新时代市域社会治理现代化研究综述

张标

【摘 要】 本文梳理了关于市域治理现代化的研究现状、研究的主要内容和成就，分析了亟待深入研究和需要解决的问题，主要是目前市域社会治理的相关概念与理论体系还没有明确的定义;缺乏市域社会治理的地区差异研究等。提出了今后研究中需要注意的幾点问题：一是要明确政府治理职能，明确分工，责任到人;二是要注重社会组织的培育和发展，充分发挥社会组织在社会治理中的作用;三是要保证市域社会治理的长期性、有效性，坚持以人民为中心的目标导向;坚持问题意识，着力解决社会治理中遇到的难题。

【关键词】 市域社会治理;基层社会治理;国家治理;现代化

党的十九届四中全会提出，“加快推进市域社会治理现代化”，市域治理现代化是制度建设的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力在市域范围的具体体现。

一、关于市域治理现代化的研究现状

目前研究市域社会治理现代化的资料不多，主要是报纸论文类和文件报纸类。截止到2019年12月18日，在CNKI上以“市域治理”为篇名进行搜索，报纸类文章共57篇，期刊类的文章有20篇，其中CSSCI只有一篇，总体来说理论性文章较少，研究深度不足，多数文章主要是围绕地方的具体实践来展开。比如郭勇的《加快推进山西市域社会治理现代化》，戴大新、魏建慧的《市域社会治理现代化路径研究——以绍兴市为例》，甘文华的《优化南京市域治理体系新方略研究》等文章都是从实践的角度谈及了各地市域治理现代化的内容，遇到的问题以及今后的提升路径。从实施路径来看，比如杨安的《大数据与市域社会治理现代化——厦门实践与探索》，韩冬梅的《加快构建市域社会治理法治化保障体系》，成伯清的《市域社会治理：取向与路径》等文章为我们阐释了新时代提高市域社会治理现代化能力和水平的若干路径。

二、研究的主要内容和成就

1、市域社会治理现代化概念的提出和意义

2018年6月4日，在延安干部学院新任地市级党委政法委书记培训示范班开班式上，中央政法委秘书长陈一新首次提出“市域社会治理现代化”的概念。[1]学者们主要从国家治理和市域治理对比的视角下探讨了市域社会治理现代化的定义。从字面意思上来看，所谓市域，当视为包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，聚集了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时也在全球分工体系中居于特定的位置。[2]它的提出不仅标志着国家治理体系和治理能力的进一步提高，而且还为国家治理体系搭建了顶层设计和基层实践的桥梁。其次从我国社会治理的着力点来看，市域社会治理现代化是将社会治理的重点从县一级转移到市一级的新时代社会治理创新体系，社会治理以“市”为基本单位，可以更好的覆盖乡村，更好的实现城乡联动。值得强调的是，市域社会治理的最大的特点就是实施方法多样，没有一套固定的模式。这是由于不同城市在其历史传统、文化习俗、风俗习惯、经济发展等情况上各有差异所造成的，因此，市域社会治理是我国已有的国家治理在市域范围的自然延伸、具体实施与因地发展。[3]

对于市域社会治理概念提出的时代背景，有的学者分四个方面来展开。一是从我国社会治理的进程和现状来看，以往我国社会治理采取的改革碎片化、创新个体化等方式已经不能适应现代社会的发展现状了，社会治理需要从“初级阶段”向更高层级的阶段迈进。二是从我国社会发展的脉络来看。城市化的快速发展使得城市结构和人际关系复杂化。造成这种现象的主要原因是城市人口由于受教育程度、年龄、职业等不同，人际交往也因时间、区域等诸多因素发生了很大的变化，涌现出来了诸多的矛盾，在这种层面上，提升市域社会治理现代化建设变得尤为重要。三是坚持问题导向。始终围绕人们反映最集中、最突出的问题，着力解决社会治理精细化、系统化过程中的短板问题。四是互联网的发展为人们的交往、生活提供了极大的便利，并且成为了人们生活中的一部分，那么如何更好的发挥大数据、人工智能在城市化中的作用，提高城市的智能化水平，提升人民的幸福感已经成为新时代市域社会治理的重点内容。[4]

