五”以来规划文本分析

□ 刘宏笪 张 茜 张济建 闫 东

(1.上海大学 管理学院, 上海 200444; 2.东华大学 旭日工商管理学院, 上海 200051;3.江苏大学 财经学院, 江苏 镇江 212013)

2019年,李克强总理在政府工作报告中强调,深化供给侧结构性改革,不断释放实体经济活力,须加大“破、立、降”力度,推进钢铁产业市场化去产能。钢铁产业逐渐成为新旧动能转换的重要缩影,也成为供给侧结构性改革和传统没落产业重构优势的破局所在。

短短20年,中国钢铁产业取得了长足发展,这与政策规划的调节密不可分。应对不同时期问题,中国钢铁产业制定了各阶段五年规划,这对实现钢铁工业转型升级,建成世界钢铁强国,建设制造强国具有重要意义。

五年规划是我国国家治理中跨度最长、覆盖面最广、中国特色最鲜明的治理工具[1],钢铁产业五年规划作为产业公共事务的治理核心[2],既反映了产业发展与治理绩效,也体现了产业层面的混合型治理制度安排[3],其决策与编制更是从动态过程角度中折射了社会科层制度[4]。那么21世纪以来,中国钢铁产业五年规划经历了怎样的演进变迁?“十四五”规划应做出何种调整及改进?

本文的研究基于钢铁产业“十五”至“十三五”规划文本,构建社会语义网络分析,提炼历年规划的演进脉络并展望“十四五”钢铁产业规划。

一、文献回顾

政策分析是基于应用性社会科学研究视角,挖掘潜在的公共问题[5]。学术界对于政策分析的研究较为丰富,研究视角涉及政策工具设计、政策市场化表现及政策效力评估等方面。马涛等[6]立足“十四五”展望东北地区全面振兴,通过创新驱动型发展研判建构相应政策,确认政策设计的立足点。赵永慧[7]认为,区域创新创业体系的完整性及协调性缺失,应形成资源整合、资源交换、组织汇聚机制下的政策设计框架。岳为众等[8]构建战略规划—法规标准—补贴奖励三类政策框架,认为产业政策的有效执行推动了商业模式完善。龙文滨等[9]基于制度理论,强调环境政策效应拓展了公共政策环境,有效引导企业表现。郭本海等[10]基于关键技术链的拆解,从规划引导、财税支持、技术规范及行政监管四方面测度了新能源汽车产业的政策效力,认为产业政策应注重技术环节的均衡性及协调性。张全红和周强[11]通过家庭追踪调查,分析精准扶贫政策的效果,强调扶贫政策存在异质性。此外,也有学者关注到产业规划型政策。孙巍和张子健[12]分析了钢铁行业产能配置的市场传导机制及财政支出的作用效应,认为政策的有效供给是改善产业供需不匹配问题的关键;孟繁瑜和李新瑶[13]通过美国钢铁政策的分期探讨,认为产业规划应关注科技管理与创新政策的融合;陈升[14]发现,规划执行主体对规划绩效的必要性和推动力。

本文基于重要工业部门和国民经济关键产业——钢铁产业,识别21世纪以来钢铁产业规划的演进脉络,立足“十四五”新时期,为调整和优化产业规划提供新见解及新思路。

二、中国钢铁产业五年规划特征分析

本文选取“十五”至“十三五”中国钢铁产业五年规划为研究对象,规划时间跨度为2000—2020年。各规划准确的语词表述为《冶金工业“十五”规划》(国家经贸委行业规划司出版)、《钢铁产业发展政策(十一五)》(国家发展和改革委员会出台)、《钢铁工业“十二五”发展规划》(工业和信息化部发布)、《钢铁工业调整升级规划(2016—2020)》(工业和信息化部发布)。基于规划内容,通过ROSTCM6软件形成词频分析,结果如表1。

表1 中国钢铁产业五年规划关键词词频对比(前25位)

