三峡库区地方政府激发贫困群众内生动力的策略研究

郭亚军 张竟越 王强

摘 要 扶贫开发工作己经进入深化攻坚阶段，提高贫困人口自身内生动力成为脱贫攻坚的核心要务之一。在推进脱贫工作全面开展的过程中，地方政府是首要的瞄准机构，发挥着重要的功能。通过问卷调查发现，三峡库区贫困群众政策参与度不高、内生动力不足，地方政府需要规范管理机制，通过提高驻村干部工作动力、完善地方政府赋权手段、转变地方政府扶贫理念和优化扶贫资源供给举措等提高贫困群体内生动力。

关键词 地方政府;激发;贫困群众;内生动力

伴随着国家经济的发展，扶贫效果越来越明显，民族地区和移民库区等特殊贫困地区已经成为主要的集中点。三峡水库所在的秦巴山区和武陵山区两大贫困片区灾害不断、生态环境恶化，使得贫困人口治理起来比较困难。由于面临生产资料匮乏、环境恶化和灾害不断等原因，他们的脱贫问题日益明显，已成为新时期扶贫开发最难啃的“硬骨头”[1]。其中贫困人口内生动力不足成为影响这些地区脱贫进程的首要问题，而地方政府作为国家政策的推进方，不仅是有效开展扶贫工作的第一瞄准机构，更是推进各类扶贫资源流通传递的关键枢纽。针对以上现象，国家颁布了针对性的文件《关于开展扶贫扶志行动的意见》，为各级地方政府有效激活贫困人口内生动力提供了有效的依据[2]。

三峡库区指受长江三峡工程淹没的地区，并有移民任务的20个县（市），包含了长江流域因三峡水电站的修建而被淹没的湖北省宜昌市所辖的秭归县、兴山县、夷陵区，恩施州所辖的巴东县;重庆市所辖的巫山县、巫溪县、奉节县、云阳县、开县、万州区、忠县、涪陵区、丰都县、武隆县、石柱县、长寿区、渝北区、巴南区、江津区及重庆核心城区。该库区的贫困人口和其他地区相比，最明显的特征就是分布相对集中。以绝对贫困人口为例，其中53%分布在以万州区为中心的渝东北地区。渝东北地区既是山区又是库区，11个区县中有8个国家扶贫开发工作重点县，1个市扶贫开发工作重点县，有绝对贫困人口284 242人，占全市绝对贫困人口总量的51.7%，贫困人口发生率为3.3%。基于此，以重庆市万州区为例分析地方政府在反贫困行动中的一些具体举措是否符合激发贫困群众内生动力的要求和规律，地方政府如何在有效激发贫困群众内生动力上精准施策进行研究。

1 万州区贫困群众及其内生动力现状

1.1 重庆市万州区贫困群众概况

万州区属重庆市辖区，位于长江上游地区、重庆东北部，处三峡库区腹心;辖12个乡、29镇、11街道，其中从事农牧业人口18.2万人。2015年8月，万州区共有168个贫困村，34 515户贫困户，106 044名贫困人口;截至2017年12月，重庆市万州区共有24个贫困村，6个深度贫困村，建档立卡贫困户9 870户、28 082人。

1.2 重庆市万州区生活贫困人群内生动力现状

笔者对万州区的贫困人口采用随机抽样的方式进行问卷调查，了解该地区贫困人口内生动力的现实情况。由于笔者能力和精力的限度，该调研发放问卷300份，剔除无效问卷8份，最终回收有效问卷292份。

1.2.1 贫困群众的参与度较低

在问卷中，对贫困群众参与扶贫政策制定、项目选择的情况和贫困群众对于扶贫政策的知晓程度、满意程度等进行了调研。

从表1中看到，贫困群众实际参与到扶贫政策制定的只有64人，而未参与的人数却有228人，约占总人数的76%，由此可见贫困群众在扶贫政策制定中参与度不高;另外，在参与政策制定的64人中也只有35人了解政策，大部分是知道一点或不了解。

从表2中看到，贫困群众参与扶贫项目选择的人数为103人，而没有参与的人数却有189人，约占总人数的64.7%，贫困群众在项目上并没有足够的选择权;从整体上可以看到他们对于扶贫项目的满意度不高，也缺乏积极性，其中非常满意与满意的总人数为91人，约占总人数的31.2%，可以看出政府对于扶贫项目的安排一般难以满足贫困群众的需求。

1.2.2 贫困群众的主动性不足

为了解贫困群众的主动性，从贷款意愿、获取信息的方式、参与培训的意愿等方面进行分析和调研，并获取了相关数据。如图1所示，292人中有191人不愿意选择贷款，比例高达65.4%，其中主要原因是对贷款政策不了解，担心上当受骗，从对万州区扶贫工作人员进行的访谈中了解到，他们除了对政策不了解以外，受到其能力和接受水平的限制，主动去了解相关贷款政策的人也很少。

