社区养老的行政、社区监督协调保障机制研究

彭帆

摘要：随着国内老龄化问题的提议凸显，人口红利逐渐消失，随之带来的却是养老问题的亟待解决。1982年将“计划生育”写入《宪法》，提倡优生优育、晚生晚育，从而有计划的控制人口，这几年我国总人口正逐步缓慢的增加，可见计划生育成效顯著。但是带来的问题也同样不容忽视。

关键词：社区服务;人口老龄化; 养老服务

一、核心概念及其界定

“社区养老，养老方式之一，是指以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。”[8]

目前社会养老主要包含以下几方面内容：1，家政服务：将家庭负担较重的、老年人不便处理的事务纳入家政服务范畴;2，社区医疗服务：和当地医院联动，实现小病能够直接在社区治疗，大病重病就转到医院治疗;3文娱活动：为了实现老年人物质和精神的双重丰富，因地制宜地开展恰当的活动;4，志愿者“心连心”服务：形成志愿队伍，利用空闲时间，有针对性地对社区老人进行走访，实现一对一帮扶活动。

二、国内外养老模式发展

（一）我国社区养老的形成

1.改革开放前中国养老产业发展情况

新中国成立初期，经过开国前的长时间战乱，民不聊生，为了休养生息促进社会的稳定发展，团结社会一切能团结的力量发展社会福利事业。针对残疾人，流浪的，没有任何保障的人员等特殊困难群体开展福利保障，使得城乡都获得不同程度的社会福利待遇。

而农村的养老模式是以萌芽于农村合作社的“五保”（保吃、保穿、保烧、保教、保葬）制度为基础，与城镇的企事业职工养老保险制度共同构成了有中国特色的社会主义养老产业。国家对农村的养老也极大关注，投入了较大的资金。而“五保”主要以鳏寡孤独残为对象，在二十世纪七十年代生产方式遭到及打破的时候，此福利保障方式也成“一纸空文”。

2.改革开放以后的养老模式发展

改革开放之后主要分为三个阶段：（1）养老产业恢复阶段（1978-1999），经过几年的恢复，我国养老规模得到一定的发展。但总的来说，我国社区的还是以政府为主导，社会参与还是极少。（2）养老产业改革阶段（2000-2011），根据第五次人口普查，预示我国老龄化社会程度加剧，于是开始提倡社会福利社会化。（3）产业的呃呃发展阶段（从2012至今），2013年《老年人权益保障法》得以修订，从制度层面为老年人权益提供了保障。

（二）西方社区养老制度研究

1.养老模式

随着欧洲工业革命的兴起，经济的极大发展带来世界上第二次人口的蓬勃发展，出现了“低出生，低死亡”的局面。欧洲各国开始探索一种新的养老模式，由养老的家庭模式向养老的市场化过渡。“就养老产业发展模式而言，在欧盟，有以英国、芬兰、爱尔兰、丹麦、瑞典为代表的北欧模式;以法国、奥地利、卢森堡和德国为代表的大陆欧洲模式;以意大利、葡萄牙、西班牙和希腊为代表的地中海模式;以波兰、匈牙利和保加利亚为代表的东欧模式。在北美，有美国模式和高福利的加拿大模式。在亚洲，有日本和韩国模式等。”[9]

2.养老基金缴纳形式

目前世界上实行养老保险金制度的国家，一般所采用的方式是个人，企业，政府三方共同缴纳。德国是世界上最早建立养老保障体系的国家，其缴纳方式包括：个人自愿、职业要求、国家强制等三种保险。而第三项国家强制保险所占比重是最大的，实行现收现支;而后两项比例很小。大力发展商业性保险，并给予政策优惠，有效减缓了政府的压力。

3.养老机构

养老机构是养老模式中必不可少的一项内容。[9]在1987 年，美国政府一部专门法律《护理院整顿法案》，其具体规定养老机构所应该具有服务内容并需要设置监管机构，此后为老年人的权益保护奠定了法律基础。“美国的养老机构整体采用的是地产+服务模式，构成了一个完整的养老地产金融生态。”[10]据此可知，其三大主体权责分明，定位清楚。相比之下，我国则存在较大问题，还没有形成完善的养老服务体系，权责不清，主体不明，监管缺位，难以形成有效的服务机制。

我国多地出现养老机构空置的状况。一方面是因为养老院的设备陈旧不够吸引人，另一方面则是由于人们养老观念还没及时转变，对养老机构不够信任。此外，缺乏统一的规划布局，产业引导，监管缺位等原因导致，至今我国的社区养老模式不完善，无法全面普及。

