风险防范视角下社会信用联合惩戒制度研究

龚翊岑

摘要：联合惩戒制度作为社会信用立法的关键部分，其制度设计与风险防范的相关研究具有重要意义。目前，社会信用立法仍处于地方探索阶段，在实践中联合惩戒制度的缺陷较为突出，若对此不加重视与解决，社会信用立法将陷入公权力侵犯私益的风险之中。因此，本文以发展良好的江苏省宿迁市、苏州市为对象，深度调研实践中存在的不足，结合实践对现存问题提出风险防控的有关建议，促进社会信用体系建设。

关键词：联合惩戒制度;社会信用体系建设;个人诚信体系建设

一、联合惩戒的含义与意义

近年来，社会信用法治化的相关议题在法治中国建设的进程中被给予高度关注。在失信事件频出的社会背景之下，社会信用体系建设意义重大，失信联合惩戒制度作为社会信用体系建设中的关键一环，得到了社会各界的关注与评议。失信联合惩戒是指国家行政部门和市场行业组织根据信用评价记录，约束、限制特定失信主体个人权利的一种社会治理手段，是在原有法律法规对失信主体的制裁之外的“二次约束”机制。联合惩戒的主体为签署“失信联合惩戒备忘录”的国家行政部门和市场行业组织，主要在行政、司法、市场、社会等方面对失信人进行联合惩戒，贯彻“一处失信，处处受限”的理念。目前我国的社会信用体系仍在建设阶段，联合惩戒措施主要由行政主体在国家指导下实施，行政性的惩戒较为常见，其覆盖了众多领域，至2019年6月，相关部门已签署了51部“失信联合惩戒备忘录”，我国正逐步形成“使失信者寸步难行”的格局。联合惩戒制度作为一种事前预防机制，能够弥补现存的事后处罚手段的不足，在一定程度上有效避免失信行为的发生，减少社会损失。同时，联合惩戒制度还能够突破声誉机制的局限性，当声誉的降低无法对行为人造成实质影响，从而失去对行为人的规制作用时，联合惩戒制度利用行政、市场等方面的措施提升了惩戒效率，如行政主体将限制失信人从事特定职业，市场主体将在进行交易之前考虑失信人的信用记录，从而达到预防失信行为再次发生的效果。因此，为了实现社会信用水平的提升，联合惩戒制度的应用有其必要性。

二、联合惩戒制度缺陷成为地方试点中的突出问题

联合惩戒制度与个人的权利义务密切相关，稍有不慎将陷入公权力侵犯个人合法权益的风险之中，因此立法应当谨慎而行，不能大刀阔斧，地方试点成了社会信用体系建设的探索途径。江苏省整体性社会信用体系建设工作起步时间较早，推进速度较快，目前已取得显著进展，苏州市、宿迁市同时进入国家发改委、人民银行发布的首批12个社会信用体系建设示范城市名单，对这两个示范城市的实证调研有助于了解社会信用立法地方试点的现状。目前，苏州市与宿迁市皆在省级文件的指导下，根据自身具体情况制定了个人信用体系建设的相关细则、规范，在信用信息库的基础之上，制定模型并进行数据分析，形成个人信用积分数据，并据此数据赋予自然人特定的信用等级，形成个人信用积分制度。在地方实践中，个人信用积分制度已初显成效，但其在联合惩戒机制上仍存在以下问题与风险：

（一）录入信用信息库的个人信用数据有待进行进一步筛选与归类

如下表所示，宿迁市与苏州市的个人信用积分制度对自然人信用信息的分类基本相同，但仍存在差异与瑕疵。两地规定均将“行政诉讼”的信息纳入社会管理信用信息的类别，此信息筛选与归类存在不妥之处，我国《行政诉讼法》规定，行政诉讼是行政相对人进行自身权利救济的途径，是一种合法权利，无论其结果是胜诉或败诉，行政诉讼信息都不应被归入信用信息的范畴;并且，即使要将行政诉讼归类，其也应属于司法信息，而非社会管理信息。此外，宿迁市与苏州市对“自然人与公共事业机构形成的自然人赊购、缴费”这一信息的归类不同，宿迁市将其纳入商务信息范畴，而苏州市将其归入社会管理信用信息范围，此种地区间信息分类标准的差异将对建成统一的省级、国家级公共信用信息库工作造成不便，易使具体信息的分类管理出现困难和偏差。

（二）个人信用积分制度评价标准存在不合理性，失信降级相关规定未严格把握失信行为严重程度与处罚轻重程度之间的正向关系

如下表所示，宿迁市与苏州市个人信用积分制度一律对“受到刑事案件判决”的自然人采取降级处理，直接将信用级别降为D级，宿迁市还规定，此信用降级评价的有效期限为五年，当五年有效期至，数据将自动失效，此规定易导致“刑期不同，但信用惩戒力度相同”的情形，缺乏合理性。相较而言，苏州太仓市对直接降级信息有效期限的设置较为合理，其规定“直接降级的惩戒周期自行为改正、信用修复后延长一年”，避免了上述“不同刑期，相同信用懲戒”的情况。