2 万州区政府激发贫困群众内生动力策略的现状分析

2.1 政府层面细化政策安排

依据中央政府出台的相关文件，重庆市万州区出台了《万州区全面深化扶贫开发持续巩固脱贫成果实施意见》和《万州区扶贫开发重点村提升工程行动方案》等文件，地方政府开展了励志脱贫座谈会、脱贫攻坚等一系列工作和会议，强调在开展扶贫工作时必须认真解决精神贫困问题，提升扶贫工作的质量和水平;也细化了万州区在教育扶贫、金融扶贫等领域激发贫困群众内生动力的政策举措。但是有些工作只是停留在文件和制度上，真正落实到贫困群众身上，还有段路要走[3]。

2.2 独创“四分五养五入”扶贫新模式

重庆市万州区为激发贫困群众的内生动力，万州区创新推出“四分五养五入”新模式，走出一条产业扶贫新路子，着力将贫困村资源优势转化为产业优势、经济优势，促进贫困群众稳定脫贫、持续增收。

2.2.1 “四分”模式激发内生动力

1）土地“分片”。产业基地按照地形分成多个“管理片”，分片承包给农户，合作社负责安排全年管护计划，提供技术指导。2）管理“分户”。3）销售“分红”。花椒成熟后，合作社根据产量与品质，通过差异化分红机制，加强与农户的利益联结，农户每年最多能增加收入7 000元。4）利润“分享”。在每年获得利润中，合作社抽取部分资金，用于慰问全村建卡贫困户[4]。

2.2.2 “五养”模式强化利益联结

1）消费领养。引导帮扶单位通过消费扶贫方式，对基地养殖或贫困户自养的芦花鸡进行领养购买，基地每销售1只芦花鸡，村集体经济可增收2元、贫困户可增收18元，贫困户自养部分收益全部归贫困户所有。2）社会认养。引导社会组织、企业或个人通过前期出资，为贫困户购买芦花鸡鸡苗，在贫困户按要求完成养殖后，再出资回购进行认养消费。3）托管代养。4）分户散养。引导有劳动能力和养殖意愿的贫困户参与发展养殖产业，养殖基地负责提供技术指导和保价回购，确保贫困户无发展养殖的后顾之忧。5）区域联养。万州区龙驹镇梧桐村芦花鸡养殖基地与万州区后山镇、李河镇、走马镇以及云阳县路阳镇、丰都县三建乡等地实行区域联养，签订芦花鸡养殖扶贫合作协议，由龙驹镇梧桐村芦花鸡养殖基地提供鸡苗和技术指导，各地合作方负责建立养殖场养殖和带动当地贫困户养殖增收，形成大扶贫格局[5]。

2.2.3 “四入”模式壮大集体经济

1）着眼全域加入。万州区与华西希望德康集团签订合作协议，推进100万头生猪养殖有机产业化项目落户，共建设800个养殖单元，覆盖508个村级集体经济组织、140个市级贫困村、19个扶贫开发重点村和市级深度贫困镇龙驹镇的所有行政村。2）整合资金投入。鼓励有资金的村级集体经济组织以自有资金增加入股。3）强化技术输入。采用“村级集体经济组织+贫困农户+合作社”模式开展合作。4）优先保障收入。贫困户资金合作期限3年以内，优先保障贫困户劳动所得及相关收入，年收益不低于合作投入资金的8%，每个贫困户家庭年可增收4 000元。

2.3 扶贫资源投入增加

万州区为提高扶贫工作效率，在扶贫工作中，加大人力、财力的投入。一方面，地方政府制定了主要领导包乡工作机制，让全县深度贫困村都有负责，也开展党员干部结对帮扶机制，对驻村干部的工作进行实时指导。通过以上激发策略在一定程度上激发了贫困群众的内生动力。但通过深入调研发现，万州区政府的部分激发策略在现实执行过程中存在一定的偏差，使得貧困群众在脱贫行动中没有了主动性，没有了内生动力。

3 优化万州区政府激发贫困群众内生动力策略的路径选择

3.1 规范管理机制，提高驻村干部工作动力

驻村干部的能力高低是基层政府执行力好坏的重要衡量标准，因此，需要对驻村干部构建有效的培训学习机制，从而确保驻村干部能力得到提升。万州区政府可以从以下2个方面作出努力。1）确保驻村干部享有培训学习的机会并促进驻村干部之间能够实现有效的经验交流。通过定期举办辅导班、能力提升会议、开展专家讲座和技术人员下基层等方式，从专业素养方面提升驻村干部的工作能力。2）鼓励驻村干部到脱贫成功的地区进行交流学习，发展地方特色脱贫产业和农产品，充分发挥地区优势。在交流学习的过程中驻村干部要有沉下去的决心和学进去的恒心，把脱贫地区的成功经验看懂、学会，反哺自身地区短板，促进该地区脱贫能力的提升[6]。

