PPP模式下项目审计监督研究

刘聿一　李凤

【摘要】本文从PPP模式概念及项目建设特点入手，分析PPP项目模式下项目审计监督的现状。发现PPP项目审计存在项目前期监督较少，在融资建设阶段政府审计参与不够，尚未建立及时的信息反馈机制，执行过程的中的信息沟通成本高，审计人员专业胜任能力面临挑战等问题。现阶段监督机制无法满足具有周期长、利益相关者众多、运行复杂、风险高等特点的PPP项目。最后提出实施全过程跟踪审计监督、重视审计监督复合型人才培养、提高审计监督信息技术水平三个方面建议，希望对促进PPP模式审计监督机制的完善具有借鉴意义。

【关键词】 PPP 模式  审计监督  全过程跟踪审计  审计信息技术

一、引言

随着国家经济下行压力增加，近些年地方财政吃紧，但地方政府又需要不断推进城镇化建设进程，需要投入大量资金到教育、医疗、交通、污水处理等改善民生的公共性基础工程建设。地方债务规模持续增长，地方政府债务风险不断累积。为了防范化解金融风险，国家提出地方政府要“去杠杆”，要不断加强供给侧改革，推动地方政府融资平台向市场化转型，健全市场机制。吸引社会资本进入融资平台，加强政府和社会资本合作，引入PPP模式进行项目建设，实现股权多元化，缓解地方政府筹集资金的压力，弥补地方资金短缺，让地方政府“有钱可用”，提高为人民服务的效率与效果。所以推广PPP项目建设成为促进国家经济发展、转变政府经济建设模式的重要途径和重要战略行为。而审计监督对PPP项目建设的规范化运行起到关键性作用，如何提高PPP项目的经济效益和合规性，对审计监督提出了新的挑战。

二、PPP模式概念及项目建设特点

PPP模式是Public-Private Partnership 模式的简称，即政府与社会资本合作。一般指双方按照平等协商的原则订立合同，社会资本将资源投入到提供公共产品和服务中去，政府根据产品和服务绩效评估结果向社会资本支付对价，如公共基础产品和服务的特许经营权或者补贴合同等。政府与社会资本合作目标一致，兼顾双方面的利益，优化资源配置，以最少的成本提供优质的产品与服务;双方合作共赢，利益共享，风险共担。

通常而言，PPP项目建设具有周期长、利益相关者众多、运行复杂、收回成本不确定、风险高等特点。

PPP项目建设周期最短期限原则上不能低于十年，最长期限不超过三十年。项目通常由政府发起，与社会资本合作，授权专门负责PPP机构成立PPP项目公司，负责项目融资、项目建设与项目运营。其中，项目融资涉及出资方、金融机构;项目建设涉及设计院、承包商、供应商、监理，保险公司，还需中介咨询机构提供咨询建议，进行项目可行性研究、尽职调查，提供项目实施、项目风险管理等方面指导与协助。项目运营涉及运营公司、管理公司。为社会公众提供服务，接受行业主管部门等社会组织的监督。那么每个关联方势必需要订立合同签署协议，明确双方权利和义务，利益分配和风险责任。PPP项目利息相关者众多，中间协议复杂。

PPP模式项目多为城市基础设施或公共事业建设等民生项目，往往项目规模大，建设周期长，盈利缓慢，回收成本不确定。而在PPP项目中，社会资本在项目管理以及运营中有着比较高的地位和自主权。设计单位、监理单位、施工单位与造价咨询单位直接与承办方的社会资本签订合同，社会资本比较容易为了获取更多利益，与监理方互相勾结，容易出现监督不到位的情况，项目风险增大。那么这个时候，政府作为公共产品与服务的责任主体，更加应当采取合理的监督管理机制来降低项目建设和项目运行上的风险，提高双方合作效率，提升公共产品与服务的质量。但是因为融资方式和管理方式的变化使得PPP项目无法完全照搬之前传统工程项目的审计模式。那么在我国目前应用的PPP模式项目建设中，应当完善相关监督环境以及監督管理体系与制度，使其规范化操作。

三、PPP项目审计监督现状

PPP模式下的项目全过程时间跨度长，较长的建设周期会增加政府和企业的风险。为了降低项目过程风险，现阶段一般会将项目划分为准备、采购、融资建设、运营、移交等多个阶段，分阶段分别进行审计和监督。PPP项目计现阶段大多还在沿用传统的政府投资项目审计模式，项目前期识别决策阶段监督较少，在融资建设阶段聘请社会审计进行跟踪审计，政府审计几乎不参与其中，项目审计监督重点放在事后审计。很显然，这种监督机制已经无法满足具有周期长、利益相关者众多、运行复杂、风险高等特点的PPP项目。

