我国低、中放射性水平固体废物处置场规划中的工程伦理问题分析

刘 腾 李 洋

0 前言

核能利用过程不可避免地会产生放射性废物，产生的放射性废物可能以气载废物、液体废物或固体废物形式存在。经“三废”处理设施处理后，废物中的绝大部分放射性核素进入浓集物（或浓缩物）然后再被转化为固化体。因此，从这个意义上来说对放射性废物的管理相当于对放射性固体废物进行管理。为了便于管理，需要对放射性废物进行分类。国际原子能机构（IAEA）提出了按废物处置要求分类的管理体系。目前，该分类体系也已被我国采纳。2017 年原环境保护部、工业和信息化部以及国防科工局三部委联合发布了《放射性废物分类》（2017 年第 65 号）。该公告中明确分类的基本原则是，“以实现放射性废物的最终安全处置为目标，并使废物的类别与处置方式相关联”。低、中水平放射性固体废物（以下简称“低中放废物”）的处置是我国目前放射性废物管理中最急迫的问题。我国相关行政主管部门曾起草编制了相关规划以指导全国的低中放废物处置，但是实际实施效果很不理想。为何好的政策却无法落实？本文尝试从工程伦理角度，分析放射性废物处置规划实施过程面临的问题，探讨放射性废物处置如何更好地被公众接受，有利于我国放射性废物处置工作的推进，解决核工业发展面临的“肠梗堵”问题。

1 我国低中放废物的处置政策

目前，我国各核电站、核燃料循环系统的核设施在正常运行过程中每年都会产生一定数量的低、中水平放射性固体废物。一些核电站所产生的相当一部分低中放废物已经超过了5 年暂存期限，违反了国家相关标准的规定，增加了安全隐患。同时，我国核电事业的快速发展以及核设施退役治理进程的加快，低中放废物的年产生量也将进一步增加。建设低中放处置场对低中放废物进行安全处置是降低放射性废物管理环境风险的必然途径[1]。早在1992 年，国务院在批转“关于我国中低水平放射性废物处置的环境政策的通过”（国发[1992]45 号文）中，就明确提出了“低中放废物区域处置”的方针。2003 年颁布的《中华人民共和国放射性污染防治法》中也明确了“低、中水平放射性固体废物在符合国家规定的区域实行近地表处置”[2-3]。像我国这样一个幅员辽阔的国家，尽可能靠近低中放废物主要产生地的区域处置显然要比全国集中处置，要节省很多运输成本并大大减少运输中的可能风险。因此，在核电相对发达、低中放废物产生比较集中的地区及早规划并建设处置场所，实现低中放废物的区域处置，是十分必要的。

我国低中放废物处置场的场址预选工作从20 世纪八十年代开始。西北低中放固体废物处置场于1995 年在甘肃开始建设，并于1999 年开始试运行。北龙低中放固体废物处置场于2000 年在广东建成并完成调试工作。但是，因产权不明晰等原因北龙处置场至今尚未投入正式运营[2]。截至2006 年，我国仅有西北处置场可以接收低中放废物，处置容量远远无法满足我国当时及未来低中放废物处置的需要。因此，2006 年，由国家主管部门组织有关单位编制了《我国低中水平放射性固体废物区域处置场规划》（以下简称《处置场规划》），目的是指导协调全国低中放废物处置场的选址、设计和建设。该规划的目标是为分别满足我国低中放废物的长期处置需求和2020 年前的处置需求，明确处置场的布局和建设规划。该规划的重点内容是，在2020 年以前规划和建造5 个低中放废物区域处置场。

为评估《处置场规划》实施的可能环境影响，根据《中华人民共和国环境影响评价法》及相关法规条例的要求，还委托相关单位开展了《处置场规划》的环境影响评价工作。通过评价可知，《处置场规划》符合国家相关法规政策的要求，规划目标能够满足国家未来预期对低中放废物处置的需求。放射性废物的处置不会给人们生活和工农业生产带来有害的影响[4]。

2 《处置场规划》的实际执行状况

虽然《处置场规划》符合我国当前的发展需求且处置场建设对环境的影响很小，但是截至目前，《处置场规划》中提出的区域处置策略并没有得以落实，各地方政府“接核电拒处置”现象较重[5]。几个拟规划建设区域对处置场建设抵触较大，部分部门明确表态不支持辖内选址建设工作的开展。规划中的五个区域处置场，除已运营的西北处置场外，西南处置场虽因国家需求而建成但也调整为仅接收四川省内的低中放废物，地处华南的北龙处置场仍未能接收废物，华东和北方的区域处置场仍没有下文。为解决低中放废物处置问题以及当前困境，国家相关主管部门不得不调整了处置场建设政策，将核电站建设与处置场建设捆绑，即一个地方要上马建设核电站就必须配套建设处置场，这样至少解决了新建核电低中放废物的处置问题。但是，这也已经与我国一直倡导的区域处置政策部分悖离。

