海绵城市建设“碎片化”问题及其治理

丁继勇，冷向南，陈军飞，李斯言

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.河海大学工程管理研究所，江苏 南京 211100；3.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏 南京 211100)

近年来，我国水资源短缺、水质污染、城市内涝等一系列问题频发，低影响开发理念得到自上而下的重视，海绵城市建设正在如火如荼地开展。2019年，《海绵城市建设评价标准》等推动海绵城市发展的系列标准逐步发布，多省市对海绵城市建设提出了高质量、高标准的发展目标。然而，目前海绵城市建设实践中暴露出较为严重的“碎片化”现象，严重制约了海绵城市的发展速度与质量。

我国海绵城市建设起步较晚，技术层面成熟较快，而建设管理层面略显滞后。长期以来，城市规划与雨洪管理理念落后、城市改造上的规划设计难度大、管理体制不健全等一系列复杂现状，都对海绵城市建设造成了障碍。海绵城市建设管理相关研究中，Wang等[1]认为中国的海绵城市建设应是一个整体性新型城市水资源综合管理战略。车伍等[2]引入了“碎片化”这一概念，对海绵城市部分建设问题进行了描述。丁继勇等[3]认为“碎片化”问题阻碍了海绵城市建设的多层面协同优化，有损海绵城市的建设功能及综合效益。早期阶段部分海绵城市试点建设尚未成熟，缺乏对城市综合问题的全局性把握，没有完善的系统方案，仅侧重于局部“海绵化”项目的建设，这类情况得到各方重视之后，目前已处于逐步改进的阶段。但海绵城市作为一个多维度、多层次的系统，仍存在很多问题，这些问题既源自建设过程中的分散化管理，又进一步导致了海绵城市的“碎片化”现状，需要通过整体性治理予以破解。

1 海绵城市建设“碎片化”问题及其主要表现

“碎片化”一词最初起源于信息传播领域，常见的相关术语包括“碎片化阅读”“碎片化时间”等，其特点是分散化、零碎化，与整体性相对立，缺乏系统化的分析与视野。根据这些特点，“碎片化”的概念也被广泛应用在公共管理领域。任敏[4]从价值整合、资源和权力的分配、政策制定和执行3个维度分析了我国流域公共治理的碎片化现状；谭海波等[5]指出，在政府管理领域，“碎片化”的管理模式经过较长时期的演化，呈现出地方政府间分割、政府各部门间分割，以及部门内部各类业务之间分割的状态；李祥等[6]认为，随着人口规模的增长，城市社会结构出现分化，利益主体与利益诉求更加多元化，加大了城市的社会问题，尤其是特大城市的社会治理难度。在缺乏整体性视角的背景下，很容易导致城市社会治理的“碎片化”状态。其中“碎片化”的核心内涵在于，权力和资源在数量上表现为大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重叠，组织间缺乏协同[7]。借鉴上述领域“碎片化”概念，可将海绵城市建设管理的“碎片化”界定为：在海绵城市建设全生命期中因缺乏整体性视角和系统性思维而导致相关参与主体间缺乏协同合作、建设标准不一致、建设过程“重建轻管”等现象，并进而导致海绵城市建设的整体目标难以达成。海绵城市建设管理的“碎片化”问题涉及多个维度，具体表现及成因可总结为图1所示。

图1 海绵城市建设“碎片化”问题及其成因

1.1 参与主体组织“碎片化”

海绵城市建设目标的多层次多属性，决定了参与主体的多元性。在海绵城市建设过程中，政府部门和其他非政府部门，包括各级海绵城市建设专门机构、公民等参与主体，在缺乏协同合作的情况下，限制了自身作用的充分发挥。

a.从政府内部职能分工的角度来看，其组织结构存在“碎片化”。海绵城市各项建设目标分别指向政府不同部门，建设的工程项目涉及多学科多领域专业技术，共同决定了海绵城市多元参与者的复杂职能网络关系[8]。海绵城市建设管理机制不完善，政出多门、“条块分割”式管理割裂了海绵城市系统的有机统一。

