人口老龄化对民生公共品供给的差异化影响

黄书猛，吕宁馨

(集美大学 财经学院，福建 厦门 361021)

近年来，政府文件多次提及改善和保障民生，加快建立公共财政体制，民生问题受到了社会各界广泛关注。而人民日益增长的美好生活需要与民生公共品和服务供给不足之间的矛盾，不断推动政府财政向民生领域倾斜，民生财政由此成为学术界研究的热点问题。目前学术界对于“民生财政”一词尚无统一定义，普遍接受的观点认为，民生财政是指支出主要用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、环保等方面的民生性财政。根据政府工作报告，民生工作重点在就业、教育、住房、医疗、社保等方面，这些与居民生活息息相关、受到广泛关注的民生问题，也是目前经济建设的重点关注问题。与西方国家不同，我国的公共财政是由政府参与并决定财政支出范围和公共品范围，而民生公共品供给指仅仅覆盖于民生领域的公共品供给及相关的民生财政支出，虽然范围小于公共财政，但却是在此基础上的进一步深化。

民生公共品供给重心在于民，不同年龄阶段的公民对于公共品的需求大为不同，人口年龄结构与政府公共品供给密切相关。由于之前计划生育管控较严，中国的人口老龄化进程在不断加快，尽管随着二孩政策的出台老龄化状况似乎有所缓解，但相关数据却不如表面上看起来那么乐观。从人口年龄结构来看，2007年全国少年儿童约2.57亿人，65岁以上老人约1.06亿人。2011年底随着河南省 (全国最后一个施行的省份)开始施行双独二孩政策，全国各省份双独家庭二胎政策均已放开[1]，当年全国少年儿童仅2.22亿人左右，65岁以上老人约1.23亿人，老年人口抚养比 (即65岁以上人口占劳动力人口的比重)为12.3%，提高了1.2%，此后少年儿童基本保持这个数量，少儿人口抚养比也基本持平，而老龄人口却呈平稳上涨趋势，到2015年开始实施全面二孩政策时，老年人口已达到1.44亿人，老年人口抚养比为14.3%[2]。一系列数据都说明人口老龄化程度在不断加深，而以二人户、三人户为主的小规模家庭户，晚婚，生育率降低，人口迁移流动加剧等都直接影响了目前社会人口结构，这势必将影响对应的民生财政支出结构。

公共品的配置要与人口结构、政府自身财政资源相匹配，基于我国当前人口结构出现的显著变化，本文通过实证研究，分析我国人口结构与民生公共品供给之间的关系，研究同时还考虑了财政分权、人口密度、家庭结构等因素的影响。本文的研究结论，提供了一个观察我国民生公共产出供给与人口结构一致性的视角，能够为公共品的供给决策提供有价值的参考。

一、文献综述

在公共品决策上，布坎南提出的公共选择理论[3]及 “阿罗不可能定理”[4]说明西方国家经过一系列政党与选民间的相互博弈来决定公共品的最终配置，这一过程中对公共品需求偏好推动了个体选择转化为社会最终决策。蒂伯特模型中的“用脚投票”[5]也是基于此，辖区内选民偏好会直接影响该地区公共品配置情况，选举制度使得政府官员为了获得选票对财政支出结构及公共品供给都有所倾斜。但中国一些地方政府为了经济高速增长与官员政绩，更多地倾向于生产性领域，对民生公共品供给的重视不够。公共品供给结构问题引起了中央政府的重视，党的十九大报告和同年政府工作报告都强调要建设人民满意的服务型社会，提高、保障与改善民生水平，把民生工作的重点放在就业、教育、医疗、住房、社保等方面，进一步优化财政支出结构。另外，由于国外没有民生这一提法，因而本文将涉及公共财政的教育、就业、医疗卫生等公共品供给研究都归入民生公共品研究。

日益严峻的人口老龄化使得居民消费及对公共品的需求不断改变，针对民生公共品供给所受到的较大影响，国内外学者进行了多个层面的探讨。

首先，以人口转变理论为代表，不论是Landry的三阶段理论、Notestein的四阶段理论，还是Blacker的五阶段人口转变模型[6]，都表明人口年龄结构变化引起人口转型，也就是随着社会经济条件不断变化，传统社会的高出生率、高死亡率将过渡为低死亡率、高生育率、高人口增长率，最终向现代社会的低出生率、低死亡率转变，这将导致社会及家庭对人力资本需求发生变化，进而引起经济总体情况变化。老龄化现象加剧必然伴随着社会劳动力的大量减少，甚至部分地区可能会出现劳动力短缺的情况，造成政府个税收入减少。