数据来源:作者计算得到。

由表1可见,21世纪以来,中国钢铁行业五年规划在变迁脉络、规划定位等方面形成了具有产业特色的内在逻辑。

(一)变迁脉络:内部性高于外部性,倾向性高于平衡性

纵向来看,各阶段中“我国”、“地区”、“部门”关键词地位较高,而“市场”等词出现频率略低,体现出钢铁行业仍处于改革阶段,行政色彩更浓厚:“十五”、“十一五”阶段,中国钢铁行业表现为供不应求的状态,因此供给侧中强调以行政化手段拉升产能,间接手段辅助整合产能,推动内部生产流程及产业链集成优化,需求侧借助市场力量和企业优势合力打造集团化企业,形成区域优势—国内领先—走出国门的竞争三步走路线;“十二五”、“十三五”时期,中国钢铁行业呈现产能过剩不良状态,因此形成供给侧和需求侧双重优化思路,一方面明确合规产能,对出清领域的份额以优质新动能弥补,建立行政手段为核心的去产能去杠杆机制,通过产能置换、环保倒逼、产业规制等实现供给侧的调整,另一方面,依托国家经济发展方向及政策导向支配,剔除淘汰不必要或低端需求,引导国内市场高端化以整合需求侧。由于我国本身既是钢铁生产大国,又是钢铁消费大国,这种供需间的调整完全可依靠自身内部消化进行,从较大需求缺口到供给严重过剩,再至生产相对过剩,这种供需天平的波动依托“看得见的手”就可实现,因此规划呈现内部性优先于外部性特征。

横向来看,倾向性趋势较明显,“十五”期间的“提高”关键词在“十二五”阶段再次出现;同时“十五”规划中的“改造”、“调整”在“十二五”中演变成“升级”、“优化”,在“十三五”中又凸显为“调整”、“创新”;“十一五”中的“技术”、“经济”,在“十三五”阶段重新提出。这种政策议题的阶段性变化,主要追随于国家层面如下的制度调整。

首先，“十五”阶段,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对工业的关键诉求是增加供给能力和水平,增强国际竞争力。因此钢铁产业“十五”规划中的“提高”,旨在提升工业产品开发及深加工能力,对产业技术和企业进行“改造”、“调整”,“改造”技术促成引进技术与自主技术相结合、先进技术与适用技术相契合的发展局面,“调整”企业组织架构,以重组、兼并、联合等调整手段形成大企业作领头、中小企业作配套的“产业梯队”,以主业突出、能力优越的先进企业率先迈入世界市场。

其次，“十一五”阶段,国家提出推进工业结构优化升级目标,以“推进”一词进一步强调结构优化的必要性和紧促性。该阶段,我国钢铁产量稳定于世界第一,供不应求的局面得到显著改善,但由于发展需要,相当长时间中钢铁内需仍较大,因此把产业革新重点放在“技术”与“经济”方面,“技术”侧实现技术水平与国际先进水平接轨,带动物耗能耗下降,助推“经济”生产,“经济”侧继续发挥劳动密集型产业的竞争优势,以跨地区重组等方式引导产业向资本密集型的发达形态转变,稳固内需主导、产能控制的局面。

再次，“十二五”阶段,国家制定优化结构性矛盾、破局资源及环境制约的发展目标,“升级”、“优化”等关键词地位明显上升,“资源”、“节能”、“减排”、“环境”词频显著增加或首次出现,标志着钢铁产业进入转型升级时期。“升级”重在技术方面,技术侧中长寿命、高强度、耐腐蚀、减量化等高性能产品技术水平较低,产业整体尚未形成为下游制造链、价值链提供完整材料解决方案的服务供应体系,“优化”重在布局方面,布局侧中产业区域集中度较高,但整体分配不均,区域供不应求、市场相对过剩的不匹配情况严重。

