我国体育仲裁机制探讨

强翔宇

摘    要：我国体育事业处于快速发展阶段，各种体育纠纷层出不穷，内部体育纠纷尤其突出。以中国足球内部纠纷为例，其内部解决机制主要有听证制度和申诉制度两种，对此类纠纷的外部解决机制是我国法律人关注较少的方面。通过研究发现司法在介入这种专业性极强的内部体育纠纷过程中，存在法律缺乏相应救济机制、体育协会在诉讼中被告资格不明、司法效率较低、司法审理水平有限等方面的不足。因此，构建在我国尚且缺位的体育仲裁制度是最佳路径选择。文章从构建体育仲裁的必要性、优越性以及体育仲裁的范围三个方面进行了论证。

关键词：内部体育纠纷;体育法;司法介入;体育仲裁

中图分类号： D920.4              文献标识码：A              文章編号：2095-7394（2020）01-0060-06

随着社会经济的不断发展、人民生活水平不断提高，如今观看体育赛事已经成为人民群众追求美好生活的重要方式。根据国家统计局统计，2015—2018年，中国体育消费市场稳步增长，2018年我国体育消费市场规模达到9 105.3亿元;而据国家发改委的数据显示，预计2020年中国体育消费市场将达到1.5万亿元。与此相对应的是，随着体育产业市场份额不断加大，体育纠纷也屡见不鲜。

一、体育纠纷的基本概念

目前，我国对于体育纠纷的定义还未形成统一意见。宋瑞兰教授认为：当代社会中，体育权已成为一项基本的法律权利，一些体育规则需要转化为法律规则，许多体育关系就是某种法律关系，不少体育纠纷就是法律纠纷。[1]严红教授则认为：体育纠纷是指在有体育竞技性的运动中参与主体之间因体育范围内的事项发生的矛盾纠纷，并不涵盖普通民事主体在非竞技性民间体育运动中产生的民事纠纷，抑或是竞技体育中有关主体与体育主管部门发生的行政纠纷。[2]这种定义将体育纠纷范围大大缩小，仅限于竞技体育运动中运动员之间发生的纠纷，或者是体育组织与其管理的运动员之间的纠纷。

体育纠纷有广义与狭义之分。广义的体育纠纷是一切因体育运动或者是与体育有关的行为而引起的纠纷，包括体育民事纠纷、体育行政纠纷和体育刑事纠纷，等等。而本文所要讨论的是狭义的体育纠纷，亦即是内部体育纠纷，某种程度上主要涉及体育管理方面的纠纷，所以也被著名体育法学者郭树理称为“管理型体育纠纷”[3]，主要是指具有上下级从属关系的双方或多方的体育纠纷。这其中最受关注的当属中超联赛中，中国足球协会对职业足球运动员或者足球俱乐部开出的纪律罚单。据统计，2018赛季足协纪律委员会共开出112起罚单，金额达到94.7万元。

二、体育纠纷的内部解决：以中国足球协会的纪律处罚为例

中国足球协会每年都会对职业球员和俱乐部的一些违规行为进行纪律处罚，轻则罚款，重则禁赛。中国足球协会到底是什么性质的组织？有无权力做出这样的纪律处罚决定？若有，其权力的基础和依据又是什么？从处罚客体角度而言，面对这样的处罚决定，被罚的俱乐部和球员是否可以通过中国足协内部现有的纠纷解决方式来维护自己的合法权益？后文将展开对以上几个方面问题的探讨。

（一）中国足球协会的性质

中国足协在1955年1月3日成立，总部设在北京。根据《中国足球协会章程》第一章第三条表明：中国足球协会，简称“中国足协”，是在我国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、非营利性、体育类社团法人。根据法律授权和政府委托管理全国足球事务。结合《体育法》第三十五条之规定，不难发现中国足协的性质是一个体育社团法人。体育社团最常见的就是高校中的足球社、篮球社，以喜爱某项运动的同学聚集在一起，组成开展这项体育运动的组织，和中国足协不同的是他们不具备法人资格。顾渊彦教授则将体育社团称为体育团体，是以体育实践为主要目的或自发的或人为的组织起来的具有共同的行为规范和情感的人们的集合。[4]

（二）中国足球协会的处罚权利来源

中国足协所行使的纪律处罚并不是随意产生。有学者主张为维护共同的团体利益和维持竞技体育秩序，通过订立契约，如制定社团章程、规则等，将处罚权在这些文件中进行设置。[5]还有学者认为足协处罚的权力是通过法律授权和政府委托等方式从外部获得而来。[6]