市域治理现代化在国家治理和基层治理中间有着承上启下的作用，具有重要意义。有学者指出，市域治理现代化具有重大的指导意义、实践意义和理论意义。推进市域社会治理现代化既是贯彻落实习近平总书记“推动社会治理重心向基层下移，夯实平安建设根基”指示要求的顶层设计。也是契合中国国情、中央部署、时代要求和基层实际的具体实践。而且也是对基层开展社会治理创新的科学指引。[5]有的学者提出了市域社会治理现代化的内涵主要体现在一是以治理理念现代化为行动先导;二是以治理方式现代化为有效手段;三是以治理能力现代化为核心动力;四是以治理体制现代化为重要保障四个方面。[6]

还有的学者从战略层的高度来说明其对新时代中国社会治理建设的重要意义，第一是事关顶层设计落实落地。这表明其既要贯彻中央关于国家治理的相关政策，也承担着市域范围内社会治理规划、实践的关键枢纽作用。第二是事关市域社会和谐稳定。将社会治理从县级层面转变为市级层面，不仅表明我国社会治理迈向了新台阶，同时也表明市域社会治理是具有更加完备、更加能统筹基层治理的社会治理体系。第三是事关党和国家长治久安。将市域治理提升到国家层面，充分体现了市域治理是解决基层矛盾和防范风险隐患最直接、最有效、最基本的治理层级。[7]

2、市域社会治理现代化的内容和路径

陈一新指出，市域社会治理共有三个维度方面的内容，分别是治理理念现代化、治理体系现代化和治理能力现代化。其中治理理念现代化要树立“五个导向”，坚持目标导向、政治导向、为民导向、问题导向、效果导向。治理体系现代化要优化“四大体系”，构建政治体系、自治体系、法治体系、德治体系。治理能力现代化要聚焦协调社会关系、规范社会行为、新技术防范社会风险等方面，切实提高统筹谋划能力、群众工作能力、政法改革能力、创新驱动能力、破解难题能力、依法打击能力、舆论导控能力。[8]

加快推进市域社会治理现代化建设以来，福建、南昌等地都根据自身情况，形成了一套具有自身特色的城市治理方案，对我们探讨市域社会治理的路径和方案提供了实践经验。

整合当前学者们对建设市域治理现代化的路径，主要有以下几个方面。一是要树立正确的政治导向。坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以满足人民需求，提升人民的幸福感为目标。[9]二是要统筹规划顶层设计，形成市、县、乡、村、格五级贯通的联动平台实现资源的高效利用，充分激发基层社会组织的活力。[10]三是要坚持自治、法治和德治三治融合。建立以党建为引领，自治为主，德治为先导，法治为保障的四层立体治理体系。四是结合创新驱动和智慧治理，积极推进社会治理智能化。积极运用大数据、人工智能等科学技术构建立体化、智能化、协同化的社会治理综合信息平台，突出服务实战导向、突出融合共用导向、突出便民利民导向，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。五是各方联动，打造共建共治共享的社会治理格局。[11]六是坚持问题意识，着力解决人民关切的突出问题，完善矛盾纠纷多元化解机制。七是要抓龙头牵引，落实综治、法治、国家安全、信访四个责任制，明确社会治理责任。八是要抓机制创新，推进网格化管理、社会化服务，把网格化管理打造成基层治理的重要保障。总之，市域社会治理的主要手段，是运用社会政策，来改善民生，协调社会各方利益关系，应对结构性的社会问题。[12]

3、当前市域社会治理面临的问题

市域社会治理是基层治理的主阵地也构成了国家治理体系中的关键一环，目前来看，由于各地区市域治理的方式不尽相同，所以面临的问题也多种多样。

有学者分别从公共安全风险、社会结构调整、网络技术革命、履职能力不足四个角度带来的新问题、新挑战进行了梳理。[13]一是公共安全风险的高度不确定性和难以预测已经成为了当前公共安全风险的最突出特点;与以往相比，自然因素和人为因素导致的风险相互联系，互相影响，导致公共风险易触发和复杂多变。而面对这些公共安全风险呈现出来的新问题、新挑战的时候，我国的风险管理、监管仍有不足，体制上仍有欠缺。二是由于社会结构调整加快，人们不能及时适应社会结构的改变，从而出现了更多的矛盾纠纷和群体性事件，尤其是新旧观念激烈碰撞的时候，可能会造成人们的心理问题和价值取向发生错位。三是网络技术革命的发展在为人民生活提供更多便利的同时，也产生了一系列的隐患。在用大数据构建网络平台时，各平台的数据整合、共享仍有差距。网络空间治理的措施、网民的行为规范还有待完善。值得警惕的是当前网络犯罪已经成为我国第一大犯罪类型。四是社会组织和社区治理的参与度和效能还有待提高。一方面社会力量参与治理的程度还不够，社会协同治理还有不足，另一方面，市域社会治理的重心在基层，基层治理的核心在社区，而以基层党组织建设为统领、政府治理为主导、居民需求为导向、多元化参与为补充的城乡社区治理新格局还未形成。