由于海绵城市系统的复杂性，要求相关部门必须共同协作，包括住建、水利、财政、交通、环保、规划等部门之间的协调配合[9]。但从现实情况来看，多数城市并未形成高效运转的人员管理体系。以济南为例，海绵城市建设管理主体大多属于临时部门，人员临时从各单位抽调，难以保证足够的积极性和主动性，同时也不利于工作人员熟悉相关业务，保证建设的连续性和持久性。此外，各单位专业分工上的割裂，各指挥部与小组之间各自为政，容易责权不清，缺乏整体统筹和足够的信息交流[10]。以武汉为例，海绵城市建设即存在组织协调能力不足的现状。在实际工作中，众多政府部门存在职能交叉的情形。例如，《武汉市海绵城市建设试点工作实施方案》和《武汉市海绵城市建设管理办法》中规定的责任主体不完全相同，具体负责内容也比较模糊，需要几个平级部门间分工，最终导致权力共享而责任泛化，难以追责，奖惩措施无法落实。具体工作中，还存在平级单位和各区之间配合不积极的现象，甚至需要请市政府海绵项目指挥部出面协调督办[11]。这种行政组织结构上的“碎片化”，直接导致相关负责部门、负责人员责权不统一，难以发挥各专业、各部门人才的力量，更难以提高效率、降低成本。只有不同利益相关者主体都能做到协调共赢，才能提高服务海绵城市建设的积极性，进而推进海绵城市全生命周期有效运作与管理。

b.海绵城市建设缺乏社会多元主体参与。广义上，海绵城市建设主体也应包括公民等多元主体，但开发商、业主与一般公众目前对海绵城市建设持观望甚至是消极态度。如何调动企业和公众对海绵城市建设项目的积极性，使其认可低影响开发设施的生态价值、社会价值，也是海绵城市建设管理中的一大难点。

海绵城市建设直接服务于城市居民的生产生活和城市生态，只有全社会都能够支持这一领域的发展，海绵城市才有更大更高质量的发展空间，因此公众参与是海绵城市建设治理机制保障体系的基础。例如，浦东某小区海绵化改造实施过程中，雨水花园施工临时开挖的部分泥土挤占了小区道路，影响居民日常出行，造成生活上的不便，使居民对海绵城市的反感度上升，若居民短时间内难以看出海绵城市改造的益处，没有足够的认同感，就不会自觉维护海绵建设设施。该小区多处雨水花园出现了生活垃圾，自然影响了海绵设施发挥功能，制约了海绵城市的建设效果[12]。因此，政府应积极向服务型职能转变，加大对公众传播价值理念的投入，让公众充分认识到海绵城市建设给社会带来的巨大效益。

c.由于未能充分调动社会多元主体的积极性，社会资本的投入量仍未达到理想状态。海绵城市虽然不是新兴概念，在一些发达国家已经积累了一定的实践经验，但国内起步推广较晚，各项建设技术与管理均不成熟，建设面展开较大，运营维护成本高，因此建设资金压力较大[13]。中央财政的补助仅仅作为起步性的支持，更多的资金缺口需要依靠社会力量来补充。

目前，国家已在政策上鼓励社会资本进入海绵城市建设领域，即采用PPP模式开展海绵城市建设运营，并已出台了配套性优惠金融政策与融资工具。在试点城市海绵建设项目总投资额中，社会资本占据了80%～85%的资金，政府能够提供的资金较为有限。但目前社会资本的注入仍没有达到理想状态[14]，在海绵城市强公益性弱收益性的特点下，非经营性项目(如公共湿地、生态园林等)占据比重较大，而经营性项目(如给水排水)的收益又不足以保证成本回报与经济效益，难以进行完全市场化招投标建设，保障项目落地实施。以武汉市为例，其海绵城市建设的专项补助为“中央15亿元专项资金补助+市级12亿元专项资金补助”共27亿元，远远不能满足青山区、汉阳四新区完成三年的试点任务资金要求。《武汉市海绵城市建设试点财政补助资金管理暂行办法》规定，对于非政府投资项目，具体补助办法由各示范区政府负责制定，补助资金由各示范区政府负责筹措落实。海绵城市试点第一年，武汉市没有PPP项目。试点第二年，启动了28个全国PPP试点项目，青山区6个PPP项目落地实施，投资规模170亿元。但PPP项目仅占海绵城市总项目数的2%，数量和资金量不能满足需求[8]。上海浦东区也同样面临资金来源单一的难题，政府专项资金投入还是最主要的项目建设资金来源。上海浦东区的海绵城市建设以生态项目为主，90%的项目是以政府或国企为责任主体，公益性为主，经营性有限，对社会资本的吸引力有限。目前政府按照一定比例对社会资本投资的项目进行补贴，希望以此鼓励社会资本加入，减轻政府资金压力[9]。

