解读：新一轮经济体制改革路线图

■王庆文

新一轮经济体制改革路线图出炉。5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称 《意见》）正式发布。

《意见》 全文逾万字，囊括九大部分，涉及从国企改革、财税改革到要素市场改革以及健全公共卫生应急管理体制等诸多领域。《意见》 指出，必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。

财政部财政科学研究所原所长贾康表示，《意见》 和中央强调的精神是一脉相承的，是社会、经济、文化等诸多领域改革发展的纲领性文件，以改革促进生产力的发展，社会的进步。“七项不足以概括所有的改革内容，但它们是改革的热点方向，也是具有进一步完善空间和改革需求的领域。”

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群指出，《意见》 在关键时间节点，对改革开放进行全局性系统性的总结和部署，目标是依靠基本经济制度的完善推动经济加快转向高质量发展。

完善宏观经济治理体制

在我国，政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能。

中国行政管理学会会长江小涓认为，意见对新形势下创新政府管理和服务方式、完善宏观经济治理体制做出系统全面的战略部署和切实有效的具体安排。

意见提出，构建有效协调的宏观调控新机制，加快建立现代财税制度，强化货币政策、宏观审慎政策和金融监管协调，全面完善科技创新制度和组织体系，完善产业政策和区域政策体系，以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务，构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。

江小涓表示，完善宏观经济治理体制要以促进高质量发展和协调政府各项职能为目标，强化各项调控制度建设，完善组织体系和运行机制，统筹各项政策手段应用。

明确混改企业监管模式

国资国企改革是市场化改革的重点领域。《意见》 明确，推进国有经济布局优化和结构调整。坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域。

《意见》 指出，对处于充分竞争领域的国有经济，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。

在积极稳妥推进国有企业混合所有制改革方面，《意见》 明确，在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济。

《意见》 表示，支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。

《意见》 的一大亮点是对混合所有制企业的监管模式做出了明确。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。

国资委研究中心研究员王绛撰文表示，随着国企改革不断深化，特别是混合所有制不断发展，国有资产资本化、企业股权多元化和市场化、法治化、国际化发展越来越深入的形势下，国有资产监管出现了新的越位、缺位、错位问题，如行政化监管色彩较重、监管事项过多过细、内部人控制问题仍然存在等。

王绛表示，国有资本出资人机构行使出资人权利，要依据股权结构确保授权与约束的平衡。在独资、控股条件下，可以较为直接地行使经营者的选择权、重大决策的决定权、利润分配权等；而在参股条件下，则更多地考量资本的流动性、盈利性及退出通道问题。因此，出资人监管需要依据股权比例不同保障相关权利的有效行使，保证权利与义务相统一，不宜一刀切地强行分割出资人权利，更不能回归过去国有资本出资人职责分散行使，分兵把守、多头监管、“五龙治水”的监管体制。

稳妥推进房产税立法

财税改革任务进一步清晰，包括跟老百姓密切相关的房地产税、个人所得税改革等。

《意见》 着重提了三个税种改革：稳妥推进房地产税立法；建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度；研究将部分品目消费税征收环节后移。

其中，房地产税早已列入全国人大立法计划中。目前该法由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草，草案还在研究起草中。由于事关老百姓切身利益，房地产税“稳妥推进”是官方近些年的惯常提法。

近日多位财税法专家分析，房地产税立法较为复杂，需要考虑社会共识、纳税人承受能力等多种因素择时推出。在疫情当下，今年房地产税提交全国人大审议并公开征求意见的可能性很小。

《意见》 还要求，完善直接税制度并逐步提高其比重。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。

中国法学会财税法学研究会会长刘剑文表示，房地产税推出需要考虑多种因素，包括社会对此达成共识，国内经济环境、纳税人承受能力等，应当选择合适时机推出。

贾康则表示，房地产税立法改革是房地产行业健康发展的基础性制度建设和税制建设，有非常丰富的国际经验可以借鉴。也是化解国内主要矛盾和必须要做的制度性建设。“从措辞上来看，是稳妥推进房地产税立法，而不是加快，我认为潜台词是还需要进一步的论证和商榷，至少‘靴子’ 短期内不会落地。”贾康说。

