基于平衡记分卡的公共部门管理绩效评估研究

何梦婷

摘要：随着社会的不断发展，各界对公共部门管理绩效评估提出了更高的要求。文章以绩效评估为理论基础，以平衡记分卡为分析方法，首先总结国内外学者对公共部门绩效的相关研究，其次结合平衡记分卡展开探讨，然后立足本国实情进行本土化思考，建立我国公共环境管理部门绩效评估平衡记分卡模型并以实际量化指标分析。

关键词：平衡记分卡;公共部门管理;绩效评估

最早是在经济学相关研究中为表达利润的计算而提出“绩效”概念，随后广泛应用于人力资源管理中，仍以工商企业使用为主，随着公共管理运动的展开和兴起，“绩效”也被政府部门管理中运用。中国行政管理学会联合课题组在2003年提出，我国受西方公共部门行政理论的影响，在近30年也逐渐发展和完善“政府绩效”概念。关于“政府绩效”这个概念，清华大学博士后周凯认为政府绩效包括经济、政治、社会这三个方面，是因为实施相关政策而产生的成果表现。综上所述，公共部门绩效是指公共部门的产出，其内涵较为广泛并充分反映公共部门的工作服务水平。

关于公共部门绩效管理的研究，西方学者White L D提出绩效管理是组织为达到既定目标而采取的资源优化配置的过程，绩效管理不同于其他形式的管理，它立足于系统思考，全方位、多视角考虑组织绩效。在美国，国家绩效评价小组认为绩效管理其本质是过程化管理，首先依据绩效信息制定组织绩效目标，然后配置资源优先次序，同时告知领导者是否需要修改以达到目标要求，最后是一个不断完善修正的循环。

关于公共部门绩效评估的研究，伊始于第二次世界大战，由西方学者克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙首次提出。但在目前，国内外对“绩效評估”的概念界定并未达成高度统一。其中奥斯本和盖不勒都认为公共部门绩效评估是将公共部门管理控制由过程化转变为目标化，更多衡量政府部门由于公共事务产生的业绩。总之，绩效评估作为绩效管理不可或缺的一部分，系统描述了个人或者团体工作业绩的不足。

关于平衡记分卡的研究，平衡记分卡由Robert·S·Kaplan and David·P·Norton首次提出，并且在13年前第一次引入到公共部门中，在其著作《平衡计分卡：化战略为行动》中通过丰富的成功案例来进行支撑。但就平衡记分卡和公共部门的联系来说，作者并没有解释说明平衡记分卡运用在公共部门中的原因，也没有提出平衡记分卡在现实运用中的困难。在我国，毕意文和孙永玲这两位学者首次将平衡记分卡模型应用在我国公共部门，并且介绍了其可行性。随后学者张定安对可行性做出了较为详细的阐释，然而没有结合公共部门绩效做进一步思考。彭国甫以及吴建南和孔晓勇等学者则进一步深入地探讨了平衡计分卡在我国公共部门绩效评估中的案例应用，却仍没有结合平衡记分卡做必要性分析。学者夏谦谦总结提出平衡计分卡在企业和公共部门两种运行模式的差异化与共同点。还有的相关文献资料多为概念定性分析，缺少基于本国实际的案例讨论，本文基于前人研究成果，扎根于现实，以公共部门环境管理案例来探讨基于平衡记分卡的公共部门管理绩效评估。

一、公共部门平衡记分卡模型的本土化构想

由于本国国情和历史发展，政府部门、公共组织、非营利组织普遍存在多层次等级化现象，其部门绩效考核标准更是差别万千。本文认为在借鉴学习国外优秀的公共部门考核模式时，必须先认清本国实情，构建符合中国特色的公共部门绩效评估模型，为具体分析，选取有典型意义的地方政府组织作为本次本土化模型构建对象。

综合考虑之前政府部门的绩效考核指标体系，再根据平衡记分卡的分析原理，将传统的地方政府绩效评估体系进行了一定的调整，重新分为政府成本、政府业绩、政府内部管理流程、政府学习与发展四个指标。

