浅析科学处理常态管理与应急管理关系的制度化路径

罗若飞

摘要：一般而言，常态管理是政府工作的常态，应急管理是政府管理的非常态。一些政府机关及其干部处理不好常态管理与应急管理的关系，习惯于应急式处理政府日常事务，不善于把应急管理尽快转换为常态管理。其根源在于这些干部习惯于人治化、官本位的管理方式，增加了政府管理的成本，耗费了更多的社会资源，降低了群众的满意度。常态管理与应急管理的关系是辩证的，面对政府处理常态管理与应急管理关系存在的问题，应从治理现代化的角度，通过制度建设路径，处理好两者的辩证关系。

关键词：常态管理;应急管理;制度化路径

政府的常态管理、应急管理是政府管理的两种既互相联系又有所区别的管理方式。用哪种方式，何时用，用到什么程度，用到什么时候，何时进行相互转化，怎么进行转化，在理论上容易说清楚，但在实践中不好把握。我国政府在计划经济时代和改革开放前期，常用统治式、管制式方式治理社会，使部分干部习惯于用命令式、运动式的工作方式安排、布置日常工作，对各级政府的现有管理方式产生了潜移默化的影响。而近年日益增多的突发性公共事件，使一些干部在应急管理中尝到了立竿见影、资源充足的甜头，逐渐对日常工作也爱用应急方式处理。再加上党和政府对政府机关和干部问责力度的加大，许多部门和干部把注意力更多地放在了应急式的“治”，不太重视常态化的“防”。这些治理方式虽然在总体上取得了工作推进速度快、办成了许多大事难事急事等成效，但其实质是人治化、官本位的治理方式，不仅增加了政府管理的成本，而且耗费了更多的社會资源，降低了人民群众的满意度。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化的要求。这有利于各级政府和干部在日常工作和应急管理中增强制度意识。笔者拟深入分析常态管理与应急管理的关系，剖析一些地方政府处理常态管理与应急管理关系存在的主要问题，站在国家治理现代化的角度，提出了通过完善制度处理好两者关系的对策建议。

一、正确认识常态管理与应急管理的辩证关系

笔者认为，它们的关系不是截然对立的，而是相对而言，且相生相克。

（一）相对而言

说得简单一点，常态管理就是常态环境下进行的常规管理，应急管理就是非常态环境下需要进行应急处置时进行的管理。可以说，在各级政府的日常管理中，常态管理是“常态”，其主要特点是“规范化”;而应急管理是政府管理的“非常态”，其主要特点是“高效化”。常态管理是相对于应急管理而言的，是不存在应急管理启动条件的正常状态下的管理;应急管理则是相对于常态而言的，往往是存在应急管理启动条件，必须打破常态管理而进行非常态化的管理。政府少数时候进行单纯的常态管理或应急管理，多数时候则是主要进行常态管理，掺杂零星的应急管理。为了便于讨论，本文着重研究单纯的常态管理和应急管理及相互转化。

（二）相生相克

在常态管理中，随着环境条件的变化，有时某些因素突然出现，或者常态管理抓得不好，就孕育了应急管理的种子，而随着其他条件的变化和影响的加剧，使常态管理的措施和办法已经无法优质高效地解决问题，应急管理就应运而生。例如，在新冠肺炎疫情暴发前，武汉市实行的是常态管理;但在疫情蔓延和爆发后，疫情的防控需求远远超过常态管理的能力和范围，武汉市就该尽快转向应急管理。若政府常态管理工作到位、措施有力，无遗漏、无偏差，且对风险的日常防范密不透风，则在很大程度上能够避免应急事件的发生，或者减轻应急事件的危害。假如果武汉市在新冠肺炎疫情的早发现、早报告、早隔离等方面常态管理落实得很到位，疫情就能控制在很小的程度，就用不着全国各个省市后来都启动一级应急响应。而应急管理运行一段时间后，干部群众都希望节约成本、减少耗费、恢复秩序、进入常态，这时就孕育了常态管理的种子。而当有关部门宣布应急管理结束，并出台将其转为常态管理的制度、政策、措施、办法时，新的常态管理就逐步产生和运行了。例如，我国采取强有力的措施对新冠肺炎疫情进行统一指挥、统一调度、统一行动、联防联控和对口支援，使全国的疫情在一个月内明显缓解，两个月内出现境内新增病例清零，各地疫情防控步入常态化，生产生活秩序进入正常化。党中央、国务院不仅多次开会对疫情防控的常态化、生产生活的正常化做出安排部署，而且国务院联防联控机制在2020年5月7日印发了《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》，促进了全国的疫情防控进入了“新常态”。但是，若应急管理抓得不好，或有关准备工作不足，或有关干部依赖于应急管理解决尽可能多的事情，就会造成新的常态管理不能尽快启动。由此可以看出，我们不能把常态管理与应急管理割裂开来，孤立起来，而应将它们联系起来，科学运用它们相生相克的关系，从利国利民的角度促进其相互转化。其示意图如下：