（三）联合惩戒制度“一处失信，处处受限”的理念存在风险，实践中失信行为与惩戒措施关联性不大、比例不当

一旦行为人因为一项失信行为被列为失信被执行人或者较重、严重失信行为人，其在生活中的众多领域将受到限制，其参与的社会活动，个人发展机会都将被设限。实践中甚至还出现了“浙江一考生考上知名大学，差点因爸爸的失信行为无法被录取”的情况。然而，行为人在一个领域的失信行为并不能代表其在其他所有领域皆会实施失信行为，给社会带来全面的负面影响，各领域全面实行的惩戒措施缺与特定失信行为之间缺乏关联性，易对失信人造成不恰当的负面影响。

（四）失信联合惩戒制度的信息共享环节中存在技术性问题

2017年江苏省发布的《关于加强对失信被执行人联合惩戒工作的实施意见》中规定，联合惩戒部门之间要应打破信息壁垒，实现信息共享，各信息提供部门系统应当尽早与公共信用信息平台的系统对接，实现信息自动交换。但在地方试点中，公共信用信息平台的信息主要依靠各部门主动上报，上报信息的及时性、完整性存在问题，并且各类信息从分散到集中的过程中需经过人工环节，若出现失误与疏漏，则数据的准确性也无法得到保证。宿迁市的公共信用信息平台自2014年建成至今，虽已收集到个人负面信用信息58.8万条，但其中司法判决的数量非常之少，这一方面是缘于司法机关的谨慎，另一方面也与联合机制的信息共享不够畅通的问题息息相关，各部门之间仍然存在信息壁垒，给联合惩戒制度的实施带来困难。

三、风险防范下失信联合惩戒的完善途径探索

失信联合惩戒制度在实践中显现出其制度性和技术性方面的问题，为了避免失信联合惩戒制度陷入侵权的风险之中，走向促进社会诚信这一目标的反面，应当对其进行及时的改进和完善。

（一）细化信用评价制度内容

首先，国家层面应对信用信息的内容与范围进行统一规定，可采取清单目录式的立法形式，确认只有到达某些程度的、故意为之的失信行为才会被记录在库，而不是任何细小的违法违约行为都应被纳入，否则社会难免陷入人人自危的境地。统一信用信息的分类标准也应在国家范围内被制定，以减少地区间信用信息系统设置方面的差异，便于后期建成国家信用信息库。其次，地方个人信用积分制度的评价标准应进行完善，严格把握失信行为严重程度与负面评价轻重程度之间的正向关系，对于“受到刑事判决的，信用等级一律降为D级”此类“刑期不同，但信用惩戒力度相同”的规定应及时进行修正，细化评价标准。例如，此条关于刑事判决的规定的修改应当注意区分罪行、刑罚的轻重，考虑行为人实施此行为是否具有主观上的“失信”因素。此外，个人信用积分制度在信用信息方面的处理也必然存在错误的几率，因此，应当完善异议处理机制，为个人权益提供保障。当被记录失信的当事人认为失信信息记录与实际不符时，可以向相关部门（实践中多为公共信用信息中心）提出信息异议，相关部门在规定期限内对当事人进行回复，若经查询发现信息登记确实有误，应当及时更正。此外，在信息异议的举证责任方面，考虑到举证的便利程度和信息准确程度，各国多采取举证责任倒置的原则，由归集此条异议信息的部门进行舉证。

（二）提升联合惩戒措施合理性

联合惩戒措施的限度问题应得到未来社会信用立法工作的重点关注，“一处失信，处处受限”的惩戒理念不符合关联原则和比例原则的要求，应对此进行修正。根据关联原则，当事人在何种领域出现失信行为，联合惩戒措施就应当限定在其关联领域的范围内，例如，行为人因迟缴或不缴水费被列为失信人，应当对其相应提高水费收费标准，或不允许其享有相关的优惠政策，而不能因为其不缴水费，而禁止其报考公务员。根据比例原则，失信惩戒的措施应当以其必要性为限度，即在能够达到管理的目的的前提下，应当选择对当事人权益影响更小的方式进行惩戒，而不是更严苛的方式，并且处罚的轻重应与其失信行为的严重程度成比例。而在实施联合惩戒制度时，应当时刻谨记的一点是，联合惩戒是建设社会信用体系的手段，而非目的，若实施无回转余地的惩戒措施，将把联合惩戒制度置于违背初衷的风险之中。因此，应当制定和完善信用修复制度，使其与联合惩戒制度配套实施，避免将失信个人永远钉在失信的名单上，应允许失信个人进行信用修复，允许其自我纠错，自我改正，从而真正促进社会信用水平的提升。

（三）加强技术保障力度

最后，失信联合惩戒制度的实施还需完成技术层面的突破，打破信息壁垒，实现信息的自动交换。在地方实践中，江苏省宿迁市的创新模式能够对技术问题的解决提供启示，宿迁市与京东集团形成了一种合作模式，二者共同建立了宿迁市公共信用信息平台，由信用办进行指标、模型的设计，由京东团队进行技术的开发应用，实现了信用信息数据的统一报送、处理、输出，此类政府与公司的合作能够成为未来的社会信用体系建设提供创新思路。此外，还可以充分利用大数据时代的优势，将云计算技术应用到社会信用体系建设的信息处理环节，发挥云计算技术的信息处理能力优势，突破失信联合惩戒制度的技术问题，确保联合惩戒中信息环节的及时性和准确性。失信联合惩戒制度作为社会信用体系建设的关键一环，具有其必要性和有效性，为了社会信用体系建设的顺利推进，应当弥补失信联合惩戒制度的合法性瑕疵，完善信用评价标准，调整惩戒措施限度，如此，失信惩戒制度方能更为合理地发展和应用。

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