谈GB/T50328-2014《建设工程文件归档规范》与DA/T28-2018《建设项目档案管理规范》的修订兼谈二者的比较

高原 褚桂平 钱程程

《建设工程文件归档规范》、《建设项目档案管理规范》一个作为国家标准，一个作为行业标准，对工程档案的规范管理起到了至关重要的作用。随着我国经济的不断发展，工程建设模式、建设内容的不断创新以及社会档案意识的不断提升，原有规范的部分内容逐渐不适应新形势下项目建设档案管理的需求。在此背景下，《建设工程文件归档规范》在2014年进行了修订，于2015年5月1日正式实施;《建设项目档案管理规范》在2018年进行了修订，于同年10月1日正式实施。下面笔者结合自身档案管理工作的实践，就二者修订的主要内容及差异进行简单阐述。

1 修订的主要内容

1.1 GB/T50328-2014《建设工程文件归档规范》

1）修订后的《建设工程文件归档规范》力求打破各行业各自为战的局面，实现标准的统一;强调了工程档案验收的必需性及档案的真实性。如修订后的标准删除了原规范“总则”中关于“专业工程按有关规定执行”的描述，将新规范的适用范围扩大到了所有工程项目;另外修订后的规范加入了“强制性”用词，如修订后条文：“3.0.7 城建档案管理机构应对工程文件的立卷归档工作进行监督、检查、指导。在工程竣工验收前，应对工程档案进行预验收，验收合格后，必须出具工程档案认可文件”。同时新增了条文：“3.0.2工程文件应随工程建设进度同步形成，不得事后补编”，直接指出了当下工程档案在形成阶段的“弊病”，首次对工程档案的同步性提出要求，确保工程档案的真实、有效，杜绝事后“补编”。

2）新增了电子文件归档的相关要求。随着社会的不断进步，电子文件归档是大势所趋。在此次规范的修订中，新增了对电子文件归档质量及立卷方法的描述，并对电子文件的存储格式进行了明确，同时，首次对声像档案的归档提出了要求。如：

3.0.3 每项建设工程应编制一套电子档案，随纸质档案一并移交城建档案管理机构。

4.1.3 声像资料的归档和质量要求应符合现行行业标准《城建档案业务管理规范》CJJ/T158的要求。

4.2.10 归档的建设工程电子文件应采用表4.2.10所列开放式文件格式或通用格式进行存储。专用软件产生的非通用格式的电子文件应转换成通用格式。

3）新增了地下管线工程档案归档要求。2014年12月，国务院出台了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，同时住建部下发了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，当前和今后几十年甚至更长的时间里，城市综合管廊建设已经上升为国家城市建设的“第三战略”。此部分内容的增加，是应对新的建设内容所做出的调整，可谓是与时俱进。

1.2 DA/T28-2018《建设项目档案管理规范》

1）增加了分部工程、建设单位、参建单位等基本术语定义，便于档案工作人员了解工程项目建设的基本概念，更有利于项目档案的管理。

2）取消了“单项工程”的概念。笔者认为，单项工程概念的取消，对实际工程有一定的影响。在DA/T28-2002规范里，对“单项工程”定义为：指建设项目中具有独立设计文件、可独立组织施工，建成后可以独立发挥生产能力或工程效益的工程。笔者认为，“单项工程”的概念在实际工作中是具有存在的必要的，直接影响项目档号的编制。尤其是对于规模较大、以项目分期、项目群等形式出现的多个立项的项目。如佛山一环快速干线项目，首先以“佛山一环”进行项目立项，随后分别按照东线、西线等路段分别立项，我们可以以字母B表示为“佛山一环”的项目代号，则B1、B2则分别可表示为东线、西线，并在此基础上再做项目文件的档号编制。又如珠海横琴新区市政基础设施BT项目，为一个建设项目，进行了项目建议书的编制，同时该项目又分别按照示范段道路工程、非示范段道路工程、海堤工程进行了单独立项，同样我们可以以字母B代表“珠海横琴新区市政基础设施BT项目”，则B1、B2、B3则分别可表示为示范段道路工程、非示范段道路工程、海堤工程，并在此基础上再做项目文件的档号编制。这样编制档号的好处就是，保证了项目档案的编号的连续性，这是与科技档案的“成套性”是一致的。

3）丰富了征地、拆迁文件的内容，并将其从“项目管理文件”独立出来，作为一个独立章节。在DA/T28-2002规范里，征地、拆迁文件仅包括征地申请、批准文件、红线图、补偿批准文件及协议，而修订后的规范，则新增了拆迁方案、拆迁评估、拆迁补偿、拆迁实施验收文件、移民安置规划、方案及审批，移民补偿计划，移民安置合同协议，项目建设的招投标、合同、安置实施、项目验收文件，实物、资金补偿、决算、审计等移民资金管理文件，移民监理文件，移民安置验收文件等。新增部分的内容更贴合项目建设的实际，涵盖范围也更加广泛。如南水北调工程、三峡大坝工程等大型水利项目。

此外，将项目建設程序的部分报建文件一并纳入征地、拆迁文件的范畴，如建设用地评估报告、用地申请审批文件，征用土地协议、土地划拨、置换批准文件，建设征地规划设计报告及审查意见，建设规划用地许可证，国有土地使用证、海域（海岛）使用证、林权证、不动产权证等。相比修订前的规范，内容更为丰富，更加贴合项目建设的实际。