有学者对福建厦门在市域社会治理实践过程中遇到的问题进行了总结。第一，关于市域社会治理的相关概念范畴的界定还没有统一的标准，例如市域治理和国家治理在内容上部分重合，所以对市域社会治理的认识仍存在实践和理论上的局限性。第二，收集大量数据以后，如何促进公共参与，提高人民生活水平依然有很大的潜力。第三，相关法律、制度亟需完善。第四，大数据相关平台的建立受限于具体地区、不同情况，所以无法形成一整套的全国智能系统。第五，大数据平台自身的集约化、智慧化、系统化建设有待进一步加强。第六，相关人才缺乏，动力不足。[14]由于市域社会治理自身的复杂性、多样性，不仅对人才的专业化、知识化、技能化有了更高的要求，而且更亟需跨专业、跨学科的多方面人才的参与，才能更好的打通顶层设计和基层治理的通道。

4、推进市域社会治理现代化建设的建议和思考

市域社会治理是国家治理体系和国家治理能力的重要组成部分，也是一项系统性、全局性、基础性、时代性的重大工程，所以有效提升新时代市域社会治理现代化的能力、加速构建新时代市域治理现代化体系显得尤为重要。

有学者从市域社会治理现代化的目标导向出发，提出要提升党组织统筹能力，提升依法办事能力，提升文化引领能力，提升矛盾纠纷预防化解能力，提升工作推进保障能力和强化市域社会治理现代化工作保障等能力。

有学者基于实践的角度，用“首、难、重、贵、关键”六个字贯穿于市域社会治理现代化建设的全路径。首就是夯实基层基础，难在打通“最后一公里”，重在源头防范化解，贵在创新方式方法，关键在共建共治共享。其次要明确市域社会治理基于“新时代”的历史定位，这是基于新中国成立70年来我们在政治、经济、文化、社会、生态文明建设上取得的伟大成就，基于我国主要矛盾的转化，基于我国正处于全面建成小康社会，进而实现第一个百年目标的伟大征程上;再者要把握好“破与立关系”。市域社会治理现代化是一个全局性、系统性的工程，涉及到各个方面的内容，重点是什么，从那个方向入手，采取什么样的方法，能否達到预期的效果都需要进行严格的设计安排。所以既要善于找到“破”的点，也要善于找到“立”的基础，要在充分讨论的基础上，完善相关方案的前提下再进行突破，更好的发挥市域社会治理建设的能力。最后，推进市域社会治理现代化要有“新发展”的思路。[15]推动社会治理理念由“传统”向“现代”转变，由单一主体向多元协同主体转变，由“应急运动”向“长效机制”转变，突出智能化建设和法治保障的手段。

有学者提出提升市域社会治理能力需要做好4个方面的工作。第一，提高群众工作能力。要牢牢把握发展是为了人民，始终以人民为中心是我们的根本出发点和落脚点，社会治理的重心就是如何要提高人民的生活水平、幸福感和获得感。第二，提高解决难题能力。当前社会治理面临的问题一方面来自于长期以来尚未解决的问题。另一方面则来自于新形势下出现的新问题。这些都给我们市域社会治理能力提出了很高的要求，要提高解决难题的能力就是要求我们转变思维方法，不断发展和创新“枫桥经验”，不断提升市域社会治理能力。第三，提高专业化服务能力。随着科学技术对人类生产生活的各个领域产生的影响越来越大，同时社会矛盾的复杂性、专业性、集成性越来越高，社会治理向精细化不断发展，社会治理对高素质、专业化的人才队伍的要求也更加迫切。第四，提高舆论导控能力。[16]社会舆论有积极和消极的方面，积极的社会舆论可以营造良好的社会氛围，而消极的社会舆论严重时甚至可能影响社会的安全稳定，要做好消极舆论的引导，若事情属实，那就及时整改，并将整改的内容和措施向社会通报。若事实不实，要及时澄清。