中航信托宏观策略总监吴照银表示，《意见》 一大亮点就是税制改革的力度很大，包括房产税，包括特别强调扩大地方税源，增加地方的税收比例，旨在解决地方财政不足的问题，同时扩大地方积极性。

劳动力要素自由流动迈出重要一步

《意见》 提出，要建立健全统一开放的要素市场。其中，要深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。

彭森指出，要素市场化配置改革，实质是通过破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，实现资源配置方式的优化与改进。

“要根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，构建更加完善的要素市场化配置体制机制，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。”彭森说。

4月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》 公布，明确了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向。

“这些改革对发挥市场配置资源功能、提高资源配置效率和全要素生产率十分重要紧迫。”王一鸣说。

探索城市群内户口通迁、居住证互认制度具有重要意义。当前，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。分析指出，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度，有利于加速人才、人口向重点城市群集聚，加速劳动力在城市群内部的自由流动，大幅提升城市群整体竞争力。

民盟中央经济委副主任、中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，农业转移人口的户籍同城化的累计互认，可尽快在城市群试点推进，特别是可在全国有条件的30～40个都市圈先行一步同步推开。为避免短时间内人口过多涌向中心城市的情况，可由各都市圈设定城市间同城化累计积分细则，比如规定不同等级规模城市年限换算时的折合系数。

另一方面，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，对城市的优化发展具有重要意义，可推动外来人口流入较多的城市加快补齐公共短板。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎分析，对常住人口远远大于户籍人口的城市要放宽行政资源，加大基础设施建设力度，包括地铁、医院、学校等等。

更多领域允许外资控股

坚持对外开放是我国的基本国策。此次 《意见》 指出，实行更加积极主动的开放战略，全面对接国际高标准市场规则体系，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。推动制造业、服务业、农业扩大开放，在更多领域允许外资控股或独资经营，全面取消外资准入负面清单之外的限制。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。

《意见》 要求，健全外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度。健全促进对外投资政策和服务体系。全面实施外商投资法及其实施条例，促进内外资企业公平竞争，建立健全外资企业投诉工作机制，保护外资合法权益。创新对外投资方式，提升对外投资质量。推进国际产能合作，积极开展第三方市场合作。

“非禁即入”，7年来中国5 次修订外商投资准入负面清单，限制措施从7年前的190 条缩减到2019年版的40条，进一步扩大农业、采矿业、制造业、服务业等领域开放，我国对外开放将迎来一轮新高潮。

商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示，负面清单虽然不断缩短，但含金量越来越高，体现了我国开放的底气和信心。在更多领域允许外资独资或者控股，说明我国对外资已经具备更加完善的法律和体制保障。

公共卫生应急体系角色凸显

经历此次新冠疫情，公共卫生应急管理体系的角色尤显重要。

《意见》 提出要“健全国家公共卫生应急管理体系”。该体系的建设首先需要“强化公共卫生法治保障，完善公共卫生领域相关法律法规”；在此基础上，还要“完善优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制”。

“法治是促进公共卫生治理体系、治理能力现代化的核心所在。”华东政法大学教授、博导练育强表示。

该如何完善公共卫生领域的相关法律法规？

全国人大代表、上海交通大学医学院附属第九人民医院副院长刘艳表示，“在此次疫情大考面前，我国 《传染病防治法》 存在一定局限性，其暴露出的短板和不足，亟须进行修改完善。建议修改相关法条，增加 ‘群体性不明原因疾病’ 相关内容，以进一步提前 《传染病防治法》 的适用时间，充分发挥 《传染病防治法》 的预防作用。”

法律制度如何约束疾控信息报送系统，也是健全公共卫生应急管理体系的关键。

从现有法律文件来看，在 《传染病防治法》、《突发事件应对法》 中，疫情信息制度包括信息报告、预警和公布三项环环相扣的内容。上述制度规定科学、运用得当，则能够在应对疫情时有序预防、避免恐慌、高效处置。

中华全国律师协会副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人吕红兵表示，“我们应在《传染病防治法》 中明确‘省、自治区、直辖市人民政府’ 为向国务院卫生行政主管部门报告疫情信息的义务主体。同时，明确规定疫情信息公布的时间、方式、途径、内容等。”■