国际足联为代表的国际足球组织已形成了一整套较为成熟完善的足球行业管理模式和制度规范，即为维护成员共同利益、促进行业发展，通过制定章程等方式而产生了足球行业的“契约”。对于国际足联来说，这个“契约”应是全世界范围内所必须遵守的，并以此统一要求各个国家和地区足球运动的开展，而中国足协对违规违纪行为所进行的纪律处罚均是国际足联在这些规则中所规定的。[7]此外，在国际足联下设的其他地区性组织，以及足球发达国家，例如英国、德国、巴西等国的足球组织对此也均有专门的管理机构和处罚机制。

2017年1月18日，在武汉召开的会员大会上，中国足协依据《体育法》《国际足球联合会章程》等规定通过了最新章程。章程第四十八条规定，其有权建立预防和惩处并重的足球行业法治教育体系、执法和监督体系。体育社会团体享有与普通社团同样的权利，同时结合体育社团的特殊性，也应当具备对其业务范围内的事项进行决策的权力;对社会团体内部进行管理、实行奖惩的权力。

因此，可以说中国足协的纪律处罚权并不是足协“无中生有”，而是基于足球发展规律，与世界足球发展潮流接轨，同时具备我国法律赋权的合法权力。

（三）中国足协体育纠纷的内部解决

中国足协目前解决内部体育纠纷的方式主要有两种：听证制度和申诉制度。听证制度其实是中国足协纪律处罚决定做出之前的前置程序，但并非为必经程序。其主要是纪律委员会根据实际情况做出是否听证的决定，若是采取听证制度，那么即将受罚的当事人可以在接到听证通知的24小时内回复是否参加听证。参加听证是当事人为自己申辩的重要权利，其可以提供材料为自己减轻或者免除处罚。但此项制度最大的缺陷在于是否采取听证的决定权属于纪律委员会，而受罚的当事人却无权申请。

申诉制度实质就是中国足协的内部仲裁制度，受理申诉的机构是中国足协仲裁委员会。中国足协的内部仲裁制度存在以下几个问题：第一，机构不中立，难以让申请人信服其公正性。仲裁委员会与纪律委员会一样，都是中国足协内设的专项委员会，且受理申诉后的仲裁庭是由仲裁委员会主任在仲裁委员中指定包括首席仲裁员在内的三名仲裁员组成。在这样机构不具有中立性、仲裁庭的组成没有与申请人协商、被申请人是纪律委员会的情况下，仲裁委员会所做之裁决首先在程序上就难以让人信服。第二，申诉范围有限。《中国足球协会纪律准则》只规定了十种可以申诉的处罚，对于相较于这十种更轻的处罚种类并不在可申诉范围之内。第三，“一裁终局”排除了外部救济。《中国足球协会仲裁委员会工作规则》规定了一裁终局的原则，在前两个问题的衬托下，这项原则更具有其不合理性。姑且不论中国足协体育纠纷内部解决方式的优劣与否，引入外部救济制度，不仅仅是对当事人权利的一种保护，也是对中国足协处理这种纠纷时权力的监督，有利于确保中国足协走在改革发展的正确道路上。

当被处罚的职业球员或者俱乐部，穷尽中国足协内部的听证、申诉制度后，并不能在中国足协“既是运动员又是裁判员”的内部解决机制中感受到公平。面对中国足协内部解决纠纷机制的不完善，引入外部解决制度更具有必要性。

三、体育纠纷的诉讼解决

（一）司法介入体育纠纷的正当性、必要性

足球作为世界第一大体育运动，实现足球强国是实现体育强国的关键一步。从宏观视角来看，足球法治是法治社会建设必不可少的拼图之一，司法作为体育纠纷解决的外部保障自然有其正当性。

国务院办公厅在2015年3月印发的《中国足球改革发展总体方案》，明确要用法治手段来为中国足球的发展保驾护航。要构建足球治理的法治基础，在从内部的制度完善、外部的监督机制、违法违规行为的惩处等方面，都具有司法介入的必要性。

（二）司法介入内部体育纠纷的局限性

司法可否介入内部体育纠纷，如何介入内部体育纠纷，在我国司法实践中仍具有很大的局限性。在司法可否介入这个问题上，中国足协的章程中明确规定“本会及本会管辖范围内的足球组织和足球从业人员不得将争议诉诸法院”，这种直接排除司法介入的规定显然限制了司法在解决体育纠纷方面的作用。但这并不意味着法院失去了管辖权，在吉利汽车足球俱乐部诉中国足协名誉侵权一案中，广州天河区法院审查后依据《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》认为，原被告之間产生的纠纷是由行业内部的自治行为引起，不属于法院受理范围，而并没有依据足协章程排除司法管辖的规定。法院在此案中其实打了一个擦边球，既没有承认足协此条规定的效力，也没有排除自己对于足协内部纠纷的民事管辖权。如果当时恰好没有此项司法解释，或者原告以其他案由提起诉讼，法院就只能采取回避的做法。[8]究其原因，还是因为我国对于社团处罚的合理救济机制的不完善。

