提高口岸通关能力对策分析—以甘其毛都口岸为例

常杜娟，裴亚娇

（1.西南交通大学 交通运输与物流学院，四川 成都 611756；2.中交铁道设计研究总院有限公司，北京 100088）

1 引言

口岸是由国家指定对外往来的门户，是国际货物运输的枢纽，是一种特殊的国际物流结点。从广义上讲，口岸是指国家设定掌管对外经济贸易和国际交往进出口活动的场所。我国幅员辽阔，陆上国境线长达2万多公里，对外开放的达标口岸约270多个。其中内蒙古自治区北部同蒙古国和俄罗斯接壤，国境线长约4 200km，形成了以口岸为依托的沿边开放带，成为我国向北开放的前沿地区。目前，内蒙古自治区共有经国务院批准对外开放口岸16个，其中空运口岸3个，分别是呼和浩特、海拉尔、满洲里；陆路（铁路）口岸2个，分别是二连浩特、满洲里；陆路（公路）口岸11个，其中甘其毛都口岸是主要公路口岸之一。本文以甘其毛都口岸为例，分析公路口岸在应对国家“打赢蓝天保卫战”和“公转铁”政策环境下，煤炭通关面临的问题与困境，并提出具体的改进对策[1]。

2 甘其毛都口岸存在的主要问题

2.1 概述

甘其毛都口岸位于中国内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特中旗境内，与蒙古国南戈壁省汉博格德县嘎顺苏海图口岸隔界相望，历史上就是中蒙便民贸易的主要通道之一。甘其毛都口岸处于“一带一路”倡议和中蒙俄经济走廊建设前沿，依托其区位优势，成为蒙古国优质矿产品进口的“乌金之路”。甘其毛都口岸地理位置独特，对应的蒙古国南戈壁省矿藏资源丰富，拥有世界性的超大型煤矿和铜矿。蒙古国塔本陶勒盖煤矿是当今世界上最大的未开采煤矿，矿区煤炭储藏面积达400km2，煤层厚度190m，共16层，已探明储量64亿t，属优质炼焦用煤，原煤出焦率达60%以上，是世界上的紧缺煤种。塔本陶勒盖煤矿距甘其毛都口岸仅190km，甘其毛都口岸为中蒙边境最大的煤炭过境口岸，进口蒙古国煤炭主要供给北方地区钢铁企业，销往酒泉、唐山、太原、石家庄、包头等地。

2.2 口岸运量

我国进口蒙古国炼焦煤从2009年以后大幅上升，2005-2008年进口量仅维持在200万t左右，从2009年进口蒙古焦煤量从398万t一路飙升到2014年的1 950万t，2016年中国进口焦煤5 930万t，其中40%约2 360万t来自蒙古国。2011年至2018年甘其毛都口岸煤炭进口运量见表1[2]。

表1 甘其毛都口岸2011-2018年进口煤炭运量表（万t）

2.3 存在的主要问题

近年来，甘其毛都口岸进口煤炭运量大幅增加，而蒙古国塔本陶勒盖至甘其毛都口岸铁路尚未落地，口岸煤炭集运任务全部由公路承担，公路口岸通关能力是影响口岸通过能力及运输效率的瓶颈。而我国现有的口岸通关模式存在管理部门多、监管环节多、通关效率低、执法不统一、信息不互联互通等众多问题，造成口岸境外公路汽车排队绵延近百公里的现象经常出现，交通拥堵严重。另外，大量的散装煤炭运至口岸或周边地区，经公路、铁路运往中国境内洗煤厂、钢铁企业和港口等地，散装煤炭在装卸、仓储、集疏运过程中，对口岸及周边环境污染非常严重。