最后，“十三五”,国家提出制造强国目标,并基于创新驱动发展战略强化科技创新引领作用。该阶段的“调整”与“创新”则明显不同于“十五”阶段,后者受限于产业基础,以改造突破现实瓶颈,而在“十三五”时期,产业基础、中高端环节能力明显提升,以“创新”替代“改造”,赋能新型钢铁产业,具体表征为开拓自主设计及系统集成能力、打造“互联网+制造”的智能制造新模式、塑造高效产业组织形态,形成中国自主自导、产业特色鲜明的钢铁行业;“调整”方面,“十五”阶段面向产能不足问题,而“十三五”则致力于积极化解过剩产能。上述分析可见,中国钢铁产业五年规划的倾向性领先于平衡性。

(二)规划定位:应激性高于预测性,微观性大于宏观性。

规划型政策不同于具体政策或基本政策[15],既需要及时有效的对公共问题或社会难点予以反应,又肩负前瞻指导功能于一身,因此势必要平衡二者关系。中国钢铁产业五年规划准确回应了钢铁产业发展中的现实问题,并表现为应激性高于预测性,针对各类问题基于宏观研究,最终给出微观实践策略,体现为微观性大于宏观性特征。面向产业问题,中国钢铁产业五年规划做出如下回应。

1.供需侧之间的动态关系。如“十五”规划中的“提高”、“落后”,“十一五”规划中的“联合”、“投资”,“十二五”规划中的“综合”及“十三五”规划中的“过剩”“产能”等,受“先短缺再生产”、“先拉升产能再淘汰冗余”行动脉络的指导,产业规划的应激反应多于预测指导,虽然一定程度上制约了政策执行和产业健康发展[16],但就彼时情况而言,更能一针见血地解决产业弊端:“十五”阶段通过扩大规模和产业集中度,有效实现了社会生产力的跨越式发展,带动工业化、城镇化进程,并奠定扎实的钢铁工业基础,为入世后融入世界市场提供强有力的竞争力。此外,当时的中国劳动力成本仍较低,同发达国家资本密集型钢铁工业相比,国内钢铁业仍需长期的资本积累,利用劳动力优势借助产能扩张的契机实现原始资本的累积,成为日后产业转型的资本动能。“十一五”中,规划注意到产业布局的不合理,应激性地作出调整部署,借助“联合”“投资”策略,实行振兴东北老工业战略,控制华北地区产能增加,以“联合”“建设”手段合并“重组”,提高产业专注度。“十二五”和“十三五”中,产能严重冗余上升为主要矛盾,逐步以“重点”保留、部分“重组”手段在“企业”层面化解部分“过剩”产能。

2.发展与环境之间的动态关系。“十五”阶段,规划文件对环境与产业关系的描述几乎没有,而到了“十三五”中,“资源”及“环境”约束增强;新旧动能转换中,大规模集团化的产能集聚区转换动作较繁杂,短期内因行业集中引发的环境问题更为明显,环境承载力逼近极限。围绕环境问题,钢铁产业规划进行“断源截流”式的反应部署,一方面禁止新增产能,停止“十一五”时期的扩张型、建设型投资,转而引入“创新”、“智能”等方面;另一方面去产能,400立方米以下高炉、30吨以下炼钢转炉及电炉全面关停,并助推僵尸企业应退尽退,彻底消除高排高污染且低效产能。总的来看,虽然钢铁产业规划没有跳出“应激性”束缚的困局,规划前瞻能力较弱,但供需问题实质上是产业动态平衡的失调,规划及时调整产生不错的成效;环境问题实质上是产业应对世界市场竞争危机引发的环境账遗留问题,规划立足实际明确方针无可厚非,且从产业演化角度来看,产业经历产量提升—污染上升—优化排放—新动能提升的演变方式是合理的,因此应激性大于预测性更显出规划的厚重感。钢铁产业规划也一直秉承开拓创新的制定思路,这种连贯性也保障了规划的正确实施。