探讨法院对于此类纠纷是否具有行政诉讼管辖权时，则有着更大的争议。在长春亚泰诉中国足协一案中，北京市二中院审查认为该案不符合我国行政诉讼法规定的受理条件，即认为中国足协不具备被告资格，而做出不予受理的裁定。长春亚泰俱乐部作为案件原告提起行政诉讼，主要是因为当时中国足协虽然是体育社团，但其实际上存在“官民二重性”的问题，这也是近年来学界一直争议的焦点——中国足协可否因为其作出的纪律处罚而成为行政诉讼的被告。中国足协和国家体育总局的直属单位足球运动管理中心是一套班子两块牌子，造成了中国足协具有官民二重性。两者身份的混同从其领导任职情况也可以体现出来：袁伟民从1992年开始担任中国足协主席，在此任职22年期间，其先后出任国家体育总局副局长、局长等重要职位;蔡振华当选中国足协主席期间也同时担任国家体育总局副局长。基于此种现象，当时还有一种声音：如果足协不可以当被告，那它的垂直管理机构国家体育总局应当代替当被告。因为国家体育总局直接管理足协，前者身份是纯粹的行政机关，作为行政被告不会引发程序法上的异议。

如今“官民二重性”这个问题在国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》中也已经明确要求解决，具体措施就是要让中国足协脱离国家体育总局足球运动管理中心的管理。国家体育总局与体育社团的关系仅仅是业务指导关系，摆脱官民二重性。因此，足协不再是《行政诉讼法》界定的我国行政诉讼被告中两类的第一类——行政机关，但其仍然是第二类——法律、法规、规章授权的组织，符合王青斌教授认为的“行政诉讼被告一般应当是依法独立登记的组织”，依然可以作为行政被告。[9]

中国足协处罚权力的性质能否定义为公权力。某种权利是何性质这个问题向来难以解决，英国学者彼得·凯恩认为：一种职能是否是公共职能，并不能总是以同一种方式得到答案。戚建刚教授指出：针对中国足协依据会员大会制定的章程享有对足球运动项目管理的权利，对违反规定的会员进行处罚的权利，具有行政权力性质。[10]但法律和条例授予的权力必须有明确的规定，而不能通过一般规定确认授权。从《体育法》第四十七条“由体育社会团体按照章程规定给予处罚”规定来看，这是一条比较笼统的规定，并未对处罚性质做出明确区分授权，如果仅仅依据该条款就将中国足协开出纪律罚单的行为定性为由法律授权，从而认为这种处罚行为是行政权力行使的结果显然依据不足。

对于中国足协内部处罚的救济，无论提起民事诉讼还是行政诉讼，局限性都很大。第一，法院虽没有确认足协章程中排除司法介入条款有效，但我国法律也没有明文规定对于社团处罚的救济机制。第二，中国足协作为行政被告的资格限制。目前足协已经解决了官民二重性的问题，虽然仍然属于法律、法规、规章授权的组织，但是对于其处罚权力并不能认定是行使公权力。第三，司法实务中运行的阻力也很大。对于这类过于专业的体育内部纠纷，我国法官存在处理这类体育纠纷相关专业的知识储备不足以及判例稀缺等方面的问题，法院不会轻易受理此类起诉。第四，从效率角度来说，因为司法审理期限过长，将会导致即便原告胜诉，也无法弥补已经错失的比赛资格。基于“让专业的人干专业的事”准则，通过外部体育仲裁的方式来解决体育纠纷，是最符合体育运动规律的有效方式。

四、体育纠纷的仲裁解决

目前，国际上处理内部体育纠纷的外部解决机制的通行做法是通过体育仲裁机构来仲裁裁决，现在已经成为解决国际体育纠纷的最重要方式。其中最著名的就是国际体育仲裁院，是解决重大国际体育赛事（奥运会、世界杯）期间所发生的体育纠纷的重要机构。

（一）我国体育仲裁制度构建的必要性

我国对于体育仲裁在《体育法》第三十二条也有规定：由国务院制定行政法规对体育仲裁机构的设立以及仲裁范围进行进一步细化规定。国务院法制局1996年4月公布的“1996年立法安排”中首次将“体育仲裁条例”列入立法规划;国家计划委员会在《1999年中国国民经济和社会发展报告》中特别提出：“加快体育立法的步伐，完善《体育法》的各项配套体育法规，重点是研究制定体育仲裁条例与全民健身相关的法规……”。

