大数据视角下地方政府治理能力现代化研究

闫聪 马胜忠

摘 要：大数据作为新兴的数据处理技术，能够集成大量信息资源，为国家治理提供重要数据基础和决策支撑1，提升政府治理能力现代化水平，主要表现在提升政府科学决策能力、提高公民政治参与度、提升公共服务水平、提高政府治理效能四个方面。在国家大数据战略和诸多政策的指引下，智慧城市建设进入全面建设时期，是地方政府提升治理能力的有利抓手。根据TDWI大数据成熟度模型，地方政府大数据成熟度达到全采纳阶段时，大数据对政府治理能力现代化的提升作用才会全面显现。因此有必要对S市智慧城市建设大数据成熟度进行评价分析，并探讨存在问题以及提升建议。

关键词：大数据;政府治理;政府治理能力现代化

S市于2015年开始推进大数据战略，着手智慧城市建设，经过几年的努力，已经取得初步成效。通过量化评价对以大数据为依托的政府智慧城市建设项目发展情况进行定位评估，可以更好了解政府智慧城市建设的现状，并为下一步发展提供可行性发展路径。

一、S市智慧城市建设大数据成熟度评价分析

（一）TDWI模型介绍2

目前，大数据发展的量化模型中大数据能力成熟度模型（Big Data Capability Model）应用较为广泛。本文通过比较，选取TDWI模型对S市智慧城市建设大数据成熟度进行分析。

TDWI大数据成熟度模型指标体系包括组织建设、基础设施、数据管理、数据分析、数据治理5个作用域，每个作用域包括5个关键域，每个关键域包括2个关键变量。每个关键变量赋值为5分，每个关键域满分为10分，每个作用域满分为50分。

通过对每个作用域进行量化评分，可以将组织大数据成熟度归为5个阶段：萌芽阶段（0-15分）、预采纳阶段（16-25分）、初步采纳阶段（26-35分）、全采纳阶段（36-45分）和成熟/创见性阶段（46-50分）组织总体的大数据成熟度发展阶段，可通过各作用域的加总平均值得出。

（二）评价实施过程

S市政府成立数据资源管理局统筹负责新型智慧城市建设项目，本研究通过对当前项目负责部门的领导及负责人、能客观描述和评价智慧城市建设情况的工作人员进行半结构化访谈，获取第一手访谈资料，并结合搜集到的文本资料，依据大数据成熟度量化评分表进行评分和分析。

（三）评价结果分析

1.作用域：组织建设

根据访谈结果以及文本分析评估，作用域组织建设的五个关键域得分情况如下：领导力5分（领导数据认知力3分、人员数据认知力2分）、资金3分（资金来源1分、资金投入模式2分）、策略7分（中长期规划2分、短期规划5分）、文化8分（组织支持率4分、人员支持率4分）、价值8分（数据价值观4分、数据分析价值观4分），总得分31分，S市大数据战略在组织建设领域处于初步采纳阶段。其中，策略、文化、价值关键域得分较高，S市政府较为重视大数据战略，于2019年审议通过了《S市新型智慧城市总体规划（2019-2021年）》三年规划，中长期规划尚在筹备中;资金关键域得分较低，资金来源主要为财政拨款，投入模式目前仍然以政府投入为主，投资主体单一是大数据整体发展的短板，今后需要在此方面加强。

2.作用域：基础设施

根据访谈结果以及文本分析评估，作用域基础设施的五个关键域得分情况如下：发展情况6分（阶段程度2分、实施能力4分）、数据水平4分（Hadoop、NoSQL 1分、数据系统平台3分）、体系结构7分（设备稳定性3分、设备安全性4分）、整合程度4分（数据共享2分、统一的架构2分）、范围6分（设备覆盖率3分、设备分类3分），总得分27分，S市大数据战略在基础设施领域处于初步采纳阶段。其中，发展情况和体系结构关键域得分较高，S市在制定规划时充分考虑了设备的安全性，从领导重视程度、资金保证、技术设备等方面的情况来看，组织有能力完成大数据计划;数据水平、整合程度关键域得分较低，一方面大数据技术专业性较强，较难在短时间掌握，另一方面政府数据系统开放平台开放程度有待进一步提高，且在组织各部门整合的数据共享、公开架构尚不完善。

