浅析新时代背景下科研院所的内部审计

冯宁

摘 要：近年来，由于审计署11号令的发布和事业单位分类改革、科研领域“放管服”、新政府会计制度实施等因素出现，内部审计的功能定位和外部环境均发生了很大变化，给内审工作带来新的挑战。面临新情况如何进一步提高内部审计工作质量，本文结合笔者单位实际情况在推进科研领域放管服、提高审计成果利用多元化、加强与纪检部门协作配合、关注政府会计制度变化等方面提出建议。

关键词：科研院所  事业单位分类改革  “放管服”  政府会计制度  内部审计

一、内部审计功能定位的变化

2018 年，审计署针对内部审计工作发布11 号令，在传统的财政财务收支、预算资金管理使用、任期经济责任等审计外，增加了对单位贯彻落实国家重大政策措施情况，制定发展规划、战略决策、重大措施情况，管理自然资源资产和承担生态环境保护责任情况等审计内容。由此，内部审计重点从财务收支审计转到内部控制、风险预防、战略规划审计，审计目标从查错防弊转到帮助管理层实现单位目标、增加组织价值，审计职能由监督与评价拓展至监督、评价和建议。

二、审计外部环境变化及对内审工作影响

（一）事业单位分类改革

2011年3月起，为激发事业单位活力和提高公益服务质量和效率，开始逐步推进事业单位分类改革，将事业单位分为行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对于公益服务类单位，根据是否能由市场配置资源划分为公益一类和公益二类，可以将科研成果进行转化的科研院所被归为公益二类事业单位。公益一类单位为财政全额拨款。对于公益二类单位，国家财政只负担部分经费，经费缺口需要单位自己筹集。这就需要科研院所坚持积极创造收入，以支撑自身科研事业的进一步发展。坚持“两条腿”走路，深耕纵向项目，拓展橫向项目。一般来说，纵向项目大部分为国家或省级研究课题，具有权威性，偏于理论创新与科研突破，金额不多且难以获得，经常作为衡量一个单位科研实力的重要指标。横向经费是通过市场竞争取得的，更能体现产学研结合，更能有的放矢解决社会实际问题，研究经费也更多。在实际中，很多科研院所不同程度存在重纵向，轻横向现象。为规避风险，在实际管理中往往层层加码，将横向经费简单套用纵向经费管理方法，管的过死，灵活性差，严重束缚了科研人员的手脚，不利于科技成果转化，也未能将国家重大政策落实到位。

其实早在2016年，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号，以下简称“50号文”）已经明确指出科研单位可以自主规范管理横向经费，将其纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。对于不同来源的经费应遵循各自规律，根据资金和科研活动的性质进一步细化分类，作出具体规定，而不是简单的套用一个方法进行管理。这样做极大程度影响了单位参与市场竞争的活力，究其原因，或是由于对“放管服”的指导精神理解不准确，或是仍持观望态度，不敢充分行使下放的自主权，顾虑较多。

（二）科研领域“放管服”

科技创新是提高综合国力的关键支撑，近年来为进一步推进科学研究工作，减轻科研人员负担，调动科研人员积极性，国家先后出台了一系列指导意见，稳步推进科研领域放管服。 2016年7月，中央印发“50号文”，要求简化预算编制科目，下放调剂权限和会议管理费权限，提高劳务费开支范围和标准，明确劳务费不设比例限制，并在设置科研助理等多个方面为科研人员“松绑”。2018年7月，中央印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），要求加大科研人员技术路线决策权，加大科研单位经费管理使用自主权，加大对承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员的薪酬激励，简化科研项目管理过程。2019年8月，由科技部、教育部、财政部等六部门联合印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，明确要求完善机构运行管理机制、优化科研管理机制，改革人事管理方式，完善绩效工资分配。

由于支出与预算不配比，科研人员找与项目无关票据或购买虚假发票抵账来套取费用和临近项目结题突击花钱是以前科研项目审计经常发现的问题。科研领域“放管服”的推进显著了解决了上述问题。一方面现在买酱油的钱可以打醋，不仅科研项目的会议费、差旅费、国际合作与交流费可合并预算使用，材料费、测试化验加工费、燃料动力费等预算支出的调剂使用权也下放到承担单位使得科研人员在经费使用上拥有更大自主权。另一方面，项目结束后结余经费有两年使用期，科研人员可以按照项目实际实施进度情况来合理安排资金的使用，再也不用为了担心资金被收回而刻意地使用资金。劳务费不设比例限制更是使得科研人员脑力劳动有了更合理的激励和回报。

（三）政府会计制度实施

2019年1月1日，新《政府会计制度》正式施行，它统一规范了政府会计标准和财务报告体系，增强了不同单位财务指标的可比性，为科学评价单位的运营绩效提供依据。此外，采用收付实现制和权责发生制双基础对预算会计和财务会计进行核算以及对固定资产进行折旧，既扩大了资产负债的核算范围，又可以更准确的反映科研院所事业各项成本和“家底”信息，从而为决策者提供更加有用的信息。

会计制度是内审部门进行账务审计的依据，它的变化带来审计重点的变化。比如新制度规定固定资产的折旧需要根据用途直接计入当期管理费用或者是业务活动费用中，以准确反映各项成本。以前事业单位资产管理较为粗放，有时已竣工多年的基建项目未能转入固定资产，也未计提折旧，严重影响到成本数据的准确性。又比如由于未能建立有效共享平台，部门之间缺乏协调，部分科研院所对设备购置统筹规划不到位，导致仪器设备重复购置，利用率较低，甚至有的资产存在闲置现象，造成资源严重浪费。在新政府会计制度下，闲置资产的折旧会计入也会计入相关费用，影响单位绩效考评结果。

