河北省少数民族地区生态文明建设中的县域政府职能转变

张家臻

【摘要】以绿色治理推进河北省少数民族地区生态文明建设是实现高质量发展的现实需要，是坚持和完善生态文明制度体系的实践要求。加快政府职能转变，理顺政府与市场、社会的关系，构建绿色生产方式与生活方式，以县域绿色治理推进治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展。

【关键词】少数民族地区  生态文明建设  政府职能

党的十八大以来，我国生态环境治理进入一个崭新阶段。河北省作为一个少数民族大省，共有55个少数民族，少数民族人口285万，在全国居第9位，占全省总人口的4.22%。少数民族聚居地方多是较为贫困落后的“山老边穷”地区，多以少数民族自治县的形式形成一个主要的治理单位。河北省共有6个自治县，其中有5个分布在燕山山脉及其余脉等山地、且有海河等流域的重要支流流经。在京津冀一体化背景下，河北省少数民族地区的生态环境与京津两地生态环境息息相关。而加强河北省少数民族地区的生态文明建设，必须将县域治理与生态文明建设相结合，切实转变县域政府职能。

一、县域政府职能转变是加强生态文明建设的关键环节

在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是促进国家长治久安的重要基础。县是中国政治行政体制中比较完整的制度单位，一方面，县域政府拥有完整的政治行政功能，可以反映出国家行为的一致性和制度的整体性。县级政府作为最低一级拥有完整政治体制架构的政府层级，从行政发包到转移支付承担着联系最基层政府和上级政府的重要作用;另一方面，县域政府处于国家与社会的交接面上，与其他更高层次的政治单位相比，和微观社会组织的联系更直接、密切，运行也更具有多样性，县域治理中政府与市场、社会等的关系直接体现着国家与社会的互动关系。县域政府这种制度的结构性与制度运行的能动性就使得县域治理成为国家治理体系与治理能力现代化的基础。

县域治理中的生态文明建设即是将生态治理理念、治理理论运用到县域生态文明的建设中，在县级党委领导下，由政府主导，协同市场主体、各社会主体，在涉及生态治理层面的事务上，通过对社会资源和各方利益的整合，制定和执行生态文明建设的政策，实现县域生态文明建设的目标，通过构建县域生态治理体系、提高县域生态治理能力，实现县域生态治理现代化。

河北省少数民族自治县不仅多分布在生态环境脆弱、河流上游、沙化程度高的地带，而且经济发展和脱贫攻坚也面临着较大的挑战。河北省6个少数民族自治县中有2个为国家级贫困县，这些自治县还内分布着不同程度的贫困村。而其贫困原因大部分与当地生态环境脆弱、传统农业发展落后、现代工业与服务业发展迟缓等有关。因此，河北省少数民族县域的生态文明建设与县域经济发展息息相关。因此，将经济建设和生态文明建设协调起来，践行“绿水青山就是金山银山”理念，既是河北省少数民族县域生态文明建设无法回避的问题，也提出了转变县域政府职能以实现绿色发展的现实要求。

二、树立政府生态责任意识是转变政府职能的先导

改革开放以来，经过40多年的持续高速增长，我国经济发展进入新常态，单纯依赖粗放型经济和工业化主导的发展模式逐渐展现出其弊端，新的发展观念、治理观念应运而生，人们对经济社会发展和生态文明建设的认识经历了从片面到系统、从修补到预防、从功利主义到社会进步价值的变化与回归。

河北省少数民族县域多分布在生态环境脆弱地区，传统的开放思路和生产生活方式极容易对当地的生态环境造成不可逆转的危害。河北省少数民族自治县县域内目前的经济发展与社会建设的治理主导者是县级政府，政府的科学决策是影响县域生态文明建设的重要因素，反之，政府的政策失误则极容易给当地的生态文明建设带来不可逆的打击。因此，河北省少数民族县域生态文明建设必须坚持政府主导下的绿色治理，这要求政府首先要树立并坚持绿色治理理念，强化生态职责意识，倡导构建绿色生产方式与生活方式，推动经济发展的绿色转型。

绿色治理理念摒弃“先污染后治理”的思维惯性，否认生态文明建设与经济发展的二元对立关系，将生态文明建设和经济发展的目标着眼于整个社会各方面的共同进步。坚持绿色治理理念是树立生态责任意识的基础，而县级政府的生态责任意识又突出反映在县级领导干部的政绩观上。过去一些地方领导政绩观出现偏差，不惜以破坏生态环境为代价促进GDP快速增长，导致生态文明建设走了许多弯路。因此，强化地方政府的生态责任意识要求地方干部必须要树立新时代正确的政绩观，树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，将生态文明建设与经济建设统一起来看待。