3.作用域：数据管理

根据访谈结果以及文本分析评估，作用域数据管理的五个关键域得分情况如下：数据特点5分（数据来源3分、数据属性2分）、数据处理7分（数据采集能力5分、数据分析能力2分）、数据存储8分（数据仓库4分、存储能力4分）、数据质量4分（结构化数据2分、数据安全策略2分）、数据访问4分（访问接口2分、接口使用率2分），总得分28分，S市大数据战略在数据管理领域处于初步采纳阶段。其中，数据处理和数据存储关键域得分较高，通过访谈了解到S市政务云平台、三大支撑体系和应用程序已正式通过验收并投入运行，基础人口综合库、法人综合库、信用信息库、电子证照库及办事材料库五大数据库已基本建成;市数据资源管理局于2019年8月起着手政务数据归集工作，截止2019年底，归集数据总量已超11.8亿条，与同期进行政务数据归集工作的城市相比，该数据量在全国已知范围内排名第一。

4.作用域：数据分析

根据访谈结果以及文本分析评估，作用域数据分析的五个关键域得分情况如下：才能4分（专门数据分析中心2分、专门数据分析人员2分）、思维方式5分（数据分析重视度3分、数据分析意识2分）、分析技术5分（分析技术了解程度2分、使用的分析技术3分）、应用6分（有数据分析案例3分、预测分析应用3分）、支付方法5分（传递到组织的方式3分、成为业务流程标准步骤2分），总得分25分，S市大数据战略在数据分析领域处于预采纳阶段。数据分析作用域里，各個关键域得分均不高，决策层对数据分析重视程度较高，但是当前数据分析的应用水平还较低，亦缺少专业的数据分析人员。

5.作用域：数据治理

根据访谈结果以及文本分析评估，作用域数据治理的五个关键域得分情况如下：政策10分（政策框架5分、政策制定5分）、架构8分（决策委员会4分、治理委员会4分）、服从度10分（组织服从度5、人员服从度5）、管理工作9分（项目治理5分、项目办公室4分）、数据安全与隐私8分（安全计划4分、隐私计划4分），总得分45分，S市大数据战略在数据治理领域处于全采纳阶段。数据治理作用域里，各个关键域得分都较高。S市委市政府高度重视大数据战略，出台智慧城市建设相关政策9项，并加强组织建设，组织服从度以及人员服从度较高。

6.综合分析

根据以上各作用域评估结果得出S市大数据成熟度综合得分为156分，平均分31.2分，S市政府大数据成熟度阶段处于初步采纳阶段，在基础设施、数据管理和数据分析三方面需要进一步加强。

根据TDWI成熟度模型，初步采纳阶段向下一阶段发展时，需要跨越一段鸿沟，这段时期是大数据发展由量变到质变的关键发展期，很多地方政府当前也处于该阶段，而只有跨越初步采纳阶段，达到全采纳阶段时，大数据对政府治理能力现代化的推动作用才能全面开始。因此有必要分析当前所处阶段发展中面临的挑战，才能保证大数据战略的顺利推进。

二、S市政府治理能力现代化进程中面临的挑战

（一）数据意识有待提高

叔本华曾经说过：人们会把自己视野的极限，当作世界的极限。大数据时代，数据爆炸式增长，我们缺少的不是数据，而是缺少这个时代应该具备的思维和意识。首先是政府主管部门缺乏相应的大数据思维。政府掌握着全社会80%的信息资源，但是数据资源的效能还未充分发挥，“循数而治”的政府治理模式尚未形成，有一些工作人员并未完全认同数据治理的方式。其次是配合主管部门的其他部门缺乏开放共享意识，对大数据的开放共享依然保留着怀疑的态度，自上而下推行的政策依然阻力重重。三是市民缺乏民主意识。市民更多的被动接受政府提供的公共服务，并未通过积极参与沟通与政府形成合力，推动政府改进公共服务。

