民营企业管理者政府挂职行为研究

关键词 民营企业管理者 挂职 政治资源 配置

作者简介：蓝海洋，华蓝设计（集团）有限公司（原广西建筑综合设计院）行政部部长助理，经济师。

中图分类号：D630                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.295

挂职，即在保留与原单位人事关系的情况下，到政府及其组成部门、企事业单位以固定期限任职，借以发挥挂职人员特长、提供实践锻炼机会、深化挂职单位与派遣单位合作等，宏观上可认为根据社会管理及经济发展而进行的政治资源配置。在我国，挂职行为最早出现在延安时期，当时边区政府为推动农村社会改造改造和促进实践锻炼，曾大规模选派知识分子、干部和学生下乡挂职。1991年9月，中共中央发布《关于抓紧培养教育青年干部的决定》，明确要组织青年干部到实践中去经受锻炼、有计划地对进行交流或轮换。近年来，民营经济从无到有、从小到大，发生天翻地覆的变化，到2019年，民营企业的税收贡献超50%，投资占比超60%，发明专利占比超75%，就业存量占比近80%，企业数量占比超95%。与此同时，地方政府与民营企业对拓宽政企交流渠道的需求也更为迫切，挂职工作作为其中一项重要措施，纷纷出现在各地支持民营经济发展的相关政策文件中。例如青岛市，2013年便开始实施新生代民营企业家培养工程，确定了近千名培养对象，分批次安排到政府部门挂职。2019年发布的《青岛市壮大民营经济攻势作战方案（2019-2022年）》对挂职单位范围进行了拓展，有针对性安排到市场关联度高的经济条线部门挂职，进一步发挥民营企业管理者熟悉市场化手段的优势，更好的为地方经济发展献策献力。

一、广西民营企业管理者到政府挂职情况

2019年，广西壮族自治区党委、政府印发《关于着力发展壮大民营经济的意见》，推出进一步发展壮大民营经济的55条措施，对加强民营企业家队伍建设工作提出“要有计划地组织民营企业家到党政机关、国有企业挂职锻炼”。但就目前实施情况看，除大部分政府部门挂职人员仍以国企、事业单位等体制内人员为主，民营企业管理者寥寥无几。以H市为例，市政府9名副市长中有3名为挂职干部，分别出自国企、高校及国有银行。不计算从上级政府机关下派的挂职人员，全市11个县（区）政府中，有3个县（区）目前安排有挂职副县（区）长，也均出自体制内国企、高校。由于该市是广西乃至全国脱贫攻坚的主战场之一，11个县（区）中有10个是贫困县（区），挂职工作多为加快精准扶贫工作，主要针对对口扶贫及促进产业发展。临近工业城市L市10个县（区）中，除来自上级政府机关外，有4个县（区）安排有挂职副县（区）长，也均来自国企及事业单位。

从民营企业看，H集团（原广西JZ设计院，改制前为厅级事业单位）是区内为数不多获得政府挂职机会的民企，近五年，该集团累计派出挂职人员117名（挂职职务为科级及以上的58名），遍布除桂林外的广西13个地级市70余个政府部门。如在C市，2017年至今累计输送了20名中高级人才担任该市N县、D县副县长、F县县长助理等职务，助推城乡规划建设，实施项目涉及规划、景观、建筑、市政、园林、工程咨询、工程勘察、总承包等领域。但对H集团的挂职行为，地方政府多为看中集团中高级城乡规划专业人才，针对性引进从而推动地方城乡建设工作，对吸纳企业管理类干部挂职的较少，且集团具有体制内单位背景，前身为事业单位，与各地政府一直有着较为密切的合作。除了H集团，区内难寻来自民营企业高管挂职的县（区）政府领导。

二、民营企业管理者到政府挂职的实践困境

（一）缺少法律法规层面的明确规定

2019年6月1日实施的《中华人民共和国公务员法》中规定“根据工作需要，机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。”但该条款中，挂职人员主体为公务员，对非行政单位特别是体制外单位如民营企业，并没有其他有关法律法规对挂职行为予以明确。虽然各地近年先后出台关于扶持民营经济发展的政策文件中屡次提到，为民营企业管理者到政府部门挂职创造条件、提供平台，但由于缺乏法律法规依据，一些政府及组织部门对安排民营企业管理者挂职行为较为慎重，对挂职行为观念上仍以体制内部为主，难以大刀阔斧的引入民企人才。

（二）缺乏完备的管理及监督机制

挂职人员由于人事关系不变，对其考核主要还是由原单位做出，主要依据由原单位人事部门跟踪、挂职单位评价及挂职人员自身评价，但实际考核中，原单位人事部门往往鞭长莫及，对于挂职人员的联系和了解不足，无法参照日常行为做出较为客观的评判。而挂职单位出于维护双方单位合作关系的角度出发，常常对存在问题模糊化、突出褒奖，客观性得不到保证。挂职人员来自民营企业，组织部门也难以实现如对行政机关、国企事业单位等体制内单位干部的层级管理，容易出现管理真空。同时，对民营企业挂职人员还缺少相应的监督机构和监督机制，大部分依靠挂职人员的个人自律和原单位的管理教育及制度约束，由于挂职人员本身来自体制外，对于体制内部的监督管理办法缺乏了解，加上挂职行为本身属短期任职，容易出现挂职人员“不愿被管”，原单位和政府组织部门“管不到”，挂职单位“不想严管”的情况。