其次，老年人对公共品的需求主要集中于医疗健康、养老、社会保障等民生公共品，相应的民生财政支出的提高势必将增加财政支出负担，这对于已经出现养老金支付压力的政府来说是一项很大的挑战。Soroka等通过对英国民众偏好调查与政府开支数据的对比，发现人口结构变化影响公众需求偏好，进而影响到地方公共支出政策[7]。Draper等研究发现人口老龄化危及荷兰公共财政的可持续性，人口老龄化导致退休人员数量大量增加，劳动力人口所带来的税收小于社会养老金和老年人所需的医疗及护理费用，这使得未来公共支出与税收之间出现了不平衡[8]。龚锋等从人口老龄化、老年人商品税负担与财政可持续性三者关系的角度进行研究，结果表明老年人口比重与财政可持续性呈现出 “U型”关系，建议延长退休年龄，同时促进老年人消费相关老年产品，利用老年人商品税负改善财政可持续性[9]。

再次，从对民生公共品支出的代际间冲突来看，中国式家庭中的老年人对于教育、就业等公共品的重视程度并不亚于甚至于超出自身消费，当家庭的重心在于对下一代的抚养时，民生公共品更多的是总量性增长而不是针对青少年的民生公共品被与老年人相关的民生公共品所挤占。Sorensen发现人口老龄化对社会福利支出偏好的影响，受生命周期的历程和世代效应影响，老年人想减少教育支出，需要更多的卫生保健和养老金支出[10]。但顾佳峰指出儒家文化中所倡导的尊老爱幼的价值观深刻地影响着中国的代际关系，使代际之间趋向于互利互助，而不是互相竞争与排斥，实证研究证实老年人口抚养比以及少儿人口抚养比对教育财政支出比例均具有显著正向影响[11]。

而从人口密度、财政分权、经济增长等角度出发，研究者们都有了相应的发现。张光南等发现，人口密度较大的国家的政府税收收入中的基础设施投入比重相对较低，教育类公共服务投入相对较高[12]。邓可斌等证实了财政分权对教科文卫等 “软公共品” 供给有明显抑制作用[13]，并且贾智莲等发现财政分权并没有增进地方政府对教育和民生类公共品的有效供给水平[14]。财政支出与经济增长一直是经济学研究的热点问题，如郑尚植发现我国财政支出结构对经济增长的影响存在区域差异，不同区域具体财政支出对经济增长可能产生截然相反的影响，但民生财政支出对东、中、西部三大区域的经济增长均发挥了显著的促进作用[15]，贺俊等[16]也支持了这一观点。

民生问题作为具有中国特色概念的研究热点，国外可以对照的研究成果多数是公共支出方面的，大多针对教育、社保、医疗等单项公共支出来研究其社会与经济效益，并对政府的支出效率进行评价。目前国内许多学者就民生支出的概念和范围已基本形成共识，党的十七大报告首次全面、系统地提出了改善民生的基本理念、政策取向[17]，财政部也统一了 “与民生直接相关的支出”的统计口径[18]。通过整理相关文献及中央有关文件，本文的民生公共品包括教育、医疗卫生、社会保障、住房等这几类与居民密切相关的公共品，同时纳入家庭规模这一指标，对我国民生公共品供给情况在老龄化背景下受到的影响进行分析。

二、计量模型与数据说明

1.模型设定与变量说明

本文的研究主要是考察人口老龄化对我国政府民生公共品供给现状的影响，而民生公共品供给现状主要体现于供给规模和供给结构两方面，因此构建反映出人口老龄化影响民生公共品供给的计量模型如下：

上式中i为省份，t为年份，y表示因变量，βi为系数，odr为人口老龄化指标，control表示控制变量，u表示不可观测的固定效应，εi，t为随机扰动项。

一般来说，衡量公共品供给水平的指标有两种，一是反映政府投资的财政支出水平，二是反映实际使用的实物效率水平。民生公共品比一般公共品具有更强的正外部性，其社会边际效益远大于私人边际效益[3]。在我国，民生公共品主要由地方政府通过投入相应财政资金进行供给，因此，本文采用民生财政支出水平来衡量民生公共品供给水平。