国务院在2004年颁布的《反兴奋剂条例》第四十六条规定：若运动员违反该条例被处罚，不服的可以向体育仲裁机构申请仲裁。然而如上文所述，从提出要构建体育仲裁制度至今二十余年，国务院仍然没有就体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围做出规定，也就说我国体育仲裁制度目前还是空白。随着我国体育事业的快速发展，各类体育纠纷逐渐增多，经常引起社会大众、新闻媒体的广泛关注，因此有必要加快建立健全我国体育纠纷仲裁制度。

中国足球，举国上下高度关注。引入体育仲裁制度对于中国足球的发展具有重要推进作用，同时也为整个体育行业引入体育仲裁树立模板，有助于我国体育行业整体进步。正如前文所述，在面对中国足协内部纠纷解决机制不完善，当事人难以获得公正处理且过多排斥司法介入的情况下，体育仲裁是解决足协与球员之间、球员与球员之间等各类纠纷最合适的方式。

（二）体育仲裁制度的优越性

1.体育仲裁的公正性

公正性是体育仲裁最基础的性质，是该项制度存在发展的根基。奥林匹克体育精神的公平竞争就是让全球人热爱体育的最大原因，仲裁庭的组成和选任是公正性最好的体现。例如，加拿大体育纠纷调解中心的仲裁制度中关于仲裁庭的组成就有明确规定：对于某些特殊的情况需要由三名仲裁员组成的仲裁庭，由体育纠纷调解中心随机抽取一名，其余两名仲裁员由申请人和被申请人各自指定一名;若是仲裁庭由一人组成，仲裁员由当事人自行指定;若是当事人不指定，则由体育纠纷调解中心指定一名仲裁员进行仲裁。这种仲裁机构是独立的第三方，与依托于中国足协而存在的中国足协内部仲裁机构不同。

2.体育仲裁的专业性

体育仲裁的专业性体现在仲裁庭组成人员上，仲裁员是由专业体育领域的资深从业人员、研究学者构成，当然还包括法律专家，以及拥有其他相关知识背景的专业人士，最重要的特点就是具备解决专业问题的能力，这是仲裁区别于司法介入等其他外部解决机制最大的不同。正如美国大法官霍姆斯所言，法律的生命在于经验。体育仲裁的专业性与权威性同样取决于其仲裁员的丰富经验。小到球员在场上的某个犯规動作是否违反该项运动的竞赛规则，大到中国足协的纪律处罚决定是否合理公正。如果仲裁员没有长期在体育相关项目从业的经验，将很难做出合理、公正、专业、权威的裁定，这也是法院法官不能应对体育纠纷的重要原因。

3.体育仲裁的时效性

体育仲裁设立的初衷就是更加高效地解决体育纠纷。面对瞬息万变的体育赛场，会有很多比赛过程中出现的突发性纠纷，这些纠纷都将影响体育比赛的最终成绩。在确保公正性的同时，结合体育赛事自身的特点，保证体育比赛完整流畅地进行也是很关键的一点。例如，在中国足协举办的杯赛中，一场比赛中裁判作出的红牌判罚将会导致该名球员丧失参加下一场比赛的资格。仲裁机构将会快速、专业地解决此类竞技赛场产生的突发性纠纷。每四年一届的奥运会是世界上水平最高的综合性运动会，其比赛项目多、参赛运动员多、比赛日程紧，必然会集中爆发大量体育纠纷，国际体育仲裁院为解决这个问题，特别在奥运会进行期间设立特别仲裁庭以快速解决纠纷。

我国《仲裁法》第九条第一款规定了一裁终局原则，体育仲裁应当同样适用这个原则，体现体育仲裁的效率。当然，体育仲裁的公正性和专业性是一裁终局原则实施的最大保障，毕竟内部体育纠纷有其特殊性，对于禁赛这类处罚，如若不能及时解决将会造成运动员错失比赛机会的不可逆后果。故对一裁终局原则的确认有利于保证仲裁裁决的权威性，提高解决纠纷的效率，突出仲裁快捷性的优点，促进体育纠纷仲裁事业的迅速发展。[10]

（三）体育纠纷的仲裁范围

体育纠纷的仲裁范围是指可以通过体育仲裁机构，以仲裁裁决化解的体育纠纷的范围。汤卫东教授认为体育领域的纠纷分为由竞技领域引起的纠纷与非竞技领域引起的纠纷，竞技领域引起的纠纷明显具有更强的专业性与特殊性。[11]