（三）挂职人员追求多元化

政府对引进挂职人员，目的除了加强与派遣单位的资源互补、业务合作外，对于挂职人员个体看中的多为其专业技术能力和管理能力。因此，被选中挂职的人员多为学历层次高、职业能力强、在各自领域扎根立足的管理技术人员，有头脑、有知识、有文化，能够对自己的职业进行合理定位，具有较强的职业特性。但是，由于其阅历广、接触多、思想开放，相较于体制内干部往往自我意识较强，价值追求较为多元，如追求挂职履历提升社会认可度，借助政府平台进行学术研究及专业实践，扩展政府条线公共关系，总体价值追求复杂多元。且民营企业管理者普遍在挂职前已达到较高的薪酬水准和行业地位，其经济实力和社会影响力的提升容易导致政治参与动机的复杂化。

（四）价值导向存在偏差隐患

一切服从于利益的需要是经济社会理性发展的体现，在市场经济条件下，不同社会群体合理追求利益都是正常的。从广义上看，民营企业与政府机关、企事业单位一样都是中国特色社会主义事业的建设者，其存在与发展有利于社会主义建设，在根本利益问题上是一致的。但在，国、民资本的本质属性不同，民营资本以追逐利润为首要目标，企业管理者价值取向可能与传统集体主义价值观存有一定差异。民营经济作为在社会主义市场经济改革和发展过程中出现的重要参与者，其趋利属性更为明显，比如常对政治资源和经济价值进行权衡，热衷追求个人利益、物质价值与近期价值，对经济利益的关注大于政治抱负的追求，对參与政治的考量多从经济角度出发，价值导向容易产生偏差。

三、民营企业管理者挂职行为的内涵

积力之所举，则无不胜也。对民营企业管理者到政府挂职行为而言，深层次涵义就是在坚持党的领导基础下，通过政府手段，以公平、法制和效率为原则，围绕地方经济发展和民主建设大局，提高政治资源面向体制外精英群体流动，丰富政治主体构成，使政治资源发挥最大潜能，更好的为政治主体和政治客体服务，促进政治体系总体稳定，维护经济发展和社会稳定大局。政治资源配置是对社会内部政治资源总量在各个政治行为主体之间的安排与分配，其分配结果会致使社会成员分化成不同的阶层，而各阶层所拥有的政治资源总量对应产生不同的政治影响力、政治地位和社会地位。要实现政治体系的整体稳定，就必须优化配置方式，促进政治资源在各阶层间合理流通。政治资源在一定程度上收到物质基础影响，但不等同于经济资源，不能仅通过经济市场来进行交易和配置，需要综合发挥政府和市场的双重作用。一般来说，政治资源中政治权力、政治权利、政治意识等资源，往往需要通过政府来配置，政治资源范畴中物质性资源往往通过市场来配置。我国的基本政治制度是共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对政治资源的配置主要以各级党委、政府调控为主导，经济手段作为辅助。目前，我国正站在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，发展仍是第一要务，民营企业和民营企业家作为“自己人”，是推动经济社会发展的重要力量，各级政府都应该用活民营企业管理者这一人才资源，以市场为导向引导其有序参与政治事务，汇聚各方力量推动社会经济建设。

四、推进民营企业管理者挂职工作的几点思路

（一）转变观念，解放思想上添一把“柴”

对吸纳民营企业管理者到政府挂职，各方达成共识性的观念是实现互利共赢的基础。一方面需要各级政府解放思想，选拔挂职人员坚持五湖四海、任人唯贤原则，“国”“民”面前一视同仁;另一方面，作为民营企业管理者必须抛弃“政策易变”的思想顾虑、走出“小富即安”的自满意识、打破“隔岸观望”的保守心态，摆正位置、端正思想，真正参与到地方政治建设和经济建设中来，避免极端功利思想的影响，增强政治认同感，以局内人的心态参与到挂职工作中。

（二）完善立法，法律保障上添一把“柴”

要从法律法规和政策方针上保证民营企业管理者挂职行为的合法化、合规化，确保挂职行为有法可依。对政治资源的配置，评判标准往往是看资源要素是否物尽其用，是否产生最大效益，是否提升了主流政治价值，对民营企业管理者挂职行为同样如此，在立法工作中要注重挂职是否实现政治资源配置匹配地方经济发展与挂职人员个体才干的协调发展，实现政治权力的分权与利益的疏导，合理配置权力、信息、人力、财政、文化等资源要素。

（三）健全制度，规范管理上添一把“柴”

一是健全考察制度，确立全面评价标准。要全面考察拟挂职民营企业管理者的社会声望、社会责任、政治能力、个人修养等方面，杜绝名额照顾、仅看重企业实力、以个人财富为指标等庸俗化做法;二是建立档案管理机制和准入与退出机制，要同步实行“一人一档”制度，增强对挂职人员的组织约束力，全面地掌握和了解挂职人员的现实表现，对于有特殊贡献的要予以表彰奖励，甚至吸纳充实政府队伍，对于无法达到标准的要及时清退，同时在挂职单位组织部门建立健全挂职人员个人档案;三是健全民主考察机制。挂职单位与派遣单位要加强联动与信息沟通，对挂职人员要采取多形式公示，不断完善考察预告、任前公示、述职公示等制度，要多角度测评，广泛听取各界意见，结合实际工作充分考察其德才信息。

（四）守正创新，文化内核上添一把“柴”

社会主义核心价值观是社会主义先进文化的精髓，是当代中国精神的集中体现，也是各级政府部门和民营企业管理者共同的价值追求。要以社会主义核心价值观作为文化引领，引导广大民营企业管理者自觉践行社会主义核心价值观，积极响应党的号召参与到地方经济建设及政治生活中，并将其与企业文化建设深度融合，成为企业上下经营管理活动中自觉遵守和奉行的价值观念。对于各级政府，要重视不同阶层群体的利益和愿望，统领和吸收各种新兴社会意识形态，充分发挥民营企业管理者的积极性，积极引进理想信念坚定、与党和政府保持高度一致的民营企业管理者挂职参政，实现民营企业队伍自身发展与地方经济发展的双赢。