3 工程伦理分析

工程伦理学研究最早始于20 世纪 70 年代，于80年代学科基础形成，并于21 世纪拓展与纵深发展并存。美、德等发达国家在相关领域的研究由来已久，理论与实践都已相对成熟。相比而言，国内对工程伦理方面的研究仍处在初级起步水平。纵观国际工程界，“将公众的安全、健康和福祉放在首位”已成为工程伦理普遍遵守的原则[6-7]。随着工程对社会、自然的影响力日益加深，工程实践中的伦理问题越来越突出。开展工程实践的工程伦理分析，可以尽可能地规避技术、社会风险和协调利益冲突，有利于工程实践活动的顺利推进。

3.1 工程的利益伦理

如何通过工程活动平衡好各方利益，在争取实现效益最大化的同时，协调好各方利益，兼顾效益与公平两个方面，是工程中的利益伦理问题着力解决的核心问题。对于低中放处置场这类设施的公益性、重要性以及建设的必要性，拟选址区域的地方政府都是认可的。但是，一方面，目前我国低中放废物处置场建设是有一定的公益性质，并不会对当地产生很显著的经济效益。另一方面，要建设低中放废物处置场处置所辖区域的废物也还罢了，还要处置周边非管辖地域所产生的废物就不那么能接受了，为何不建在其他地方？即低中放废物处置场建设存在典型的“邻避效应”。邻避行为突出地反映了工程项目建设的利益——损害存在某种不公正问题：区域处置场建设可以解决我国放射性废物处置的紧迫问题且从国家层面统筹规划实现效益最大化，但处置场建设所在区域公众会担心受到危害，即“大家受益，为什么受损者偏偏是我”、“为什么别人的废物要运到我这里”的疑问。

3.2 工程的环境伦理问题

虽然经过评价可知，处置场的建设对周边环境及公众的实际影响是微乎其微的，但是处置场拟建区域的公众（包括地方政府工作人员和场址周边公众）对专业性的评价并不是很理解，再加上当前普遍存在的“恐核”心理影响，他们对处置场危害的心理担忧和风险感知比较强烈。他们还是会认为废物处置设施会对周边环境及居民生活产生负面影响，会对所在地的经济产生一定的不利影响。同时，由于低中放处置场需要几百年的监护期，也会影响了周边的土地利用规划。

4 建议

为确保规划制定后得以顺利实施，在处置场规划制定过程就应注重不同群体间资源与经济利益分配上的公平公正，需兼顾受益者与利益受损者、直接利益相关者与间接利益相关者等各方利益。遵循这一原则，提出以下建议：

首先，要坚持基本公正原则，建立利益协调机制。不同的利益集团和个体应该合理地分担处置场规划、建设所涉及的成本，风险与效益。应进一步贯彻“谁污染谁治理“的理念，明确放射性废物产生单位的主体处置责任，摈弃放射性废物处置“公益性”、政府兜底的思想，建立低中放废物处置市场定价机制。为消除“邻避情绪”，应该出台配套经济补偿或优惠政策，要实现建设地受益、废物输出地补偿，废物的处置价格定价中应既涵盖环境保护等实际成本也要保证一定的利润空间，推动所在地各相关方去积极参与。

其次，重视公众参与，吸收各利益相关方参与规划的决策、设计和实施全过程。这有助于取得项目所在地各有关利益相关者的理解、支持和合作。在规划的编制阶段就应该邀请处置场拟建区域的公众等相关方参与规划编制，听取各方的观点和主张，给其充分的发表意见的空间，在互动协调过程中逐渐达成最大的共识，而不仅仅是在规划编制完成后再公开推行。此外，虽然相关的评价均表明，低中放处置场的建设对周边环境的影响微乎其微。但是对于放射性废物处置场这类设施，各级公众对其危害的心理担忧和风险感知还是比较强烈的。因此，应大力加强科普宣传，用其听得懂的表述使各级公众正确认识其影响。同时，应突破传统的以国家规范和标准为依据，以专家和经验为基础的宣教式沟通方式，采取现场示范参观交流等更易接受更生动形象的方式进行充分的互动，了解其观点、主张和利益诉求，打消其顾虑。