本文具体选取民生公共品供给中的供给规模(简称民生供给规模espl，单位：亿元)、民生投入占比(ipl)、民生支出偏好(fpl)3个指标分别作为因变量来衡量政府民生公共品供给水平。在党的十七大报告中，首次将民生问题单列篇章，阐述了以民生为重点的社会建设，包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面。因变量中的espl，参考洪源等对民生财政支出的分类方法[19]，以教育支出、医疗卫生支出、社会保障及就业支出与住房支出之和表示。ipl指民生财政支出占GDP的比重，其值位于0和1之间，用来衡量各地政府在民生公共品供给方面的投入程度。fpl指民生财政支出占地方一般预算财政支出的比重，即政府财政支出倾向于民生公共品或者其他公共产品、公共服务的偏好程度。

本文核心自变量采用老年人口抚养比作为人口老龄化指标。人口抚养比是衡量人口年龄变化对社会经济发展影响的重要统计指标，老年人口抚养比能够较好地体现出人口老龄化造成的家庭及社会影响。

控制变量选取家庭规模、人口密度、人均GDP水平及财政分权这4个变量。家庭规模(单位：人/户)大小会造成民生公共品需求差异，目前家庭户规模趋小，二人户、三人户居多，与原先的多人户在教育、医疗、住房等方面的家庭支出和民生公共品需求都大有不同。人口密度(单位：人/km2)为地域结构指标，影响着具有规模效益的民生公共品供给水平。GDP因素影响地区经济水平和消费水平(单位：元/人)，直接影响民生公共品供给规模。根据陈硕等 “地方财政自主度对经济增长及公共品供给均有一致积极作用”的研究结论[20]，财政分权程度指标采用地方公共财政收入与地方公共财政支出的比值作为度量财政分权的指标。

2.数据来源和基本统计

本文选取2007—2017年度中国31个省、自治区、直辖市的面板数据(不包括香港、澳门和台湾地区)，数据来源于历年 《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》和国家统计局网站公开数据。为了各年度数据之间可比性更强，同时消除价格因素影响，本文将民生供给规模、人均GDP、地方人均财政支出的相关数据以2007年为基期进行平减处理。

此外，为了减少模型拟合异方差性，将民生供给规模、人口密度和人均GDP指标进行对数化处理。本文利用LLC和IPS两种方法对面板数据进行平稳性检验，结果显示，所有变量的原始序列均为平稳序列，可直接进行实证分析。各变量的描述性统计见表1。

表1 描述性统计表

三、人口老龄化影响民生公共品供给的实证分析

1.实证结果分析

由于本文使用的是面板数据，首先需对模型进行识别，以确定回归分析使用固定效应模型还是随机效应模型。根据表2中3个模型Hausman检验所对应的P值均为零，本文采用固定效应模型进行回归分析。同时，为了消除异方差对回归结果的影响，所有回归方程估计均采用聚类稳健标准误。回归结果如表2所示，其中模型(1)、模型(2)、模型(3)分别以民生供给规模(espl)、民生投入占比(ipl)、民生支出偏好(fpl)为因变量进行实证分析。通过对比模型(1)～(3)的检验结果可以发现，无论采取哪种指标衡量民生公共品供给水平，人口老龄化都对民生公共品供给水平具有正向影响，并在1%的显著性水平上显著，表明民生公共品供给水平随着人口老龄化程度的加深而不断提高。目前我国人口结构已然发生了巨大变化，社会老龄化问题不断涌现，政府更加重视民生经济，加大民生公共品供给规模，逐步将财政支出向民生领域倾斜。

表2 人口老龄化对民生公共品供给影响的实证检验结果

从控制变量来看，家庭规模对民生公共品供给规模有显著的负向影响。当社会家庭结构从四世同堂型的多人户转变为三口之家、夫妻二人或者单人户时，对民生公共品需求程度反而加大，这是符合现实情况的。社会公共品应当满足多数民众的公共需要，如果以家庭为单位来看，原先一个家庭支出比例在幼儿教育、老人养老两端不断调整达到内部平衡，而小规模家庭预算有限，更难在抚养子女与赡养老人间取舍，因此增加了对民生公共品的需求。但家庭规模这一变量的系数远小于人口老龄化，也就是家庭规模对民生公共品供给的影响要远远小于人口老龄化所带来的影响。

经济实力与人口是一个地区资源禀赋最重要的两个因素，人均GDP体现了地区经济发展水平，人口密度则体现地区人口集聚程度，一般认为人口集聚推动经济集聚，而经济发达地区也会吸引大量的劳动者。回归结果显示人均GDP对民生公共品供给具有显著正向影响，而人口密度系数为正却不显著，可以认为地区民生公共品供给更多地受到经济因素而非人力因素的影响。一些省份经济发展较好，民生公共品供给水平也较高，但人口众多的省份受到自身经济情况限制，民生公共品供给状况不一定优于人口较少的省份。

