林业PPP模式的国际借鉴与发展路径

郭乐宜 苏蕾

摘 要： 公私伙伴关系（PPP）可以提高公共产品和服务的供给效率，满足公共需求，推动社会发展。将林业与PPP结合，既符合国家宏观政策规定，又可推进林业产业改革，是我国林业转型的一次全新尝试。然而目前我国林业PPP模式处于起步阶段，存在项目少、落地率低等问题。文章通过借鉴洛杉矶“百万棵树木”项目经验，从任务分配、种植模式和资金来源三个方面分析其成功要点，并通过对比我国现状，总结出我国林业PPP模式的发展路径。

关键词： 林业PPP 洛杉矶“百万棵树木”计划 经验借鉴

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），公私伙伴关系，是指政府机构与社会资本间，为了提供某种公共产品和服务，以特许经营权为基础形成的一种项目运作模式。目前，世界各国和各个组织对PPP的解释不尽相同，如美国PPP国家委员会认为：“PPP是介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式，表现为充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。”[1]我国对PPP模式的定义则是：在私营部门与政府公共部门合作的过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共物品和服务，以实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。由于各国的意识形态和国情不同，对PPP模式的定义也有所区别，但从中可归纳出其共有的三个特点：公私合作、利益共享、风险共担。“公私合作”是指PPP项目由政府部门和社会资本共同参与，双方全程合作，实现信息共享。其中，政府由以前的主导作用转变为协调、管理作用。“利益共享”是指[HJ1.7mm]私人部门或民营企业不仅可以共享PPP项目的社会成果，还可以取得长期稳定的经济回报。“风险共担”是指PPP不同于以往由一方承担风险的经营模式，在该模式中，政府以较少支出完成公共设施的建设，企业也以较低风险参与投资，整个项目良性运作。在我国，PPP项目主要以私人部门参与融资的方式减轻政府财政负担、加快基础设施建设，同时促进公共部门机构改革，提高社会的经济和时间效率。

二、我国林业PPP模式的现状

从2014年起，我国积极推广政府和社会资本合作模式，出台了一系列鼓励和支持政策，推出众多PPP项目。林业作为我国生态文明建设及提供公共产品和服务的主阵地，也被纳入国家传统基础设施建设和公共服务PPP模式范围。2016年11月18日，国家林业局、财政部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》（林规发〔2016〕168号），提出了林业PPP模式重点领域、完善扶持政策、规范项目管理和抓好组织实施几点要求。三天后，国家发改委又联合林业局发布了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号），规范了林业PPP模式的五个重点实施领域：林业重大生态工程，国家储备林建设，林区基础设施建设，林业保护设施建设和野生动植物保护及利用。该模式对政府来说，可以缓解财政负担，减轻融资压力;对社会来说，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，可产生宏观效益，提高公共产品供给效率。林业具有维持生态平衡和推动经济发展的双重作用，在我国“可持续发展”战略中具有重要地位，发展潜力巨大。林业PPP模式既可弥补林业产业发展中的不足，又促进其转型，是我国林业在面对当前瓶颈局面的一次全新尝试。

然而目前我国林业PPP模式仍处于起步阶段，除了2016年发布的这两个制度性文件，并无其他具体的政策方针，且由于开始时间较晚，大多项目借鉴国外经验，缺乏自主创新。2019年上半年，PPP管理库（共包括交通运输、能源、生态建设和环境保护、市政工程、水利建设、城镇综合开发、林业、农业、保障性安居工程、科技、旅游、养老、医疗卫生、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业）净增项目中林业以14个项目、282亿元的投资额排名第五，然而林业落地项目仅有4个，排名第十八位。且自2014年以来，管理库累计落地项目中林业只有17个，占总数的0.3%;投资额347亿元，占总数的0.4%[2]，均未达到0.5%。可见，林业PPP虽然在近两年有了一定程度发展，但项目落地率较低，且从PPP模式发展的近5年来看，林业领域仍未得到足够重视。林业产业具有投资周期长、资金回收慢等特点，相较于其他行业吸引社会资本的能力较弱，要想迅速有效地发展林业PPP，不仅要结合我国国情，还需借鉴发达国家PPP的成功经验。

三、我国林业PPP模式的国际借鉴

美国林业PPP的合作模式与其他国家相比较为成熟，也衍生了一些较为成功的经典案例，如洛杉矶“百万棵树木”计划。由于化石燃料过度消耗，洛杉矶作为全美第二大城市面临着严重的空气和水污染，有着温度修正和节能作用的“城市森林”逐渐走入人们视线。2005年在20万美元的奖金政策鼓励下，洛杉矶市长任命了一批当地知名的环保主义者成为市议会工作人员，希望能在城市新增种植一百万棵树。据估算，若该项目成功，这些树在未来的35年里带来的效益可高达19.5亿美元[3]。相较于纽约，洛杉矶有三分之二市民投票支持新税收政策，因此無法将税收作为“百万棵树木”项目的资金。那么这个项目是如何组织的呢？经调查发现，该项目的成功推行正是依赖于公共部门和私营部门之间的合作伙伴关系，也就是PPP模式，其成功要点如下：