二、政府处理常态管理与应急管理关系存在的主要问题

由于我国传统治理方式的惯性影响和目标考核的压力、问责从严的压力，一些地方政府及其部门，不能摆正常态管理与应急管理的关系，在实践中有以下主要问题：

（一）常态管理非常态化

这主要是指一些政府机关及其干部在进行常态管理时，其管理的理念、管理的程序、管理的措施常常存在应急化的特征。一是一些地方政府及其部门习惯于采用应急化、运动式手段和措施抓常态管理，醉心于领导重视程度高、措施力度大、行动速度快、落实效果好等“短平快”的“正效用”上，少于考虑这些举措花费了多少成本、耗费了多少资源、对其他工作产生了多大的冲击、对群众日常生产生活产生了多大干扰等“负效用”。如，一些地方在卫生城市的创建、文明城市的创建过程中，常常采取“大战一百天”等运动式的举措，或搞“满城尽是三角梅”等一刀切的做法。又如，许多地方政府针对年度目标任务，常常提出“十大重点过程”，或者冠以“十大民生过程”“十大惠民工程”。群众常常感到疑惑不解的是，本该作为常态化的工作，难道今年把“工程”完成了，明年就不再抓了？类似现象常常使群众感到政府管理缺乏可持续性。二是一些干部少于采用制度化手段开展常态管理，常常根据领导的喜好和意图应急式、运动式抓常态管理。如，有的领导喜欢让下属天天都处于忙碌的状态中，以此向外界表明本单位管理有方，职工作风过硬，干部职工有“铁军”精神。他们常常让职工白天抓业务，晚上和周末参加业务会、研讨会、培训会，使“白加黑”“5+2”成了这些地方的常态，使干部逐渐增加了疲劳感、厌烦感。又如，有的干部常常强调创新，今天出台一个新的管理制度，过几天又调整一下职责分工或工作标准、工作流程，以显示自己有很强的开拓创新意识，反而对常态化的工作标准、工作流程、工作举措不够重视，让干部职工感到老是折腾，让服务对象无所适从。这些做法容易使过去行之有效的常态化、规范化的治理机制被打乱，如容易引起干部职工普遍对日常的值班、检查、监督、分析、评估、报告等工作不作为、慢作为、乱作为，反而为突发性应急事件的发生埋下了祸根。

（二）应急管理非应急化

这主要是指一些政府机关及其干部在进行应急管理时，其管理的理念、管理的程序、管理的措施常常停留在常态管理上。一是一些地方政府应急管理意识不强，应急准备不够。他们有时不慌不忙地采用常态管理的措施和办法应对和处理应急事件，造成处置时机把握不好、处置力度不够、处置方法不当，致使损害由小变大，甚至发展到难以收拾的地步。如，有的地方已经发现山火了，政府却按部就班地仅要求按惯例组织村民去侦察、扑灭，没考虑万一灾情变大了，该采取哪些跟进措施才能尽快灭火，致使贻误战机，灾情加重。又如，在新冠肺炎疫情防控中，明明武汉市在2020年1月上中旬已经确诊几十个病例了，该按应急管理的要求进行严格的防护和隔离了，结果当地还在不慌不忙地开“两会”、举办“万人宴”、召开春节团拜会。二是一些政府机关及其干部不作为慢作为。有的干部则认为应急管理很麻烦，需要耗费大量人力物力财力，而且社会负面影响很大，因此就本着多一事不如少一事的态度，上推下卸，该出手时不出手，造成应急响应偏慢、危险加大。有的干部怕被问责，对于处于苗头性的突发事件瞒报或拖延上报，尽量维持所谓的正常状态，迟迟不启动应急预案。如，过去有许多案例表明，有的干部觉得一些群众反映的民生问题不属于自己的业务范围，或者觉得现有政策解决不了，就要么往上面推、往其他部门推、往下面压，要么每次都客客气气地按套路接待，就是一直不解决问题，最终使类似的问题越积越多，群众的不满情绪越来越大，一旦爆发，就演变成了比较重大的事件了，不得不花数倍的精力和代价去进行应急处置。尽管很多事件最终得到了有效处置，但给社会、群众和干部都留下了永久的痛。