财政分权指标系数为负，证实了财政分权抑制了民生公共品供给。在我国积极财政政策下，地方财政适度加大支出力度，使地方财政赤字率提高，财政自主度相应降低，即本文采用的财政分权变量减小；而各地为了实现自身政绩与经济显著性增长，更多地将财政资金用于生产性领域而非民生公共品供给上，使得财政分权与民生公共品供给负相关。

2.进一步回归：东、中西部地区差异

由于不同地区经济发展水平、地方财力上存在差异，公共品供给成本也有所不同，将31个省分为东部、中西部两组，进一步考察人口老龄化对民生公共品供给水平的影响是否存在地区差异。根据表3，分区域回归结果中回归系数的符号与前文保持了较好的一致性，由此可见，本文的实证结果总体上较为稳健。

人口老龄化变量回归系数在不同区域均为正数且显著，且每个模型的中西部地区系数都高于东部地区系数，说明中西部省份民生公共品供给受到人口老龄化的影响要大于东部省份。东部地区普遍经济实力较强，作为经济发达地区吸引着更多的年轻人及劳动人口，老龄化程度相对较轻，而中西部地区老龄化现象更为严重，需要政府将财政支出更多地从生产性公共品转向民生公共品供给，使公共品供给更符合其对应的老龄化人口结构。再从家庭规模和人口密度这两个变量来看，分区域回归均与全国总体情况大体上一致，且全国样本系数介于东、中西部子样本之间，二者对民生公共品供给的影响存在的区域差异并不大。

表3 人口老龄化对民生公共品供给影响分区域实证检验结果

东部、中西部地区民生公共品供给在地方经济因素和财政分权两方面存在较大的地区差异：模型中地方经济实力对中西部地区影响均大于东部地区，而财政分权的结果则较为复杂。表3结果显示，3个模型中中西部地区的人均GDP的系数均大于东部地区的，东部地区人均GDP系数在模型(2)、模型(3)中为正但不显著，人均GDP值反映出地区经济水平，东部地区经济较发达，其良好的经济环境产生了大量如民办学校、民办医院、民办养老机构等由市场供给的民生公共品，这使得东部民生公共品政府供给压力大大减轻，GDP水平对东部地区民生公共品供给影响相对小于中西部地区。同时，当因变量为民生供给规模(ln espl)时，财政分权(fd)均显著为负且东部系数值大于中西部，此时财政分权对民生公共品供给在东部的抑制作用要大于中西部地区；当因变量为民生投入占比(ipl)时，东、中西部地区系数均为负，但仅在东部地区显著；当因变量为民生支出偏好(fpl)时，东部地区仍显示出财政分权的消极影响，然而在中西部地区的系数变为正值即出现正向作用。总的来看，财政分权对中西部地区的消极影响要小于东部地区。

四、结论与建议

本文以老年人口抚养比为人口老龄化指标，探讨了其与民生公共品供给之间的相互关系，利用2007—2017年省级面板数据进行实证研究，结果表明老年人口抚养比与民生公共品供给正相关，且家庭规模、地区经济发展、财政分权也影响着民生公共品供给。政府民生公共品供给一直以来都受到社会各界的广泛关注，本文验证了我国人口老龄化现状对政府民生公共品供给产生了正向影响，而财政分权则抑制了民生公共品供给水平，也证实了预期中地区经济增长与民生公共品供给或者说民生财政支出之间相互促进的关系，并且通过分东部、中西部区域回归发现这三个因素都有一定的区域性差异。另外，从人口角度来看，家庭规模对民生公共品供给有一定的负作用，但人口密度对其影响却并不显著。因此，政府供给民生公共品时应更多地考虑老年人口的需求，对财政支出结构做出适当调整，更多地将重心放在民生领域，提高公共品供给效率与财政支出效率。

针对以上结论，本文提出如下建议：第一，把握人口转变的新特点，让民生公共品供给更加适应于目前的人口结构，继续加大对教育、医疗卫生及社会保障类民生公共品的财政投入的同时，优化政府支出结构，针对不同年龄段的需求进一步优化民生公共品支出结构；第二，以民生为核心加快转变经济发展方式，更加注重提高发展质量，注重保障和改善民生，提高社会福利水平和人们的幸福感；第三，调整人口政策，实行较为积极的生育政策，适当放宽生育条件，并考虑给予一定程度的奖励及补贴，以降低人口老龄化速度；第四，适当提高民生公共品供给主体的层次，从更高的层次统筹公共品供给，一些重要的民生公共品的供给应当由省级甚至中央政府统筹。