行政事业单位预算管理面临的挑战及对策

郭敏珉

摘 要：尽管行政事业单位不具有市场评价的体制机制，但仍可以从产出的社会效益与投入的专项资金额度的比较中，来定性分析出预算管理的资金效益现状。

关键词：行政事业单位  预算管理  挑战  对策

从目前所反馈的信息来看，行政事业单位在预算管理的流程上并未出现问题，但在预算管理中的资金效益实现上则存在不足。预算管理中的资金效益可以用“产出/投入”关系来表达，尽管行政事业单位不具有市场评价的体制机制，但仍可以从产出的社会效益与投入的专项资金额度的比较中，来定性分析出预算管理的资金效益现状。可见，实现预算资金的效益问题便构成了行政事业单位财务内控所面临的挑战，这也构成了本文立论的出发点。

一、行政事业单位预算管理面临的挑战

（一）因工作项目驱动所面临的挑战

无论是行政机关单位还是事业单位，都承担着向社会提供公共服务的职责，在其中的工作项目驱动下，行政事业单位存在着刚性的专项资金支出要求。正如上文所指出的那样，预算资金支出的流程在形式上合规，但却不能确保预算资金使用能够遵循节约化原则。“形式上合规”体现在对预算资金的申请、批复、划拨等多个环节中，无论是流程还是责任主体都能满足行政事业单位所需遵循的政府会计制度的要求，也能够满足单位内部的财经制度。然而，不能确保节约化原则的执行则意味深长，其不仅能使合规的外在较好的去掩饰内在的资金浪费行为，还可能使行政事业单位的预算管理面临道德失范所带来的系统性风险。

（二）因市场评价缺位所面临的挑战

这里主要涉及到对预算资金管理的绩效评价问题，且又主要发生在行政事业单位对专用性资产的购置领域。若是存在市场评价机制，则可以在价值层面分析出资产购置的“产出行政事业投入”关系，而在行政事业单位中则可能因无法量化，而使得专项购置经费存在着软约束的可能。纳入专项采购的资产具有专用性特征，在投入使用中不仅会产生会计成本，还会产生无形的沉淀成本，即指以往发生的，但与当前决策无关的费用。沉淀成本的产生不仅会影响预算资金使用的效益性，还会制约行政事业单位（特别是事业单位）的战略决策。行政事业单位对待专项购置工作时一般以政府采购的形式去实施，在做出采购决策时并未受到市场评价机制的约束，所以在决策中容易受到主观因素的干扰。

二、应对挑战的着眼点

（一）着眼于形成全员参与下的预算管理

行政事业单位所执行的预算管理仍然属于全面预算管理范畴，那么就需要突出全面预算管理中的“全员参与”要求。长期以来，执行预算管理的任务似乎成为了行政事业单位中财务部门的专利，在那些实施二级管理的行政事业单位，各职能部门也构成了预算管理主体，但因缺乏有效的监督模式而形同虚设。在问题导向下，则需要在党建工作的推动下落实预算管理的各层级主体责任。落实主体责任十分重要，这归因于对预算资金节约使用监管缺位的现状反思之中。上文已经提出了预算资金节约使用问题，而该问题的产生一方面来自于信息不对称现象的干扰，另一方面则来自于部门负责人的不作为所致。从整体视角下去审视这两个方面的原因，根本还在于未能将预算管理职责下沉到基层部门和落实全员身上。因此，这里需着眼于形成全员参与下的预算管理模式。

（二）着眼于建立多部门联动的评价机制

相比较于行政机关单位，事业单位在发展中需要购置大量的专用性资产，其目的或者为了更新换代，或者为了提高自身的社会服务能力。遵循着“需求部门提交申请—单位决策层集体决策—财务部门实施预算管理”的工作流程，便导致财务部门扮演着“出纳”的角色。因此，在现行制度流程中来破解问题，则需要建立多部门联动的评价机制。建立多部门联动的评价机制着力强化预算资金的事后管理绩效，所谓“事后管理”是指，预算资金投入到专用性资产之后和随着这些资产归口使用，建立多部门联动去对专用资产的使用效益和使用效率进行全面考核，最终落脚于对该项预算资金投入的效益评价之中。具体而言，这里的多部门主要包括：财务管理部门、国资管理部门、纪检部门、资产归口部门等。