（三）国内社区养老模式监管机制的问题

1.法律法规不健全。

制度要落实，法律应先行。而我国目前存在一个较大的问题便是专项法律的缺乏。养老转向法律在我国还是处于贫乏阶段。当社区养老服务机构一旦发生致老年人权益受损的法律纠纷时，很难维权。一是因为相关法律法规不构全面，二是政府部门未能较好的下放权力，社区的主体地位未能得到认同，纠纷的解决费时费力。

2.社区养老服务缺乏监管和监督评估机制

政府在进行社会管理的过程中发挥着举足轻重的作用，这一点毋庸置疑。在推进社区养老服务的进程中，政府做了大量的前期调研、专家座谈等准备工作，宣传广泛，使得绝大部分社区都能够推广社区养老服务。问题在于：一方面，政府一旦将此项服务交付给社区和企业之后，关注度极低;另一方面，政府对于企业、社区的加盟并没有明确的发展目标和管理规划。除了监管的缺失，更是缺乏一套系统的监督评估机制。缺乏对参与服务人员的绩效考核机制，服务人员的准入门槛和约束机制，导致各方参与主体积极性减退。

3. 主体之间缺乏协同治理机制

政府，企业，社区，非营利性组织是社区养老服务的主要参与主体，多方协同治理才能最优的推进社区养老服务，而目前很显然各方主体处于“各自为政”的状态。企业、非营利性组织参与到社区养老服务中来，很大程度上是为了打响企业知名度。本来社区应该是连接政府企业与本区居民老年人的一个有效桥梁，社区服务质量的降低将根本性影响社区养老服务的效果。若不尽快打破目前的发展困境，社区养老服务将难以得到可持续性发展。

三、社区养老的行政、社会监督协调保障机制研究

虽然目前我国的社区养老事业取得了一定的成就，各項社区养老服务指标逐年提高，老人的政策幸福感与获得感也与日俱增，但是我们不能只看到进步，而忽视了目前所存在的问题。监督、协调、保障三者其实是互联互通，密不可分的，他们都是对于一个具体措施在前期策划，中期实施，后期保持的重要举措和保证。尤其对于社区养老这样的覆盖面广，影响力大，切实影响居民生活的重大民生工程来说，建立一个完善的监督协调保障机制是具有重要意义的。因此针对目前现行的社区养老的监督协调保障机制，我们认为建立一个“政府——社会组织——第三方监督”这样的三方结构，来保证我们的社区养老能够有序有效建立与运行。

（一）政府：法律与制度的双发力

目前我国对于养老的专项法律还没有出台，现行的《老年人权益保障法》对于养老社会服务做出了一些规定，但是法律是概括性，总括性的，所以导致对于养老服务的各方主体的权利义务也没有一个明确的规定，导致目前的养老服务整体处于一个较为混乱的状况，虽然目前国务院颁布了国家老龄事业发展的“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”等一系列规划，有关部委也在国务院的规划下，相继颁布了一系列的有关规范居家养老发展的“意见”和“通知”。任何措施的推进，都需要有监管措施的存在，没有监管，都会进入一种混乱发展，野蛮生长的状态，不仅无异于养老事业的发展，更可能劣币驱逐良币，使得一些认真提供养老服务的组织难以生存。由法律与制度进行养老服务的框架搭建，也可以借助法律与制度，对社区养老事业的发展进行有效监管，建立评估体系。

1.法律层面：专项法律法规及其他规范性文件建设

目前我国现行的《老年人权益保障法》中有提到对于养老服务的总括性规定，但是，只依赖于该法中的简单规定，是远远达不到实际需求的，需要辅以行政法规的形式来规范社区养老服务，应该从以下两点进行规定：1. 明确老年人权益保障工作的具体管理体制。2. 明确社区、养老企业、老年人等在社区养老服务法律关系中的权利和义务。明确提供养老服务的主体的权利、职责及法律责任，社区、企业应各司其职、取长补短、各尽其能，协调合作为老人提供多样化的养老服务。

2.制度层面：完善监管制度

监管从两个角度出发，一个是法律监管，另一个是行政监管。

法律是正义最后的准绳，根据现行的《老年人权益保障法》，对于在服务中怠于履行职责、甚至侵害老年人权益的养老服务主体进行了法律层面的罚则，应依法追究其责任，在法律之外，配合相应的行政法规，对于没有妥善履行义务的主体，应该对其进行行政处罚。

行政监管，需要有关部门、街道、社区确立和完善居家养老服务标准和评估体系，贯彻国务院的指导文件，根据各地的不同情况细化、完善居家养老服务标准。有关部门，街道建立常态化的监督巡查制度，以保障社区养老服务供需的有效匹配和公平评估。