面向发展对策,中国钢铁产业五年规划呈现微观性大于宏观性特征,立足实际形成一系列分配价值的决定。从关键词来看,“十五”规划落脚于“热轧”、“冷轧”等具体材料制备,“十一五”规划突出“高炉”关键词,“十三五”规划强调“智能”制造,围绕这些关键词,规划给出了详细的发展策略。如“十五”时期,国内生产技术竞争力较弱,希冀于以上海宝钢的热轧、冷轧技术打开国际市场,集中优势力量解决钢材工序环境效益低下问题,最终圆满完成上海宝钢集团公司年出口钢材300万吨的目标;“十一五”针对低水平重复建设问题,以高炉建设为突破口,规范建设标准及生产力,形成装备和技术准入制,以此降低能耗并稳固生产力;“十三五”时期提出信息化技术与生产融合,打造智能车间,促成钢铁产业新业态的诞生。中国钢铁产业五年规划微观性特征明显,强调以积极详实的措施解决问题,但对产业宏观层面的剖析略显不足,进一步体现其应激性大于预测性的本质。

三、中国钢铁产业五年规划演进分析

基于中国钢铁产业五年规划,形成高频词语义网络。

(一)“十五”规划

21世纪的首份产业规划强调:钢铁工业基本完成以数量扩张为主的发展目标,进入加速结构调整、提升产业竞争力为主的新阶段。由语义网络图谱(图1)可见,“工业”、“钢铁”、“企业”处于网络中心,集聚密度较高,形成工业—钢铁—企业的三级规划梯度,即钢铁服务于工业,具体工作单元为企业,通过三级规划目标的优化,实现钢铁产业的整体革新。

图1 中国钢铁产业十五规划关键词语义网络

在工业端,主要涉及“发展”和“结构”两个核心议题:(1)“发展”是长期任务,包括“钢材”和“品质”两条主线。钢材方面以提升产量为关键方向,并适时推动产品走出国门、参与国际化竞争。2002年,国家经贸委出台《关于调整钢材“以产顶进”工作有关问题的通知》,2003年,商务部等五部委出台《关于启用“加工出口专用钢材协调小组办公室”等印章的通知》,进一步提出融入国际市场新目标,对钢材生产链提出更高要求。品质方面以缩小差距、重点攻关为关键目标,在基础较好的钢材品种领域率先发力,使品质提升与数量扩张并驾齐驱。(2)“结构”是重要落脚点,以“调整”为主要手段,主要包括品种结构、工艺技术及装备结构、企业组织结构、产业布局结构四大调整方向。

在钢铁端,主要涉及“地区”关键词。早期钢铁产业区域化特征明显,东北地区的鞍钢、华北地区的首钢、华东地区的宝钢、中南地区的武钢、西部地区的攀枝花钢铁各具特色,生产线、生产能力及品种差别较大,为统筹地区发展、合理规划钢铁产业发展路线、保留地方特色和产业特色,当期规划形成了区域柔性策略,形成钢铁—地区的特色管理路径。

在企业端,主要与“资源”、“集团”、“技术”等关键词紧密相关。企业是资源利用的生产负责者,面临资源利用效率、技术生产效率诸多一线问题,在生产力有限的前提下,尽可能通过资源节约开发、清洁技术研发等手段提高生产效率,以开源节流式的运营方式扩大供应能力,并通过“集团”化合并整合形成一批有竞争力、具备规模效应的大型企业,以专、强、精等企业特色立足国际市场。

(二)“十一五”规划

经历“十五”阶段的有益探索和快速发展后,“十一五”时期的中国钢铁产业规划以解决产业内外部多重矛盾、向好向优发展为目标。由图2可见,中国钢铁产业“十一五”规划体现了以“企业”为政策核心的特点:“企业”、“钢铁”处于网络中心,集聚程度较高。“企业”外围形成“产量”、“结构调整”为主的发展目标、“重组”、“联合”为主的发展策略、“市场”、“鼓励”为主的外部引导,通过目标—策略—引导的明确,有利支撑起钢铁产业优化转型。2009年,工业和信息化部出台《钢铁企业能源管理中心建设实施方案》,住房和城乡建设部制定《钢铁企业节水设计规范》。2010年,住房和城乡建设部出台《钢铁企业总图运输设计规范》等。一方面,这些政策有效梳理了产业存在的运输、建设、节能等问题,给出准入标准,明确了企业日后规范发展的方向;另一方面,开始关注到发展与经济之间的矛盾,试图先期以温和手段引导产业树立绿色可持续发展观念,奠定产业转型的思想基础和政策基础。通过内部调整,逐步形成与资源和能源供应、交通运输配置、市场供需、环境容量相适应的比较合理的产业布局。