一是明确的任务分配。这个项目由政府官员、非政府组织、顾问和咨询员等共同参与，且每个参与者都在其中扮演了不同的角色，如市政府官员负责指导和协调整个项目，筹集资金和监控项目的执行情况;公共工程部和城市林业局负责建立正式的街道树名录、检查要购买的树木、检查拟设的街道树木种植地点以及数目是否种植正确，并进行树的修剪;还有公共工程部委任委员会，水电部，环境事务部，洛杉矶港口等，非营利组织作为项目负责人，负责拨款支持种树，征求在政务区种树的许可，在学校、公园及其他公众地方举办植树活动等。洛杉矶的非营利组织在规模和容量上各不相同，参与“百万棵树木”项目的目的也不一样。如好莱坞美化团队强调社区容量建设、改善设施和创造就业;韩国青年和社区中心旨在通过该项目，帮助近期移民者和经济上处于不利地位的青年及其家庭，种树是为了改善有大量韩国移民者社区的居住环境;树人组织从20世纪80年代初开始种树，希望能通过教育、种植项目、政策制定和研究推广综合流域管理法[4]。虽然有着不同使命，但随着他们对项目参与程度的加深，彼此间联系越来越紧密，最终每个参与团体各司其职、协调配合，为项目贡献了不小的力量。

二是多样化种植模式。洛杉矶位于半干旱的地中海地区，降水稀少，高昂的灌溉费用成为阻碍项目的一个难题。结合“在私人土地上种植树木潜力巨大”的调查发现，DPW（Department of Public Works，公共工程部）列出了可种在城市中间地带的树木，并根据中间地带的大小挑选出可行树木。征求户主同意在家门口种一棵树，并与其达成协议，他将无偿为这棵树浇水和养护5年。非营利合作伙伴种植新的街道树，他们根据指定的地区边界挨家挨户地征集参与该计划的人，一旦非营利组织获得了种植许可，城市林业部门将负责标记参与计划的苗圃。林业部还检查了树木的种植地点和其他情况，以确保被良好种植。此外，该项目还在学校附近的公共地带，以及城市植被稀少、交通拥堵严重的地区植树。在非住宅地带植树不需获得户主许可，但需要与街道服务局、地方议会地区代表和附近的公立学校或企业进行协商合作。

三是可靠的资金来源。由于在城市人员和资金方面短缺，这个计划主要依靠专业组织全市绿化环保工作的组织去执行。此外，还建立了“百万棵树”基金会来为其筹集资金。该基金会最初建成于社区合作伙伴中，是一个非营利性基金会。总体资金的筹集工作也是由公私合作完成的。政府方面，有联邦提供的社区发展整体补助金，国家为林业项目的拨款，加州空气质量管理局和城市里地方公用事业、公园部门及其他机构;私人方面，有如家得宝公司、各经济开发区、房主协会和私人投资者的支持，如2007年，空气质量管理区和该项目达成协议，向其捐赠100万美元。项目前期大部分活动均为非营利组织自费进行，故进展比较缓慢，直到中后期包括空气质量局100万美元在内的其他承诺的资金才开始陆续到位。然而自该项目启动以来至2009年1月，仅3年左右时间，不同的合作伙伴已在洛杉矶市种植了超过17.5万棵树，林业PPP模式的实行使得洛杉矶“百万棵树木”计划从不可能变成可能。

四、我国林业PPP模式的发展路径

（一）完善相关法律法规，设立专门组织机构

2016年发布的两次《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，成为我国林业PPP模式发展的基本纲领。但除此之外，我国并无其他具体的政策文件，也未像许多PPP发达国家一样建立实质性的组织团体。美国林业PPP模式有着较为完整的程序，合作双方必须在《国家环境政策法案》（NEPA）、《联邦咨询委员会法案》（FACA）法律框架下开展项目。此外，在美国，PPP项目得到了林务局的高度重视，其专门成立伙伴资源中心（PRC），并与林务局国家森林基金会等密切合作。我国也应结合国情建立完整的管理体系，不仅要考虑林业PPP项目法律法规制度体系的完整性，还要促进推动项目实施的金融、财政、保险等有关政策的建立与完善[5]，并设立专门的组织机构进行监督管理。