针对以上问题目前政府部门采取了积极的应对措施，例如成立口岸管委会和税务局，为口岸提供便利服务；将国检划入海关，实现“一口对外、一次办理”，简化作业环节和流程；提高“单一窗口”模式国际贸易标准版使用率，实现信息互联互通；“五进五出”海关临时智能卡口上线启用，实现了货物提前审结模式下海关智能查验卡口自动放行，并拟对智能卡口进一步扩能，达到“七进七出”的规模，以提高通关效率；口岸与蒙方煤矿采用同步的作业时间，通关时间上实行“5+1”（每周工作时间由5d变为6d）和每天通关时间由12h延长到12h40min的工作方式，节约待发区运煤空车等待时间。通过采取以上措施可实现单月最大进口煤炭254.66万t的通过量，可适当缓解口岸交通拥堵的燃眉之急，为适应口岸运量进一步增长的需要，急需对口岸的通关模式进行研究分析，采取积极的应对措施来适应运量增长和运输不均衡性的需求。

3 口岸通关模式的选择

内陆口岸通关一般有铁路和公路通关两种模式可以选择，这两种通关模式对于大宗散装货物运输各有其优势。

3.1 铁路口岸通关模式

铁路运输具有运输能力大、服务全天候、运营成本低和环保等优势，尤其是对于大宗散装货物，铁路运输的优势更加突出。铁路口岸具有通关流程顺畅、作业效率高的特点，所以，对于一些运量较大的口岸，有条件的尽量开通铁路口岸。目前，我国与蒙古国的铁路口岸只有二连浩特口岸，该口岸位于我国内蒙古自治区正北部，与位于蒙古国东戈壁省最大的口岸城市扎门乌德市相隔9km，是我国对蒙古国开放的最大公路、铁路口岸[3]。甘其毛都铁路口岸目前尚处于规划研究阶段，十年以前已经有中国企业牵头规划研究，拟修建甘其毛都至塔本陶勒盖矿区的标准轨铁路，如果该铁路建成，可不需换装即可进行跨境运输，该规划蒙古国政府一直没有予以审批通过。目前，蒙古国境内起自塔本陶勒盖、经奥云陶勒盖至珠恩巴音的宽轨铁路被列为蒙古国的重点工程，该工程的部分段落已启动实施，待该干线建成后，可考虑与其接轨修建到甘其毛都的支线与中国铁路网连通，实现铁路跨境运输。

我国投资蒙古国基础设施项目面临较大的政治风险及不确定因素，从矿区至口岸的铁路实施的可能性较小，短期内不能解决口岸能力紧张的实际问题。

3.2 公路口岸通关模式

公路口岸是国家间实施对外贸易的重要窗口，具有可实施性强、运输灵活、见效快以及投资省的优势。利用既有、改造或新建矿区至口岸间的公路，配套建设口岸基础设施，通过公路运输将煤炭从矿区运输至口岸，完成通关及检验检疫手续后再运输至中国境内。这样即可完成运输和通关，实现货物的贸易。但是，公路口岸的能力会受到一定限制，在应对口岸大宗散货运量接近2 000万t/年的情况下，靠常规的公路通关是很难完成贸易任务的。另外，区域内自然环境比较恶劣，属典型的干旱半干旱大陆性温带气候区，气候干旱多风沙，冬季严寒漫长，雨雪和沙尘天气对交通影响较大，口岸公路运输的不确定性和不均衡性较为明显。

3.3 口岸通关模式的建议

公路口岸与铁路口岸相比存在通关效率低、运输能力受限、交通拥堵严重等缺点。针对甘其毛都口岸通往矿区的铁路运输在短期内难以实施，随着运量增长，公路口岸无法满足运输需求等困境，研究在采用现有公路运输方式的基础上，在口岸国界线两侧设立两国综合物流保税区，并配套建设运输通道及相关设施，以缓解口岸通关能力紧张的局面。

4 提高口岸通关能力对策

研究建议在甘其毛都公路口岸的东侧国界线两侧特定区域内设立具有口岸功能的综合物流保税区，该区域为具有口岸、物流、加工、仓储等功能的海关特殊监管区域；保税区内办理进出口货物存储和其他未办结海关手续的货物、国际转口贸易、配送、检测和售后服务维修以及经海关批准的其他业务[4]。