(三)“十二五”规划

“十二五”时期,中国经济进入新常态,钢铁产业迎来加速调整阶段,经历了扩大产能转向收缩规模、技术引进转向自主研发的过程。由图3可见,产业“十二五”规划体现了以“新发展”为政策核心的特点.

图2 中国钢铁产业十一五规划关键词语义网络

1.“技术”研发与“节能”目标相结合,围绕“工艺”“改造”、高效“应用”、“综合”“减排”等方面响应创新驱动发展战略,根据钢铁产业旧动能势能较大、高耗高排粗放模式僵硬等现实问题,制定治理方案,抬高准入门槛。2014年,环境保护部出台《环境影响评价技术导则钢铁建设项目》,发改委印发《关于发布钢铁、水泥行业清洁生产评价指标体系的公告》,通过绿色低碳工艺开发赋能产业绿色转型。

2.“钢铁”“发展”与“资源”“环境”相适应,围绕“加快”结构调整、“优化”产业布局、健全“管理”体制等出发点,推动资源利用率提升、环境承载力恢复。一方面,尽管国内钢铁产量及市场规模均为世界首位,但资源保障能力有限,原材料上涨等产业上游问题极易动摇产业根基,因此该时期的规划强调利用好国内外两个资源市场,整合国内资源开发并建立原材料市场秩序,扩大与境外资源合作开发,健全产业资源保障体系;另一方面,资源的无序开发、粗放使用既破坏了生态环境,也严重影响了区域协调,基于能源条件、市场需求、环境容量的统筹考虑,规划提出“地区”布局的再改良,从沿海与内陆、上下游产业等思路合理优化产业分布,提高产业的区域自适应性。

图3 中国钢铁产业十二五规划关键词语义网络

(四)“十三五”规划

经过“十二五”的有效调整,五年间中国钢铁产量达38亿吨,继续保持世界第一,淘汰落后产能9000万吨,实现首次粗钢产量下降。但是,2016年国务院编制的《钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中指出,“十二五”的产能压减计划仅完成六成,仍有1亿至1.5亿吨钢铁产能需压缩。由图4可见,围绕“产能”过剩等一系列问题,中国钢铁产业十三五规划形成“调整”“推进”为核心的治理思路。

1.调整方面,积极呼应新一轮科技革命和产业变革,打造“智能”“制造”产业。经历21世纪的15年发展,钢铁产业韧性变强、回旋余地增大,虽然中长期内需求衰减、生产过剩矛盾持续存在,但随着消费升级、四化同步发展拓展高端钢材需求空间,带动供应链上游的制造设备、新生产线需求优化,钢铁产业将迎来新的活力。因此要“调整”好产业与“社会”需求关系,继续升级钢铁品种品质,明确高端、高质的“关键”“目标”,开拓“装备”“研发”和生产“能力”,引导产业迈向中高端水平;

图4 中国钢铁产业十三五规划关键词语义网络

2.推进方面,一是继续打好“环境”攻坚战,“化解”“产能”就是清理好环境账,优化“资源”配置能力,带动产业走出环境束缚危机;二是推动产业实现脱困发展,从经济增长角度来看,传统观念认为GDP与钢铁产量保持同向变化,但中国经济正从投资拉动和规模扩张模式转向高质量发展模式,经济下行背后是结构优化的阵痛期,产能问题再难以通过经济的高速增长来消化,产业转型与经济发展的脱钩意味着需要找到新动能,规划指出两大推进策略,通过推进“创新”驱动、开放“结合”引导产业新旧动能转换,以上升的内部新动能汰换外部基建、房地产需求带来的旧动能,避免产业受经济高质转型影响,相反地,可为经济新常态带来新力量。