4）增加了项目档案工作组织及职责、制度规范建设。相对于旧的规范而言，新规范更侧重了项目档案的系统性管理，涵盖了制度建设、项目文件的收集整理、项目档案的鉴定、保管、利用、统计等整个文件周期，更具宏观性和全局性。

2 修订后二者的比较

2.1 破题

《建设工程文件归档规范》修订前后，规范名称没有变化。而《建设项目档案管理规范》则对规范的名称进行了更改，由原来的“国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范”修改而来。个人认为，规范名称的更改，意义重大：

原《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》适用于“国家重大建设项目的新建、扩建、改进和技术改造等项目的文件编制、档案整理及竣工档案验收。其他建设项目可参照本标准”，仅仅适用于国家重大建设项目，未涵盖一般工程建设项目。这就导致了在工程建设项目档案管理中，大部分工程档案管理人员只知道国家标准《建设工程文件归档规范》，而不知道还有个行业标准;也导致了在进行工程档案验收时，出现档案行政部门组织验收的依据与档案整理参照的依据不一致的情况，不利用推进工程建设项目的规范化管理。

而修订后，规范名称更名为《建设项目档案管理规范》，适用于“新建、改建、扩建和技术改造等建设项目”，删除了对工程规模的限制，适用于一切工程。这就从根本上消除了此规范的“适用范围窄”的问题，更有利于档案行政管理部门推进工程档案的专项验收。

此外，从两个规范的内容来讲，国标《建设工程文件归档规范》更侧重的是“文件归档”，而文件归档只是档案管理整个业务环节中的一环，是档案移交、整理的过程;而《建设项目档案管理规范》更强调的“档案管理”，更注重建设项目档案的组织形式、管理形式，更具系统性、宏观性。

2.2 保管期限及归档范围

《建设工程文件归档规范》对文件的保管期限划定为永久、长期、短期。其中永久“指工程档案无限期地、尽可能长远地保存下去”，长期“指工程档案保存到该工程被彻底拆除”，短期“指工程档案保存10年以下”。规范虽然给出了三种保管期限的定义，但在该标准的附录“建筑工程文件归档范围”中，却未明确各类归档文件的保管期限，而需由建设项目的档案管理人员自行确定。我们知道，面对同一份文件，不同的人、不同的理解方式、不同的专业水准，划定的保管期限都可能不一样，这就给文件的后续鉴定带来了隐患。笔者认为，这是该规范的不足之处。《建设项目档案管理规范》则明确将保管期限由原来的永久、长期、短期，改为永久、30年、10年，对实际工作更有指导意义。

此外，修订后的《建设工程文件归档规范》分别对建筑、市政、桥梁、地下管线工程明确了归档范围，但在归档的具体内容上，却有所遗漏。如：立项文件里，归档范围缺少环境影响评价及水土保持文件;在勘察、设计文件里，归档范围缺少地形图测量文件;在招投标文件里，归档范围仅仅包括勘察、设计、施工、监理等主体单位的招投标文件及合同，却未罗列出原材供应、临水、临电、第三方监测、造价咨询等招投标及合同文件。相反，修订后的《建设项目档案管理规范》虽将所有类型的工程文件归档范围放入同一张表中，但此表却是从工程项目的法定建设程序出发，归纳总结了项目建设的基本流程，其归档范围所涵盖的内容也更为完善。

2.3 竣工图

修订后的《建设工程文件归档规范》对竣工图的编制未做详细说明，对竣工图章的格式亦未做变动。其格式如下：

在实际工作中，大多数建设项目都是应用此种竣工图章。但在特殊情况下，该图章的应用却存在矛盾之处：

我们知道，竣工图的编制单位可以是施工单位，也可以是设计单位。如果遇到是由设计单位编制竣工图的情况，该图章中 “编制人”、“审核人”、“技术负责人”则应填写设计单位的相关人员，但图章中的“施工单位”则显得突兀，造成实际编制人员与单位间的分割，不利用后续的追溯。而《建设项目档案管理规范》则很好的规避了这一问题，无论是哪个单位负责编制竣工图，均不存在“单位”和“人员”相分离的问题。其竣工图章格式如下：

此外，《建设项目档案管理规范》对竣工图的编制、修改、审核、签署都做了明确要求，同时新增了竣工图审核章，并明确了该图章的使用范围：

7.2.1.8 施工单位重新绘制的竣工图，标题栏应包含施工单位名称、图纸名称、编制人、审核人、图号、比例尺、编制日期等标识项，并逐张加盖监理单位相关责任人审核签字的竣工图审核章。

7.2.1.9 行业规定设计单位编制或建设单位、施工单位委托设计单位编制竣工图，应在竣工图编制说明、图纸目录上和竣工图上逐张加盖并签署竣工图审核章。

格式如下：

3 结语

综上，笔者认为，GB/T50328-2014《建设工程文件归档规范》虽然是国家标准，但其以城建档案馆的视角，主要作为城市建设档案馆接收城市建设档案的依据，对建设单位管理自身的项目档案还存在一定的不足;而DA/T28-2018《建設项目档案管理规范》虽然是行业标准，但因其内容更为系统，是站在建设单位的角度，从档案管理的全局出发，更适合用于工程项目档案的全过程的管理及验收。