（二）吸引社会资本投资

PPP项目作为政府和私人部门之间创建伙伴关系的新模式，最重要的便是吸引社会资本的能力。洛杉矶“百万棵树木”吸引了好莱坞美化团队、东北树组织、树人组织、韩国青年和社区中心、洛杉矶资源保护队五个非营利组织，他们奉献了大量资金和精力，项目的成功依赖于这些私人团体的不懈努力。若要吸引社会资本，一方面需加强宣传，使更多人真正了解PPP项目，清楚林业产业给整个社会带来的巨大生态效益;另一方面要保证社会资本的合理回报，毕竟对大多数社会资本来说，盈利能力是其考虑参与PPP项目的一個重要指标。应建立公共部门与私营部门平等协商的合作机制，借此寻求双方的利益平衡点[6]。

（三）提高政府信誉

“百万棵树木”项目中市长办公室展现出了极高的透明度，积极接受群众监督。我国PPP项目最大的问题在于落地率低，通过分析我国16个PPP失败案例可以得出，有9个项目都与政府信用有关，是导致我国PPP项目失败的最主要风险因素[7]。虽然现阶段政府信用风险已不是我国PPP项目面临的主要风险，但仍要注重提高政府信誉。我国政府在和社会资本合作时往往享有绝对主导权，再加上扶持力度不大，私人部门大多持怀疑态度，为了推动项目实施，政府方需严格遵循诚信原则，不得因各种原因拒绝履行合同义务。积极创造良好的融资环境，形成资金的良性循环。

（四）提高公众满意度

PPP模式归根结底是为了提高公共部门的管理效率，其有效施行离不开社会，更离不开百姓，提高公众满意度也是项目推行的关键。在“百万棵树木”项目里，前期紧张的资金状况迫使非营利组织挨家挨户地征求房主对于5年内树苗浇水和养护工作的同意，使计划取得初步进展，据“百万棵树木”主任介绍，该项目中的70万棵树将种植在私人土地上，可见公众满意和配合的重要性。林业与百姓生活息息相关，在推进PPP项目时，要善于听取当地居民的意见和建议，甚至在条件允许时为他们提供劳动就业和创业的机会，这样能得到社会的广泛支持[8]。

（五）进行定点实验

20世纪90年代至2006年是美国PPP模式的普及阶段，在此期间弗吉尼亚州PPP发展迅速：1998年该州通过PPP模式以低于预期20%的成本成功建造了一座监狱，2004年又颁布了相关法案，逐渐适用于各个领域，PPP模式在弗吉尼亚州的成功运营带动了全美国PPP的快速发展和推广[9]。中国林区众多，其中有开发较好的，也不乏十分落后的。若能在某个或某些林区优先进行定点实验，通过政府和私人部门之间合作有效改善林区基础设施条件，优化林区整体环境，则可以大大提高其他地方政府、私人部门的积极性，推动林业PPP模式的发展。

若想有效推行林业PPP模式，提高项目落地率，需要将国外的先进经验和我国国情相结合，找到最适合我国的发展路径，归根结底是要达到政府机构、私营部门和当地百姓项目三方的要求。首先要通过风险、利润的合理分配，找到让公共和私人部门满意的平衡点，以此鼓励政府运用林业PPP模式、私人投资林业PPP项目。其次是得到百姓的认可和支持，PPP模式致力于基础设施建设，与百姓生活息息相关，因此百姓的支持对于社会和项目来说都具有重大意义。

参考文献：

[1] 菲利普·凯利.亚洲开发银行：制定公司合作（PPP）法律：国际经验观察意见[R]，2016：37-39.

[2]  财政部政府和社会资本合作中心，网址：http：//www.cpppc.org/全国PPP综合信息平台项目管理库2019年上半年执行情况.

[3] Pincetl S， Gillespie T， Pataki D E， et al. Urban tree planting programs， function or fashion？ Los Angeles and urban tree plantingcampaigns[J]. GeoJournal， 2012， 78（3）：475-493.

[4] Pincetl S. Implementing Municipal Tree Planting： Los Angeles Million-TreeInitiative[J]. Environmental Management， 2010， 45（2）：227-238.

[5] 姜喜麟，李昌晓.我国林业PPP的政策制度思考[J].林业经济，2018，40（10）：96-99.

[6] 姜喜麟.国外典型林业公私伙伴关系（PPP）项目经验借鉴[J].中国林业产业，2019（04）：76-80.

[7] 亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（05）：107-113.

[8] 姜喜麟，李想，李昌晓.国外典型林业PPP项目经验借鉴[J].世界林业研究，2019，32（01）：11-15

[9] 林俊.美国PPP发展经验及启示[J].财会月刊，2017（30）：75-79.