1.2 制度建设“碎片化”

尽管“海绵城市”作为新兴的城市建设概念，得到了有关部门的高度重视，但海绵城市建设的相关规章制度并没有形成完备体系以指导实践。

在海绵城市建设开展的过程中，只有当所有参与方都对海绵城市有较为统一的认知，基于这种认知上的工作才有可能有协调统一的目标和行动[2]。虽然海绵城市相关理论已经得到政府和研究人员的普遍接受，但在建设实践中，海绵城市的核心理念并没有真正成为具体工作中各方的“共识”。在各类执行层负责人员理念尚未统一、观点仍有分歧的情形下，政策层面上的引导就更加显得重要。

在政策层面，海绵城市的项目特点与传统城市建设不同，政策的导向性明显，政府支持力度大[15]。国务院办公厅、住建部等政府机构先后提供了相应政策和技术指南。目前，中央政府部门制定的关于海绵城市建设的相关制度如表1所示。

表1 海绵城市规划建设的政策指导及相关规范性文件

中央政府主要为我国海绵城市建设提供了政策依据及规划思路，也为地方政府出台相关政策文件提供了指导。2015年12月，遂宁市出台国内首部海绵城市专项规划，即《遂宁市海绵城市建设专项规划》，此后各地方政府相继出台海绵城市的专项规划与建设管理办法。海绵城市的立法问题较为迟滞，全国海绵城市建设首部综合性地方法规——《池州市海绵城市建设和管理条例》，于2020年1月1日起施行。

由此可见，海绵城市建设的法律法规尚未健全。首先，海绵城市建设缺乏法律制度的保障，针对海绵城市建设与规划缺乏整体专门的立法，目前出台的政府文件多为指导性的，缺乏强制力，而我国保护水资源的立法规定缺乏相应具体细化的规定，在城市实际开发改造过程中可操作性不足。其次，当前的大多数海绵试点城市也没有系统全面的建设标准体系，相关技术标准缺乏操作性，早期建设中“无法可依”的现象较普遍。

保障新理念的实现要依靠相关规章制度的完善，海绵城市的建设规划应依法批准、依法实施，严格按照规章制度施行。同时，建立有针对性的问责机制，落实监督机制，加强督导检查，提高重要公共政策的执行力度，解决“执行难”的普遍现状[16]。有必要设立客观的绩效评价方法，客观衡量海绵城市的建设水平。

以陕西西咸新区为例，作为全国第一批公布的海绵城市示范点，没有系统完整的经验可以参考。虽然住建部早在2014年10月22日就发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》，但只能作为宏观上的参考，不能作为工程项目落地实施的具体指导。西咸新区等试点城市逐步根据本地工程建设条件，制定了地区性的指导方针和政策法规，然而由于各个城市之间气候条件、经济条件、区位规划差异巨大，开发侧重点不同，仍然存在实施标准难统一、评价标准难统一等现状[17]。

海绵城市的建设意味着城市规划由传统粗放式发展转向精细化管理，各级政府将更注重调整相关基础设施建设的方式，并根据新形势下政策导向，提出新的管理方式以适应海绵城市建设与运营维护的精细化要求。

1.3 建设过程“碎片化”

与传统的市政建设相比，海绵城市更加强调建设的空间层次与全过程管理。海绵城市绿色基础设施网络渗透在城市各个层面，建设任务涵盖“区域—城区—场地—建筑”4个尺度，一般需由空间层次入手，提出主要任务，进一步确定主要策略与实施方法，建立海绵城市的建设框架体系[18]。但在现实实践中，不同管理部门对众多项目关注的重点不一致，且建设内容与传统建设项目观点上差别较大，专业人才相对不足，因此具体建设水平与预期有所差距，呈现出“碎片化”建设状态，不同城市的海绵城市建设情况也有所不同。