（二）顶层设计有待加强

大数据战略是一项复杂的系统工程，横向牵涉面广、纵向程序复杂，中途思路的改变可谓是牵一发而动全身。就调研情况来看，S市着手智慧城市建设早于河北省的智慧城市建设规划，前期工作与后期工作在技术和管理上面临着一些困难。从部门层面来看，功能单一的信息系统和小规模试点应用较多，实现“碎片”系统向“综合”系统整合升级，难度较大。此外，重复建设、资源浪费问题仍较为突出。因此做好长期发展规划，做好顶层设计、制度设计至关重要。

（三）保障机制有待健全

一是人才保障不到位。专业人才有待培养人才是推动事业发展的核心力量。根据调查结果，S市数据资源管理局目前还没有专业的大数据人才，核心技术业务由第三方负责。二是资金保障不合理。智慧城市建设资金需求量巨大，单纯依靠财政资金难以支撑长期运营发展。

（四）法治保障有待加强

数据统计的困难不在于方法和技术，而是源于不同政府部门、群体之间的合作障碍，美国911悲剧事件后才唤醒群体合作意识，推动了LEHD项目的进程。2019年以来，数据安全方面的立法进程明显加快，数据安全标准体系和数据安全技术体系逐步完善，然而，与英美等有深厚契约传统的国家相比较，中国缺少良好的法治傳统和环境，中国社会人与人、组织与组织之间的信任度相对较低，而大数据需要开放信任和安全的环境才能够发挥其效能。

三、S市政府治理能力现代化建设实施建议

（一）培育大数据思维

尼采在《查拉图斯特拉如是说》中这样写道：在有力量的地方，数字这位女主人就会生成，她更有力量。科学的数据思维只有成为统一意志才能更好发挥其作用，作为公民个体，要通过学习积极培养自身的数据思维和民主意识。对各级政府而言，应加大数据治国的舆论宣传，力争在全社会形成“用数据说话、用数据管理、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的文化氛围，这样才能够一方面通过自上而下的政策惠及群众，一方面通过群众自下而上形成的“倒逼”机制推动政府治理能力的提升。

（二）加强顶层设计

借鉴国内外智慧城市先进设计理念，坚持“统一架构、统一管理、统一标准”的设计理念，坚持统筹规划、统筹布局、集约部署。建立专家咨询顾问机制，做到实施前论证充分、实施过程实时监控、阶段性评价提升改进，保证设计合理、执行到位，各个环节无缝衔接。

（三）健全保障机制

一是建立人才保障机制。依托S市人才引进政策，招引既懂得大数据技术应用又懂得政府治理理念复合型专业人才，或通过项目合作机制，留用人才，同时也要完善内部人才培训机制。二是健全资金保障机制，建立社会资本合作机制，规范社会资本的监督管理，营造良好投资融资环境。

（四）加强法治保障

信息科技的发展一方面给政府治理和人们的生活带来了极大的便利，另一方面又带来了极大的恐慌，政府部门担心数据泄露，人民大众担心隐私泄露。数据安全，一方面可以从技术角度考虑，一方面大数据的发展需要良好的政策法治环境，才能保证在新的治理范式下，各主体的积极参与和配合以及社会运转良好。因此，加强信息安全与隐私安全的立法，根据本地实际情况制定地方性法规。

参考文献

[1]陈潭，等著.大数据时代的国家治理[M].中国社会科学出版，2015：2.

[2]杨阳.大数据背景下西藏自治区政府智慧治理创新研究[J].西藏大学，2017：47-51.

作者简介：

闫聪（1989-），女，汉族，河北省邢台市，中国共产党石家庄市市藁城区委员会党校，研究生，助理讲师，研究方向：公共管理、党建.

马胜忠（1970-），男，汉族，河北省石家庄市，中国共产党石家庄市藁城区委员会党校，本科，主任科员，研究方向：党建.