为了提升扶贫效率，同时增强万州区政府自身威信，要确保驻村干部群体的各项保障制度能够得到有效落实。万州区政府对于扶贫一线的驻村干部要保证其在工作期间的各种福利待遇不受影响，适度提高基本工资;此外，万州区政府每年除了要对驻村干部在经费方面进行补贴外，还要从日常生活中去关爱该群体，确保驻村干部在全心工作期间不为日常琐碎操心，特别是对于个别驻村干部费用不足的选派单位可以从专门的工作经费中适度进行补贴等。

3.2 完善政府赋权，激发贫困群众内生动力

贫困群众参与到扶贫工作中才有意义，这就要求增加他们的参与和主体意识，积极参与到扶贫的各个环节中，找出问题和症结所在。只有做到对症下药，才能让群众得到真正的实惠。但是在实际的操作过程中，贫困群众的整体意识不高，组织能力不强，参与度基本没有，对于反贫困行动大家的态度也不坚决，所以有效提高他们的意识、提升他们的参与度才是关键所在。

贫困群众是弱势群体，要培养他们相互帮助、相互抱团的意识。相互之间实现互帮互助，才能提升整体的生存能力[7]。团结就是力量，不团结就不能得到社会的支持，无法抵御社会风险。政府要提供一个风清气正的社会环境，鼓励他们建立相互帮助的团体组织，报团取暖，让全社会形成适当的网格帮扶模式，共同促进其有效发展，增加贫困群众的社会力量，提升资本存量和重视度。

3.3 转变扶贫理念，确保贫困群众主体地位

习近平总书记在各级政府扶贫会议上多次强调，要转变观念，对个别户要精准到家，因户而异，真正落实精准扶贫，起到帮扶作用，让老百姓得到实惠。但是在地方上，大多数基层政府都是整体谋划，整体制定帮扶举措，特别是整体贫困的区域，更是一刀切，也许可以解决大多数贫困群众的问题，但是个别有其他情况的群众就无法得到应有的帮助，无法从根本上实现全面脱贫。所以各级政府要从根本上树立精准到户的理念，一对一拿出措施，不仅从生活上解决问题，还要从根本上解决差异性贫困，做到一劳永逸，不是解决今年，明年就不管了。

树立正确的扶贫帮扶理念，保障长久脱贫功效。脱贫不是一朝一夕就能够实现的，也不是送几个羊，送点钱就解决的问题，要有动态、长期的思想理念，保障扶贫工作的连续性。虽然现阶段扶贫工作越来越复杂，致贫原因越来越多，基层政府仍要务实，树立正确的扶贫理念，真正为老百姓做事。

3.4 完善供给举措，提高扶贫资源利用效率

优化队伍结构，构造扶贫梯队。要激发贫困群众的内生动力，确保脱贫，就要选派精准的队伍干部、优秀的扶贫人员、干练的政策执行者和项目的组织者。有了全方位的人力支持，才能提高扶贫队伍的整体素质和技术水平，建立人才保障机制，构建扶贫人才的有效格局，为扶贫行动提供动态数据支持[8]。对于基层干部中新手多、业务生疏等问题，要制定和做好培训计划，提升帮扶人员的整体素质和业务水平。可以利用会议、培训班、入户走访等形式，让年轻干部下乡下村，在交任务、压担子中不断得到提升。

为了实现脱贫攻坚与地方经济的稳定发展，也为了加强公众对政府的信任与理解，要提高扶贫资金的使用效率;要规划引领、统筹安排、合理利用，确保贫困群众的基本生活保障;要创新扶贫产业项目资金运作机制，以人民群众为主题，倡导以奖励代替直接发放;同时强化扶贫资金的监管机制，扩大监督举报渠道，真正让贫困群众得到实惠，提升其内生动力。

参考文献：

[1] 中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）[J].老区建设，2011（23）：12-18.

[2] 徐志明.贫困农户内生动力不足与扶贫政策绩效——基于江苏省342个贫困户的实证分析[J].农业经济，2013（1）：64-65.

[3] 丁胜利，邓洪洁，吴刚.外源式背景下农户脱贫的内在动力研究[J].湖北经济学院学报，2017（5）：22-23.

[4] 罗莉.增强贫困地区和贫困群众发展的内生动力研究[J].理论与当代，2018（9）：19.

[5] 薛刚.精准扶贫中贫困群众内生动力的作用及其激发对策[J].行政管理改革，2018（7）：53.

[6] 李作鹏.基层政府增强精准扶贫执行力研究[J].行政科学论坛，2017（2）：45-46.

[7] 牛胜强.多维视角下贫困内涵及我国农村贫困标准的科学构建[J].当代经济管理，2018（7）：1-2.

[8] 黄承伟，刘欣，周晶.鉴往知来：十八世纪以来国际贫困与反贫困理论评述[M].南宁：广西人民出版社，2017.

（责任编辑：赵中正）