城乡统筹规划理论与实践研究

摘要：本文通过介绍城乡统筹规划内涵与基础理论，总结现有研究与实践，以期对推进城乡空间统筹规划的理论研究和实践探索有着积极的借鉴意义。

关键词：城乡统筹规划;理论基础;发展实践

1 城乡统筹规划内涵

目前我国学术界尚未形成统一的城乡统筹概念，本文依据赵英丽提出概念展开介绍。狭义上指对未来一定时间和城乡空间范围内经济社会发展、环境保护和项目建设等所做的总体部署，将城市和农村的发展作为整体统一规划，通盘考虑，广义上是对人口、资源、环境存在差异的区间整体发展的部署，广大的郊区、落后的县域中心城市和重点镇等皆可视为是农村地区。总的来说，城乡空间统筹规划是把城市和农村的空间作为一个整体，统一规划、统筹兼顾，以推动城乡互动发展与共同繁荣。

2 城乡统筹规划理论基础与内容

2.1 理论基础

国外学者研究对统筹城乡发展有深刻影响，包含恩格斯的城乡融合理论、舒尔茨的城乡发展理论、杜能的农业区位论、霍华德的田园城市理论、缪尔达尔地理上的二元结构理论等。还有共生理论、产业扩散与空间增长阶段性理论和可持续发展理论作为城乡统筹规划的理论基础。

2.2 内容

规划内容参照张卫华提出统筹规划建设、统筹管理制度、统筹收入分配三部分阐述：首先，统筹规划建设要求政府依据当地的经济社会发展形势，确定发展目标，制定契合当地的产业发展规划、土地利用规划，编制合理的产业布局与居住、建设、生态、农业用地;建立健全城乡基础设施建设体系，加强城乡联动，使之有序发展。其次，统筹管理制度：减少甚至消除计划经济体制的影响，建立一体化的户籍、劳动力、征用土地、社保制度等，维护农村农民的利益，给予其公平生存和发展机会、完善土地产权和自由选择空间，促进城乡经济要素自由流动，优化资源配置。另外在收入方面，要根据经济发展水平及社会发展水平变化，适当调整收入分配结构，改革农村税制，减轻農民税负，为使国民收入更加均衡。加大对“三农”财政支持，发展农村环境保护、生态建设、交通等公益性基础设施建设。

3 我国的城乡统筹规划发展实践

3.1 改革开放以来我国城乡统筹规划发展的历史脉络（1978年——2012年）

（1）城乡统筹构想的提出与规划的初步应对（1978—2003年）。在城乡统筹概念提出以前，相关研究称为“城乡一体化”。1983年，苏南地区成为我国“城乡一体化”概念的提出者与先行者，乡镇企业发展迅猛，成为苏南经济支柱并逐渐形成以乡村经济发展带动全域产业协调的发展模式，打破了城乡二元对立结构。1984年出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》，这一时期产生了三大城乡统筹模式：珠江三角洲以城市为主导，以城带乡的模式;以乡村为主导，以乡镇企业为城乡经济发展动力的苏南模式;以及上海城乡一体化模式、“工农协作、城乡结合”统筹城乡规划北京模式。同时，城乡规划法理根基建设也逐步进行：1990年颁布《城市规划法》是我国在城市规划、城市建设和管理方面的第一部法律。但本部法律中，对乡村、小城镇的管理没有明确标准，客观上造成“城乡分治”的制度缺陷。总体来看，这一时期城乡统筹规划的重点在对基本国情与规划理论的思考，对统筹模式也有了初步探索。

（2）城乡统筹的政策建设与规划机制创新（2004—2012年）。“三农”问题在我国社会主义现代化建设中“重中之重”，中央一号文件连续9年聚焦。2005年，建设部牵头编制《全国城镇体系规划》，明确我国未来15年城镇化的方针政策，提出以城市群为主体的全国城镇空间结构。2006年，在“十一五”规划中提出社会主义新农村建设和区域发展总体战略，以实现区域协同发展。2007年，国家发改委设立成渝为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为其他地区统筹城乡发展起示范作用。另外，2008年，国家层面统筹规划编制体系的重大改革，《城乡规划法》的颁布将城乡编制程序和规划体系纳入同一个法定规划编制体系。2010年，“把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”再次强调了城乡统筹对实现全面小康社会的根本性作用。2011年，“十二五”规划以科学发展为主题，指导城乡统筹工作的目标更加明确，规划部署更加深入并创造性地提出建设国家城镇群格局的构想。总的来说，这一时期城乡统筹规划的重点从政策理论研究转向空间组织，探寻新方法、新道路。

3.2 近年来我国城乡统筹的新政策与规划的新发展（2013-至今）

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。

上世纪90 年代初，国内仅有京津经济区、上海经济区、沈阳经济区等少数几个城市经济区，初步形成了城市群的雏形，而在“十三五”规划中提出的城市群数量已达19个。城乡差距在不断缩小，城乡收入水平和公共服务质量逐渐均等化。1978—2019年，城镇家庭人均可支配收入从343元增加到42359元，农村家庭人均纯收入从133元增加到16021元，城乡收入差距经历了一个从缩小到急剧扩大再到逐渐减小的过程，城乡居民收入比从1978 年的2.6下降到1985年的1.8，随后又上升到2005 年的3.2，到2017年2.7的水平。随着城乡收入水平的提高和城乡收入差距的缩小，在教育、卫生、文化、社保等方面，城乡基本公共服务水平趋向于均等化，城乡一体化发展格局日益明显。

城乡统筹是一项综合性的系统工程，需要在长期理论与实践的互动中探寻具有中国特色城镇化道路的过程。我们必须不断总结和反思城乡空间统筹规划的研究和实践，依托现有规划体系，在《城乡规划法》和城乡统筹理念的指引下，编制多样的城乡空间统筹规划，为我国国家规划体制的改革提供经验和借鉴。

参考文献：

[1] 赵英丽.城乡统筹规划的理论基础与内容分析[J].城市规划学刊，2006（01）.

[2] 张卫华.城乡统筹规划的理论基础与内容分析[J].中华民居（下旬刊），2014（05）.

[3] 张兵.渐进的规划制度改革面临的出路——关于制定《城乡规划法》的讨论[J].城市规划，2000（10）.

[4] 陈可石，闫安.改革开放以来我国城乡统筹规划的发展与实践[J].开发研究，2015（04）.

[5] 杨保军，陈鹏，吕晓蓓.转型中的城乡规划——从《国家新型城镇化规划》谈起[J].城市规划，2014（S2）.

作者简介：钟皓（1997—），女，四川成都人，硕士研究生，研究方向：旅游资源开发与规划。