（四）其他外部情况变化

一是随着金税三期全面上线，互联网+税务行动开启，增值税专用发票管理日趋严格，以往容易出问题的定额手撕发票和手开发票不复存在，使得假发票的问题基本已经解决。二是科研人员诚信意识显著增强。2018年8月，国家发布《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，要求加强科研诚信建设、对严重违背科研诚信要求的行为依法依规终身追责。各单位也第一时间具体出台细则进行落实，将科研诚信在科研经费使用、科研奖励、人才项目等工作中全面推行，建立科研人员失信行为数据库，使得科研人员违规成本加大。三是十八大以来，国家反腐力度不断加大升级，全面从严治党、加强党风廉政建设一致在路上从未松劲。各科研院所内部基本已经形成了不敢腐，不想腐、不能腐的政治生态，违反财经纪律类型的审计问题基本得到了解决。

三、做好新形势下内部审计工作建议

综上所述，当前形势下内部审计功能定位和外部审计环境均发生了很大变化，传统审计问题不断减少，新的审计问题开始出现。内部审计机构也必须解放思想、与时俱进，坚持在聚焦全面从严治党、全面深化改革方面担当作为，既要善于帮助单位发现问题，又要积极解决问题，强化内部控制，提升管理效能，促进单位健全完善制度机制，更好发挥审计监督的建设性作用。

（一）提高审计工作的政治站位，推进科研领域放管服

加大审计年度工作计划与单位党政年度重点工作关联性，摆脱以往简单的对账务处理查错纠正，增加审计报告中的管理性建议。加大科研单位落实项目管理、科研绩效评价等自主权政策落实情况的审计，建议单位把握改革尺度，在绩效分配、科研支出和政府采购等制度建设上大胆探索，积极发挥内部审计的咨询服务功能，充分利用好科技体制改革的政策红利。充分尊重科研人员的自主权，允许他们在符合相关文件要求下，根据实际情况合理安排劳务、差旅等费用支出。继续落实科研院所在科研向项目管理、经费使用、科研绩效评价等方面自主权政策，进一步制定完善内部规章制度、管理办法和实施细则，有效提高审计的应用层面，推动确保国家政策落地见效。

（二）多元化利用审计成果，做好内审形象宣传

内部审计部门应主动“走出去”，向领导班子、管理部门部门、科研人员积极宣传审计知识以及审计应用成果，特别要宣传审计对于提升管理、完善内部控制、防范风险的作用，使得单位了解和支持审计工作。以笔者所在单位为例，审计结果目前已应用到廉政提醒谈话、制度修订、物资管理、欠缴资金收回、后勤物业化推进等多个方面，并在实验大楼基建工程全过程跟踪审计中为单位节省了大量资金，内部审计工作得到了广大干部职工的理解和认同。

定期对各项审计提出的问题进行梳理分析，归纳出管理中的薄弱环节，查找剖析制度规则层面的漏洞和管理流程中存在的风险， 与科研、后勤、财务等职能部门分别进行有针对的交流，提出有效防控风险、解决问题的措施建议。内审机构应以适当形式通报反映审计问题，制定负面清单，明确行为边界，将内部控制建设与科研放管服、业务流程风险防控点结合，同过完善制度进一步加强监督体系建设，实现对单位各类经济活动风险的防范和管控，避免屡审屡犯。利用规章制度明确权责，避免“一放就乱，一管就死”。具体工作中，财务、人事、科技管理等各项工作环环相扣，只有做好顶层设计，加强部门统筹，一体化制定政策，强化科研项目立项、执行、验收和绩效等信息链条式管理，才能将国家政策“接得住、管得好”。

（三）加强与纪检监察部门协作配合，提高监督合力

审计监督和纪检监察应加强合作交流，发挥各自优势，有效整合资源，共同构建全方位监督网络。一方面，内审部门可以向纪检监察部门及时交流反馈审计和调查结果，并将发现的违纪线索，及时向纪检监察部门移送。另一方面，纪检监察部门可以将平时掌握的群众举报信息反馈给审计部门，内审部门可以将其纳入年度审计工作计划，作为下阶段的审计工作目标和重点。

（四）关注政府会计制度变化，及时调整审计重点

新政府会计制度的实施要求内审人员全面掌握新《政府会计制度》，通过对比新旧变化内容，明确审计监督的范围及重点，提升审计职业判断能力和审计监督的效率。下一步内审部门应重点加强对资产项目的审计，对固定资产盘盈、毁损和报废等实际情况进行认定，及时反馈单位资产负债问题，并建议单位尽快清理长期挂账的应收应付账款、报废的固定资产以及其他坏账，避免带来后续隐患。加强对资产配置的合理有效性、调拨物资审批流程的完整性和相关账务处理的真实性的评价和监督，防止国有资产流失。

参考文献

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[2]刘丽敏.“放管服”背景下科研院所经费管理改革存在的问題与应对建议[J].纳税，2018（8）：138-139.

[3]臧健.科研事业单位实施政府会计制度相关衔接工作的思考[J].商业会计，2019（10）：61-62.