结合前文提及的中国足协的罚单等常见内部体育纠纷，以下情形可适用体育仲裁：第一，体育社团组织针对内部运动员、俱乐部违反规则，而做出的处罚决定引起的纠纷，如中国足协的纪律处罚决定，体育仲裁是最适合的外部解决方式;第二，体育领域内的商业运作产生的合同关系，比较常见的就是运动员在俱乐部之间的转会而引起的合同纠纷;第三，运动员是否具有参赛许可或者参赛资格等竞技体育赛场前置性纠纷，如北京国安足球运动员张某某在赛场上用手击打对手面部被中国足协处以禁赛12场的处罚。这三种体育仲裁范围内的情况都有一些共同的特征，即这些纠纷不一定出现在体育竞技活动的过程中，只要是涉及竞技成绩、资格等相关的纠纷都具有很强的专业性。由于体育仲裁并不是体育纠纷解决的唯一途径、也不是法定强制程序，此时矛盾双方当事人就是否选择体育仲裁可以协商，这就意味着当事人的意愿成为开启体育仲裁大门的钥匙。[12]

以体育仲裁为代表的法治精神讲求公平、公正、正义，强调法律面前人人平等;以足球为代表的体育精神则强调公平竞争环境下的“更快、更高、更强”，体育仲裁应用于以职业足球为代表的内部体育纠纷的解决，使体育精神、法治精神两者内涵高度统一。

五、結语

《荀子·修身》中所言之“道阻且长，行则将至”，这是目前我国构建内部体育纠纷的外部解决机制过程中最好的写照。内部体育纠纷作为一种专业性极强的纠纷种类，在司法并不适合介入此类内部体育纠纷之时，构建体育仲裁制度作为内部体育纠纷的外部长效解决机制，是当前我国立法机关需要考虑的重要事项。首先应制定体育仲裁的行政法规，并在体育仲裁制度运行过程中不断摸索改进。其次，借鉴欧美体育法治健全、体育法规先进国家的体育仲裁制度，同时结合我国国情进行适应性改造，以有效填补我国在体育仲裁制度上的空白。

参考文献：

[1] 宋瑞兰.法律与体育[J].河北法学，2010（12）：149-155.

[2] 严红，刘家库.我国体育协会章程与体育纠纷解决方式的研究载[J].河北法学，2006（3）：147-151.

[3] 郭树理.体育纠纷的多元化救济机制探讨：比较法与国际法的视野[M].北京：法律出版社，2004：69.

[4] 董小龙.体育法学：第三版[M]. 北京：法律出版社，2018：189-191.

[5] 韩勇.体育纪律处罚研究[J].体育科学，2007（4）：84-94.

[6] 程洪玲，程洪荣.竞技体育类社团处罚权合法性研究[J].运动，2016（5）：29-39.

[7] 谭美晴.中国足球协会纪律处罚研究[D].北京：北京体育大学，2019.

[8] 王青斌.行政诉讼被告认定标准的反思与重构[J].法商研究，2018（5）：70-79.

[9] 戚建刚.长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案再评析[J].行政法学研究，2004（3）：31-37.

[10] 黄进.仲裁法学[M]. 北京：中国政法大学出版社，2002：25-28.

[11] 汤卫东.论体育仲裁的适用范围[J].体育学刊，2007（8）：15-19.

[12] 彭云业，沈国琴.论仲裁制度中当事人意思自治的扩与展[J].法学评论，2001（4）：58-61.

责任编辑    赵文清

Discussion on Chinas Sports Arbitration Mechanism：A Case Study of Disciplinary Punishment of Chinese Football Association

QIANG Xiangyu

（School of Law，Nanjing Normal University，Nanjing210000，China）

Abstract： With the rapid development of sports in China， a variety of sports disputes emerge one after another， especially internal sports disputes. Taking the internal disputes in Chinese football as an example， the internal resolution mechanism mainly includes the hearing system and the appeal system. The external resolution mechanism of such disputes is less concerned by Chinese lawyers. Through the research of this paper， it is found that in the process of judicial intervention  such as unknown qualifications of defendants in lawsuits， lack of corresponding relief mechanisms，ow judicial efficiency， and limited judicial trials. It is the best choice to construct the sports arbitration system which is still absent in our country. The author demonstrates the necessity and superiority of constructing sports arbitration and the scope of sports arbitration in this thesis.

Key words： internal sports disputes;the Sports Law;judicial intervention;sports arbitration