PPP项目建设发展时间短，审计机构缺乏PPP项目审计经验，在没有通用性的审计政策指导的情况下，存在审计程序不到位、审计证据收集不充分的风险。其次，如果在后期运营、移交阶段审计才发现存在问题，PPP 周期长很难再纠正早期建设时的问题。同时，项目各个阶段政府审计、内部审计、社会审计的组织体系的分工安排、权责关系尚未明朗。PPP模式涉及众多利益相关者，关系复杂，尚未建立及时的信息反馈机制，执行过程的中的信息沟通成本高，利益相关者、审计人员未能及时把握项目实施进度、项目估值、项目效率与效果以及物有所值等信息。建立完善的PPP项目审计监督机制迫在眉睫。

PPP建设项目不是以前简单的依靠社会定额水平粗略计算工程量就可行了，审计结果的科学确定需要充分考虑全各要素对工程造价的影响，审计监督内涵随之深化。实施阶段采用更为灵活的方式，以施工图设计为基础的传统审计方式将不再适应PPP模式下项目管理的多样性、灵活性、科学性的需求，这对审计人员的专业胜任能力能力提出了更高的要求。

四 、PPP项目审计监督建议

在我国PPP项目建设时间还不长，审计监督机制还不完善。通过对我国PPP项目审计监督现状的分析，发现了PPP审计中不足之处，现提出以下三点优化审计监督建议，希望对促进PPP模式审计监督机制的完善具有借鉴意义。

（一）实施全过程跟踪审计监督

PPP 模式项目建设政府的工作要贯穿项目的全过程，着眼于全过程价值最大化，实现“物有所值”的目标。项目审计监督的需要实施全过程跟踪审计方式，实现项目全过程动态监督。审计机关在前中后期所涉及审计监督内容不同，产生的审计监督效果有明显差别。尤其是前期阶段，在PPP 项目审批与立项、社会资本方合作方选择确认等环节就应介入。

实施全过程跟踪审计方式将审计环节前移，保证审计工作的持续性，尽早发现可能出现的问题，将其扼杀在萌芽状态，发挥审计的预警功能，把握影响项目建设的重要环节和识别项目重大风险，及时提出针对性和服务性建设与意见，为PPP项目创造安全良好环境，提高项目的“免疫力”。同时，组织协调分配项目各阶段政府审计、社会审计和内部审计职责，整合三者各自优势，发挥协同效应，充分发挥审计的监督职能。

（二）重视审计监督复合型人才培养

PPP项目审计对审计人员的专业素质要求很高，审计人员必须具备相应的专业胜任能力，需要精通工程造价、项目评估、资产估值和法律等方面的知识，审计机构要重视培养能胜任PPP模式建设项目审计工作的复合型审计人才，必要时，也可以建设PPP模式项目监督专家资源库，要求工程造价、法律咨询等方面的专家参与到PPP项目建设中，提高审计工作的专业能力，避免做出错误的审计结论，增加审计风险。由于PPP模式建设项目需要全过程跟踪监督审计，所以组建审计项目团队的时候可以直接以项目为载体，优化审计监督组织方式，以适应项目的全面跟踪审计需求。

（三）提高审计监督信息技术水平

在大數据的背景下，当前PPP模式项目审计可以充分利用电子信息技术和互联网优势，运用BIM技术（建筑信息模型技术），将项目工程的设计、施工到项目终结等所有的信息都会集合在一个5D模型数据库中，审计项目团队成员不必到项目施工现场，就可实时掌握工程施工进度，实现实时在线审计。从项目全过程角度实现数据的公开透明，便于利益相关者之间信息传递和信息共享，形成有效的信息共享链。为实施过程的精细化管理提供极大便利，为项目全过程的方案优化提供技术条件，有效降低项目执行过程的中的沟通成本，便于领导层及时准确做出科学决策。所以有必要提高审计监督信息技术水平，运用BIM技术协助建立完整的PPP项目工程体系，实现审计监督部门协同管理，增强审计监督的针对性，提高审计工作效率与质量。

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作者简介：刘聿一（1989—），女，湖南邵阳人，管理学硕士，讲师，主要从事会计与审计研究。