（二）社会组织： 社区、企业自律自管

社会组织作为提供社区服务的主体，自身的发展与监管，是社区养老最为重要的一环，也是社区养老服务真正能够服务普罗大众的实际提供服务的一方。

1.社区

社区是与社区居民接触最紧密的组织，同时也是对社区范围内老人情况最了解的组织，并且对于社区的具体情况非常了解，可以因事因地制宜的提供社区养老服务，为社区内老人打造家门口的养老院。因此社区需要建立完善的养老服务监督机制，定期进行社区范围内的老人情况摸底，对于社区养老服务的意见反馈，以及对于社区养老服务的需求进行跟踪搜集。真正将社区养老作为一项重点工作来狠抓落实。

2.企业

企业作为提供社区养老专业化服务的一方，需要在社区的配合下，提供专业的服务人员，医疗队伍，养老设施等。因此企业应该对自身的服务进行品质把控，而不是简单的提供食宿起居，医疗等这些最基本，也是最模式化服务，只是这种层面的服务，并不能照顾好老年人的身心健康，养老服务企业在解决老年人的物质需求之外，也要重视老年人的精神需求，让老年生活过的丰富多彩。这类个性化特色化的养老服务，就要求企业与社区做好衔接，对于本社区内的老人们的具体情况有清晰的了解，例如年龄，身体状况，兴趣爱好，收入情况等等。依据具体情况设计出的养老服务项目，可以最大程度上保障老人们的医疗保健、文娱活动，精神慰藉，知识拓展等需求。

（三）第三方评估：社会公众与行业自律性组织

第三方监督往往更加的客观真实，也更好的避免了利益的纠葛，包括社会公众与行业自律性组织。

1.社会公众

群众的眼睛是雪亮的，社会公众往往扮演着悬在政府机关头上的达摩克利斯之剑，是重要的外部监督力量，监督对象包括政府的行政部门，以及提供服务的第三方组织。对于政府部门的监督，监督的重点往往在于一些政府权力寻租空间，例如招投标等等都是监管的重点。对于公平性与合理性进行监督。针对服务提供者的监督，主要是对其提供的服务质量、服务态度，服务效果进行监督。老人与老人的亲属子女，对于社区养老服务有最权威的发言权，也能够提供最切实的意见。

2.行业自律性组织

目前我国存在非常多的行业内自律性组织，例如律师协会，会计师协会等等，这些行业自律性组织富有其行业特性与专业性，往往能够对本行业内的发展现状以及所存在的问题有最清晰的认识，所以由行业自律性组织带头牵手专业的养老服务评估团队，建立起常态化的监督评估机制，最大程度上的服务大众。由行业自律性组织与评估团队对社区养老服务进行作为第三人的评估工作，可以及时发现问题，及时解决问题，而对于优秀的模式，优秀的服务项目，也可以通过他们进行传播传导，并与有关政府部门进行衔接，形成合力，助力发展。

四、结束语

社区养老的方案提出很好的解决了“养老难，养老贵，养老远”的问题，实现了在家养老，既满足了养老的需求，而且也没有增加老人与亲属的距离，具有不可替代的便利性。但是一个措施的落地，需要很多配套措施的同步跟进，并且需要多方合力共同协作，对于事关老人晚年生活品质，生活幸福的大事，更少不了监管措施的配套实施，来共同保障社区养老的稳步推进，在党中央的领导下，满足人民群众日益丰富的生活需求。

参考文献：

[1]邓鸿丽.中国养老产业发展研究[J].科学与现代化，2018，4：154-167.

[2]王碧英.城市居家社区养老服务的现实困境与对策研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2018，15（7）：65-67.

[3]王云芳.城市社区养老服务中政府责任研究 — 基于市场需求的视角[D].上海：华东理工大学，2017.

[4]蔡斌.非营利组织参与城市社区养老服务的现状、问题及对策——南京市为例[D].南京：南京大学，2017.

[5]张旭，王露蓉.困境与出路：我国社区 居家养老模式探析[J].法制与社会，2018，12：130-131.

[6]申浩.人口老龄化背景下我国城市社区养老服务研究[J].中国集体经济，2018，35：3-4.

[7]程荣波.我国社区居家养老责任分担机制研究[D].南京：东南大学，2017.

[8]王剑平，浅析我国的社区养老模式，经济研究，84.

[9]扁丹星主编：《老年产业概论》[M]，北京：中国纺织出版社 2015 年版，第 21 页.