三、对策

根据以上所述，对策可从以下三个方面来构建：

（一）以党建工作促进预算管理意识的提升

需要发挥行政事业单位的政治引领优势，通过党建工作来促进全体职工预算管理意识的提升。党建工作所蕴含的作风建设、组织建设、思想建设需分别落实到，对单位中高等干部强化经济作风建设，在专项经费使用决策中强化民主集中制建设，在全体职工中强化资金节约使用的思想建设。2019年1月1日，随着新的政府会计制度落地执行，其中所蕴含的新意不仅体现在条文和实行“权责发生制”中，还体现在要求行政事业单位强化预算资金管理，并以追求预算资金配置效益为主线的现代预算会计观中。为此，行政事业单位党委应以推动全员学习“新政府会计制度”为契机，深化全体职工对全面预算管理的认识。笔者建议，行政事业单位财务管理部门应承担此次提升预算管理意识的重任，并集中对中层正职（具有签字权）开展预算管理法律法规培养。

（二）以跟踪审计工作落实各级主体的责任

跟踪审计主要应用于预算管理的事中控制环节，在当前需要在工作项目驱动下对预算资金使用情况开展跟踪审计。审计的重点应在于会计凭证的合规性，工作事项所对应的预算资金使用途径的合规性，并以跟踪审计结果作为落实各级主体责任的重要参考。这里需要指出的是，预算资金使用途径的合规性具体指向了：“会计凭证背后经济事件的真实性和合规性”。由于存在着信息不对称现象，所以在开展跟踪审计时需要下沉工作力度，与本单位发生经济往来的社会主体开展信息共享，从会计凭证、质询、上门访问等多个环节相互佐证，最终确认预算资金使用的合规性。同时需要强调的是，可以引入第三方审计机构来对大型购置项目开展审计工作。前面已经提到，专项采购应以专家采购为主导，引入第三方审计机构不仅能对大型购置进行常规审计，还能对该购置行为的合理性做出整体判断。这样一来，便能对落实主体责任提供依据。

（三）以多部门联动开展资产使用状况评价

这里针对预算管理的事后控制而言的，行政事业单位财务部门、国资管理部门、纪检监察部门、专用性资产归口使用部门，应形成四方联动的资产使用状况评价机制。评价的重点为，比对资产归口部门的资产实际使用状况与计划使用状况的偏差，以此不仅起到了落实部门主体责任的作用，还能倒逼资产归口部门审慎提交专用性资产购置申请，以及努力提高资产的配置效率和维护效力。为了确保多部门联动评价的权威性和强制力，对于评价结果应严格納入到对资产归口部门的绩效考核中去，并在落实主体责任的基础上对该部门未来采购申请做出或宽、或严的政策安排。

四、展望

以下，再从两个方面对行政事业单位预算管理进行展望：

（一）内化成本控制的红利

预算管理所蕴含的激励机制，需要在激励兼容原则下发挥作用。在部门成员实施成本控制努力与努力回报无关的情形下，部门成员是无意持续实施成本控制努力的。由于存在着成本控制监管上的信息不对称问题，所以还需要下沉部门成本控制的督导权。因此，在落实部门主体责任的基础上，建立成本控制与回报的正相关关系，则能满足激励兼容原则。

（二）建立知识共享平台

制约部门成本控制的因素之一便是，部门负责人并不必然具有成本控制的基础知识和领导能力，财务人员也并不必然理解部门运行和建设所需的资金结构要求。因此，在财务部门与部门部门建立各自知识共享平台应得到重视。

五、结束语

随着新的政府会计制度的全面实施，行政事业单位的会计管理由“收付实现制”转变为了“权责发生制”，促使其需要进一步强化全面预算管理。实施策略为，以党建工作促进预算管理意识的提升、以跟踪审计工作落实各级主体的责任、以多部门联动开展资产使用状况评价。