蒙古国嘎顺苏海图综合物流保税区外围设置围墙进行封闭式管理，根据工艺特点及作业流程，结合区域地形情况，规划划分为集装箱堆场、无人驾驶区、装箱大棚区、综合辅建区、待发区5个功能分区和大门闸口、司机休息室及临时停车场等。中国甘其毛都综合物流保税区在既有毅腾物流园区的基础上，规划与蒙方同等功能的园区，进入嘎顺苏海图综合物流保税区的煤炭将在此办理仓储、转运和清关等作业，通过不同的运输方式运往甘其毛都综合物流保税区，两国综合物流保税区布置如图1所示。

图1 综合物流保税区平面布置示意图

4.1 无人驾驶汽车运输

无人驾驶汽车即通过车载传感系统感知道路环境，自动规划行车路线并控制车辆到达预定目标的智能汽车。它是利用车载传感器来感知车辆周围环境，并根据感知所获得的道路、车辆位置和障碍物信息，控制车辆的转向和速度，从而使车辆能够安全、可靠地在道路上行驶。

无人驾驶汽车运输目前在一些港口和企业内部堆场内被广泛采用，其不需要办理司机的人员通关作业，可大大缩短通关时间，提高通关效率，进而能提升进出口货物的贸易量。拟在两国的综合物流保税区之间规划1条无人驾驶运输通道，可以将嘎顺苏海图园区重箱场的敞顶箱快速转运到毅腾园区的集装箱场地，再通过正面吊转运至火车或汽车运输至国内。

4.2 皮带传输运输

皮带运输具有输送量大、结构简单、维修方便、部件标准化等优点，广泛应用于矿山、冶金、煤炭等行业，用来输送松散物料或成件物品。拟在两国的综合物流保税区之间设置1条皮带传输走廊，两端设煤棚和快速装车系统，可以将嘎顺苏海图园区煤棚内的煤炭通过皮带传输到毅腾园区的煤棚。然后再装汽车或火车运输至目的地。

4.3 集装箱滚装运输

敞顶集装箱是指一种没有刚性箱顶的“集装箱”，适于装载较高的大型货物、需吊装的重货以及煤炭、矿石等对环境影响较大的散货。20英尺35t敞顶集装箱自重2.78t，满载总重35t，可用起重机从箱顶上方装卸货物，适用于散堆装货物、成件包装货物［5］。目前，从塔本陶勒盖矿区至甘其毛都口岸也在广泛的采用敞顶集装箱运输煤炭，采用敞顶箱运输散货不需要二次倒装，适合于“门到门”服务。此外，敞顶箱运输在减少环境污染、提高服务质量、提高作业效率等方面优势明显。拟在两国的综合物流保税区之间规划重箱和空箱滚装运输通道各1条，将集装箱放在滚轮的托盘上，实现园区间集装箱的快速输送。

5 结束语

本文基于散装货物运量较大的口岸，提出在连接两国的铁路在短期内无法建成，而公路口岸扩能挖掘潜力不大的情况下，提出在口岸建设综合物流保税区，保税区内两国建立联合办公、联合清关的办公机制，在该封闭区内规划车辆停留区、物流仓储区、集装箱堆放区等，实现外部公路车辆和货物在口岸的临时堆存，这样可加快外部车辆的周转，极大地减少了公路的交通拥堵状况。在两国保税区之间规划无人驾驶、皮带、集装箱滚装运输通道，可实现纯货物通关，减去了常规运输司机通关的繁琐程序，可加速货物通关速度。通过采用敞顶箱运输煤炭、设置煤棚和皮带等设施，可避免散货转运、二次倒装对环境的污染，可以还口岸一片蓝天白云，同时，采用敞顶箱和皮带运输更便利于国家“打赢蓝天保卫战”和“公转铁”政策的落地。