1. 政府成本指标

虽然地方政府有财政补贴，但如同企业一样，财务成本同样成为支撑政府运行的先行条件。在此认为政府成本不仅囊括政府内部管理成本，也包括政府对外公共项目的投资费用，总结来说，政府财务成本是指政府发生行为时所产生的一切费用。

2. 政府业绩指标

随着市场经济的快速发展，地方政府的职能要求也进一步提升，不但要提供优质的公共产品和优质的公共服务，也要提前为社会发展做好战略规划。而对于地方政府的业绩考核可以通过政治、经济、文化和社会发展四个子指标来分析。

3. 政府内部管理流程指标

地方政府期望成长为一个优秀的组织，必须要建立完善的内部管理流程，这一项指标综合考虑政府内部运行状态和外部反馈，有机结合动态运行和静态结构评估，进行科学有效的公共部门绩效评估。

4. 政府学习与发展指标

全球化、信息化、科技化不仅影响着经济运行，也对政府管理提出更高层次的要求。传统的政府与社会关系已然不能满足于社会发展，“创新”成为政府转型的关键。实现政府自我革新与自我成长，离不开政府内部与外部行政生态环境的良性互动，离不开自我学习发展的自驱力驱动，离不开政府学习发展的绩效考核。

结合上述各个指标的分析，初步构建地方政府绩效评估平衡记分卡框架体系（见图1）。

二、公共部门平衡记分卡的本土化应用实例分析

随着社会主义主要矛盾的转化，不难发现人民对政府管理的要求不只是局限于满足温饱的公共服务，出于对美好生活的向往，社会公众对诸如：水质保障、防霾降噪、垃圾分类、土地沙漠化等环境问题的关注度不断上升。但就目前情况而言，政府对于环境治理显然没有完全达到人民心中的及格线，“APEC蓝”等案例充分说明政府有能力也有希望治理好环境。至于如何在短期内构建地方政府环境部门绩效评估体系确实是目前的首要难题和现实瓶颈。本文以公共环境管理部门为例，运用平衡记分卡构建评估指标体系，希望通过实例分析为政府部门自我革新提供新思路。

（一）公共环境管理部门平衡记分卡财务层面

财务成本作为政府运行的基础，同样环境管理部门也需要从此入手，准确量化统计成本有利于数据化呈现绩效指标。公共环境管理部门的管理成本由运转成本、监管成本以及项目成本等方面构成。公共环境管理部门平衡记分卡财务指标见表1。

（二）公共环境管理部门平衡记分卡业绩层面

公共环境管理部门的业绩指标是反映其管理绩效水平高低的最重要方面。地方政府公共环境管理部门的业绩主要体现在相关法规完善程度、假冒伪劣食品和药品的打击力度，疾病的防治率、公共环境危机事件处理情况等。公共环境管理部门平衡记分卡业绩指标表2。

（三）公共环境管理部门平衡记分卡内部业务流程层面

公共环境管理部门内部业务管理流程反映出部门发展态势。主要包括公共环境处罚及时与否、规范与否、公共环境管理透明度等方面。公共环境管理部门内部业务流程指标见表3。

（四）公共环境管理部门平衡记分卡学习与发展层面

无论是企业还是公共部门，学习与发展是组织成长的必经之路，站在战略高度思考制约公共环境部门绩效的因素，在此列出可细化的考核指标。公共环境管理部门学习与发展指标见表4。

三、结论

由上述可见，地方公共环境管理部门绩效评估平衡记分卡在一定程度上弥补了传统的单纯建立在业绩指标而甚少全方位思考的缺陷。通过建立财务成本指标、业绩指标、内部流程指标和学习与发展指标量化数据分析，内外结合、成本与业绩前后对比、短期目标与长期战略统一，真正为公共环境管理部门绩效评估提供良好基石。

虽然平衡记分卡在各大企业和西方国家公共部门绩效评估中得到广泛应用，产生的效果也相对喜人。但平衡记分卡我国公共部门应用中确实也存在诸如指标体系构建成本高、子指标分配权重难确定等障碍，未来还需要不断探索和完善中国公共部门管理绩效评估研究。

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（作者单位：河海大学）