三、重塑政府角色定位是转变政府职能的关键

建设生态文明，构建绿色治理体系，必须明确由谁治理——如何治理——治理什么这样一个逻辑链条，明确治理主体、治理功能、治理制度、治理方法和治理目标。而提高绿色治理能力，即是提高绿色治理体系实现的能力和程度，提高绿色治理体系的执行能力。在目前河北省少数民族县域的生态文明建设中，政府不可避免地站在绿色治理的舞台中心，发挥着主导性的作用。因此，政府对于绿色治理体系的构建和绿色治理能力提高至关重要，重塑政府角色则是实现这一目标的重要环节。政府角色即是政府在实行绿色治理时与市场、社会的关系的反映，也是政府职能转变的体现。重塑政府角色要求政府在绿色治理中不能包办一切，不能干涉一切，政府需要与市场、社会共同形成一个多元协同治理的格局。

重塑政府角色在河北省少数民族县域有其必要性。除了生态环境本身所具有的公共物品性质导致其有着多元协同治理的需要外，河北省少数民族县域的生态文明建设面临着较大的社会环境的特殊性。以围场县为例，围场县全县总人口 53.56万，其中，以满族、蒙古族为主的少数民族人口35.56万，是承德市人口最多的县，也是全国唯一一个满族、蒙古族自治县。全县共有汉、满、蒙古、回、朝鲜、苗、白、维吾尔、壮、侗、布依、瑶、黎、高山、土家、彝、藏、达斡尔、傣、土、哈尼、羌、鄂伦春、鄂温克、赫哲、哈萨克、塔塔尔等36个民族。治理主体民族的多样性给当地的生态文明建设提出了更高的要求，生态文明建设中如何做好民族工作，如何协调各民族的利益与诉求，成为影响生态文明建设顺利推进的重要因素。除此之外，当地社会自治能力的差异性、公民的自我管理能力的差异性、市场的社会责任承担意识的差异性都决定着在政府主导下，构建政府、社会组织、公众共同参与的多元治理模式，以全方位、多元化的视角审视县域生态治理中的复杂现状。只有多元协同治理才能构建完善的绿色治理體系，才能构建有效的生态文明运行机制。

构建河北省少数民族县域绿色治理体系需要建构政府顶层推动、市场利益驱动、社会参与联动的绿色协同治理机制，这一协调机制体现了县级政府生态职能的要求。一是要多措并举形成绿色治理合力。政府的主导地位要求县级政府在进行绿色治理过程中，要充分发挥政府的统筹作用、指导作用和带头作用，实行绿色行政、实施县域绿色发展战略、创新县乡干部绿色绩效考核制度，实施绿色法治机制，进行宏观层面的战略布局和政策制定，避免过多干涉市场主体的具体经营活动，并将一部分政府职能转移给社会组织等社会主体来承担，充分发挥各主体的积极性与创造性，扩大各主体在绿色治理中的参与，从而形成一个多元协同的绿色治理局面。二是要对政府生态职能重新定位。政府生态职能的转变要求政府通过宏观层面的战略布局指导市场主体在绿色治理中通过市场机制使得生态文明建设与经济发展相协调。市场主体不仅要创造经济收益，更要积极承担社会责任，实现长远的生态收益。这一过程中的市场机制主要体现为发展生态农业、生态旅游等“生态+”绿色经济。市场主体在这一多元协同的绿色治理機制中发挥着中流砥柱的作用。三是要鼓励社会力量积极参与绿色治理。政府职能的转变迫切需要社会主体承担一部分政府原有的工作与职责。社会组织等第三方可以发挥其专业性、公益性等特点和优势，为县域经济发展提供更多的技术支持，为市场秩序的运行进行监督，在政府政策议程设定、政府决策、政策执行等多方面发挥作用，推动绿色治理体系的完善和绿色治理能力的提高，以实现生态文明建设的目标。社会力量的发展和壮大会产生促进和倒逼的力量，进一步推动政府生态职能的复位和转变。

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。加快政府职能转变，推动政府管理方式转变，处理好生态治理与经济发展的关系，以县域绿色治理推进我国治理能力和治理体系现代化，就可以将生态优势转化为经济优势，让绿水青山成为金山银山。

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