（三）不善于促进两者的相互转换

这主要是指一些政府机关及其干部孤立地开展常态管理和应急管理，没有抓好两者的相互转换，既抓不好常态管理，又抓不好应急管理。一是有的地方政府不知道怎么进行两者之间的相互孕育。如，有的地方政府、基层干部在抓常态管理时，少于从各个领域、各个环节、各个群体、各个场所遇到突发事件发生时该如何应对的角度去做风险调查评估，去设计防范化解方案和应急预案、去准备应急物资设备、去开展应急培训和演练，去排除灾害隐患。一旦事发，就感到手脚无措，忙里慌张。有的地方政府、基层干部在处理应急事件时，习惯于按照上级指示亦步亦趋地参与应急管理，没有主动孕育新的常态管理。如，未提前考虑如何尽早转入常态管理，少于为尽快转入常态管理进行调查研究，不主动制定本地下一步常态管理所涉及的管理体制、业务标准、管理流程、工作措施，造成常态管理迟迟转入不了，或新的常态管理在较长时间内运行不好。二是有的地方政府不知道怎么由常态管理转入应急管理。虽然许多地方有应急预案，但是每当发生突发应急事件时，有的政府机关及其干部不知道究竟该在何时作出应急的第一响应，由谁作出应急响应，作何种程度的应急响应，在哪个范围内进行应急响应，有哪些单位和个人配合影响，怎么配合响应，致使迟迟没有响应，或者没有作出正确有效的响应，造成处置不及时，或者处置不当。三是有的地方政府不知道怎么由应急管理转入常态管理。有的地方政府拖延应急管理转入常态管理的时间。这是因为他们对上级、外部的应急处置存在依赖心理，总想通过尽量拖延应急的时长，力求获得更多的外部支援，尽量减少自己今后进行常态管理的责任，减轻常态管理的负担。部分地方政府对应急管理转入常态管理的依据不清楚，对转入的时间点把握不准，对转换的实施主体、转换的事项范围和地域范围、新常态管理的制度和標准等不清楚。这容易造成正常的生产生活秩序无法尽快恢复，还会因强势的应急手段使用较久而额外增加经费、人工、设备等方面的耗费。在新冠肺炎疫情防控中，武汉市在疫情暴发前，没有准好常态管理转为应急管理的准备，造成排查、防护、隔离、诊断、治疗连续多天处于吃劲状态。而在国内疫情减弱，步入常态化管理的过程中，哈尔滨等地有厌战、放松心理，造成疫情反弹。

三、用制度优化常态管理与应急管理关系

上述问题表明，依靠干部的主观意志处理好常态管理与应急管理的关系，往往会走上“人治”的道路，不能起到治本的作用。如何才能“治本”呢？党的十九届四中全会提出了“坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”?等要求，为“治本”指明了方向。习近平同志多次就处理好常态管理与应急管理作出过指示：在2015年5月29日中央政治局集体学习“健全公共安全体系”时，他要求“安而不忘危、治而不忘乱;坚持以防为主、防抗救相结合的方针”;2019年1月22日在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，他要求“既要高度警惕‘黑天鹅事件，也要防范‘灰犀牛事件;既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招;既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”;2019年11月29日，在中央政治局集体学习应急管理体系和能力建设时，他要求要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前;加强应急预案管理，落实各环节责任和措施，衔接好“防”和“救”的责任链条。他的这些指示有利于我们以制度建设为路径，科学地处理好常态管理与应急管理的关系，为推进国家治理现代化奠定政府“善治”的基础。