四、中国钢铁产业“十四五”规划展望

2019年11月,李克强总理在第14个五年规划编制专题会议中强调[17],把稳中求进作为工作总基调,以发展为第一要务,推动经济在合理区间运行及高质量发展。会议给出了明确的规划制定思路:防范化解风险、增强发展内生动力及市场活力(解决政府与市场、政府与社会关系)、补短板促升级增后劲(提升基础设施水平、改善产业生态环境)。

结合会议方向及钢铁产业“十三五”规划指标完成情况(表2),本文对钢铁产业“十四五”规划形成展望,如表2所示。

(一)防范化解风险

1.高度防范产业信用风险。截至2019年9月,拥有有效主体信用等级的钢铁企业为39家,债券余额4749亿,债券规模的持续增长使行业信用风险进一步增大。钢铁企业3A级信用仅15家,占比38.5%,信用力还有待进一步提升。

结合产业集中度目标来看,“十三五”结束仍难达到60%的目标,继续延续了“十二五”的颓势(“十二五”期间前十家钢铁企业集中度由2010年的49%下降至2015年的34.2%),由于钢铁企业重资本的特性,企业主体信用、资金吸收能力及密集情况对企业产业链完整度、研发力、竞争力具有重要相关性,债券规模的扩张有利于产业集中度的提高,但须防范信用危机,在行业景气度回暖趋势不明显、经济下行压力持续加大的背景下,应保持谨慎态度,规范产业信用体系。

表2 中国钢铁产业十三五规划完成情况(部分)

数据来源:国家统计局、新浪财经等。

2.继续化解供大于求的市场矛盾。从2020国内外宏观经济压力来看,钢材市场依旧存在供大于求的矛盾,产业重心将继续下移,原料优于钢材的属性长期存在。结合粗钢产能目标来看,2019年虽提前达成预期目标,但现有产能中,仍存在落后产能,因此一方面要继续加强产能置换,“以新换旧”,通过激励、规制并举的政策手段压减产能,另一方面要确定低效产能,淘汰僵尸企业,以兼并重组、转型转产手段剔除不良产能。

(二)增强发展内生动力及市场活力

1.厚植技术优势,多方位创新推动产业内生动力提升

(1)技术创新。从主业劳动生产率指标来看,“十三五”结束时很难达到预期目标,产业大而不强的问题进一步暴露,究其缘由仍是技术创新不足,技术攻关应围绕生产工艺关键技术、产品质量检测关键技术、智能制造关键技术整合技术资源,构建政产学研用一体化网络,开拓技术引领发展新格局;品牌创新,生产业与服务业结合趋势进一步加快,伴随制造2025的提出,做精做优钢铁产业需深刻立足于服务优化,以超前谋划、超期部署、超前行动重构企业、产业形象,打造运营新模式、新业态,基于互联网+的发展机遇,再造中国钢铁形象。

(2)理念创新。继续深耕国内市场的关键需求及国外市场的合作趋势,国内借助长江经济带、大湾区改造等区域协同发展战略,将产业链融入区域经济一体化进程,以产业促区域,借区域谋产业,国外依托一带一路等跨区域战略,设计相应政策助推产业对接、项目对接,引导钢铁产业融入新发展。

2.立足市场,激发市场活力

要继续深化市场化改革,转变政府职能,工作重心由命令制定、指标下放转变为规制、监督、善后工作,重新提升市场主导地位。

(三)补短板促升级增后劲

结合吨钢综合能耗、吨钢耗新水量、吨钢二氧化硫排放量及冶炼渣综合利用率指标来看,钢铁产业绿色改造工作初现成效,但在资源二次利用活动中仍显不足。因此,产业应继续强化绿色工程建设,从“改造”层面向“开发”阶段转变,新规划应开拓钢铁废弃物综合利用产业等子产业,打造围绕钢铁发展的绿色子部门,从产业链各支链入手,开发更多绿色动能,赋予产业新后劲。□