（一）用制度促进常态管理规范化

各级政府应以“规范化”为目标，着重从两个方面抓好常态管理：一是完善常态管理的制度。通过建立健全有关法律，完善政府工作规章，明确政府常态工作的范围，明确常态管理的程序、规则、措施、职责，确保常态管理的每个领域不遗漏，每个区域不遗漏，每个环节不遗漏;二是确保常态管理责任落实。各级政府应该建立健全对常态管理进行监督、考核、评估、问责、优化等方面的纠偏制度，防止常态管理走过场、搞形式、有偏差;防止有关部门和干部运动式、应急式抓常态工作，确保常态管理规范、有序、高效、优质。

（二）用制度促进应急管理高效化

各级政府应以“高效化”为目标，着重从两个方面抓好应急管理：一是完善应急管理的制度。各级政府应完善和细化应急管理的体制机制、操作规程，明确应急管理启动和终止的条件、应急响应和终止的时间、应急响应的责任人、应急响应和终止的范围、应急响应的等级、应急响应和终止的程序、应急响应和终止的措施等，使干部群众在遇到应急事件时既保持清醒和冷静，又做到及时和恰当，使应急管理规范、快速、有效。二是确保应急管理责任落实。各级政府应完善对应急管理进行监督、考核、评估、问责、优化的制度，防止应急管理启动不及时、响应力度不够、响应程序不规范、应急处置不到位;对那些该及时实施应急管理却仍在按部就班地进行常态管理，或在应急管理中上推下卸的部门及其干部，要作为问责的重点。

（三）用制度促进相互转换

根据常态管理与应急管理的辩证关系，各级政府及其干部应着重做好四个方面的工作：一是应在常态管理中完善做好应急管理准备的制度。坚持“以防为主”，着重对突发应急事件建立常态化的风险治理制度，定期开展风险监测和评估，定期修改完善应急预案，搞好应急物资设备储备，抓好应急专业队伍建设，定期开展应急演练和培训，有计划地建设防灾减灾工程，及时消除灾害隐患。二是完善常态管理转换为应急管理的机制。全面总结新冠肺炎疫情防控中形成的统一指挥、统一调配、统一行动、联防联控、对口支援等经驗，切实搞好管理主体、管理平台、管理制度、专业队伍、物资设备、管理程序、管理措施等方面的快速切换，既要避免相互脱节，又要避免相互掣肘，还要避免对接不上。三是完善在应急管理中做好新的常态管理准备的制度。以全社会尽快恢复正常秩序为目标，坚持“以疏为主”，在重大应急管理的收尾阶段，建立健全专家学者、政府官员、社会组织、群众代表组成团队，对应急管理的效果进行评估的制度;根据评估意见，结合当地的经济、社会、环境特点，及时制定新的常态管理制度，尤其是要把应急管理中形成的值得常态管理借鉴的经验纳入新的常态管理制度中去;明确新的常态管理启动的时间、范围、主体、程序、方法，防止基层政府、干部群众对应急管理的过度依赖。四是完善应急管理转换为新的常态管理的机制。大力推广新冠肺炎疫情防控形成的分区分类分级分时的精准化常态化防控机制，有关政府应切实搞好管理主体、管理制度、管理程序、管理措施等方面的有序切换，既要避免匆忙草率，又要避免拖延。在切换过程中，要配套搞好群众引导、干部培训、社会动员等项工作，使有关地区平稳、有序地步入新常态。

【参考文献】

[1]王骚，李如霞.政府常态管理与应急管理的比较分析[J].中共天津市委党校学报，2013（7）.

[2]中共中央.关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019.

[3]央广网.政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习[N].央广网，2019.

[4]中国政府网.习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话[N].中国政府网，2019.

[5]新浪新闻中心.习近平：积极推进我国应急管理体系和能力现代化[N].新浪新闻中心，2019.

[6]李如霞.政府应急转换机制探析[J].山西经济管理干部学院学报，2018（03）.