海绵城市设施注重源头控制，精细化要求高，必须确保设施达到设计效果。在西咸新区的低影响开发设施建设中，由于缺乏相应经验，粗放式施工现象普遍，建设监管和后期维护不到位，出现了部分透水铺装不透水、个别道路积水、下凹式绿地深度不够、蓄水功能不足等等问题。部分路段排水管道易堵塞、地基下陷，甚至部分设施被垃圾覆盖[19]。在济南，绿色海绵建设仍未得到彻底的贯彻与推进，灰色建设模式依旧大行其道。如今济南市海绵城市建设已步入正轨，绿色雨洪管理理念逐步被纳入城市规划体系中。但实际调查显示，包括济南在内的各试点城市，原有的灰色工程项目继续推进，传统的市政施工(如快排模式的道路广场、水泥硬化路面)与绿色海绵建设并行的现状，导致对生态的破坏仍在继续，城市内涝、雾霾、热岛效应及城市极端天气等问题的改善也遥遥无期[7]。

海绵城市不同尺度的工程项目，需要系统规划建设步骤与施工调度，灵活处理与传统市政现状的冲突。规划设计之后，海绵设施的施工只是阶段之一，运营维护能力以及针对全过程的信息管理水平，都是海绵城市能否高效、可持续地发挥出“海绵”能力的决定性因素。零散化的工程项目与建设施工方式，难以使海绵设施充分发挥作用，也为全局角度的海绵城市运营维护留下了障碍。

理想的海绵城市建设，要求从源头到末端的整合，包括建设全生命周期的精细化管理。就全生命周期管理而言，海绵城市试点暴露出的较突出问题还包括监督管理力度较为不足、信息管理不健全等。海绵城市建设前期，现有规范文件、绩效考核制度和评价体系的着重点多在工程项目和具体技术难题的攻克，对运营维护管理的研究和实践还相当欠缺。

当前建设手段上的碎片化，大大制约了海绵城市的建设效果。以上海市浦东新区为例，浦东新区的试点建设包括了项目立项、土地利用开发、运营管理全过程。但尚未形成常态化巡查制度、运营维护相关制度。绩效评价制度也尚未建立，不足以对海绵设施建设状况予以评估，对运营维护工作做出相应的激励与惩罚。因此，无法有效进行完整的建设项目全过程管理。此外，浦东新区海绵城市信息化建设水平也较为有限，当前开设的智慧管控平台仅仅通过收集建设项目各阶段的图片、影像、监测数据等资料，反映海绵城市建设进度情况，没有对项目方案、整改信息等加以整合，没有建设完全的信息公开化平台，难以使专业人员和普通公众从整体上把握项目建设脉络，了解政策动态变化情况。

1.4 部分试点城市典型“碎片化”问题

在第一批、第二批共30个国家级海绵试点城市中，大多数试点城市都暴露出了一定的“碎片化”问题，普遍存在着公众参与不足甚至极力反对、社会资本不积极、建设行为缺乏相应制度约束、信息化建设滞后等不足之处。其中，部分试点城市的问题较为典型，更具有代表性，学者的研究相对较多。表2列举了济南、武汉、常德、西咸新区、上海5个试点城市(区)的“碎片化”具体表现。

2 海绵城市建设“碎片化”问题成因分析

目前虽有少数文献使用“碎片化”一词对部分海绵城市建设管理的现状进行描述，但并未进行系统性的现状梳理与成因分析。海绵城市建设“碎片化”问题的成因，核心在于新理念与旧模式的冲突，传统建设模式无法满足高质量目标、高质量意识、高质量标准的建设要求。

2.1 条块分割的管理体制

在市政管理领域，政府主管部门本身的“碎片化”早已被认为是困扰政府效能发挥、降低公共服务水平效率的一个长期性问题。为了实现海绵城市建设的专业性，现有的管理制度一般以专业化分工为基础，沿袭行政系统条块分割的决策体制和管理模式[18]，以保证工作效率。条块分割的模式有利有弊，而海绵城市建设面广、涉及领域多，复杂程度较传统工程项目的更高，因而放大了这种管理方式的不足。

过度分工的趋势使工作环节增多，工作流程趋于琐碎，运作成本提高，降低了全局效益，强化了组织结构的“碎片化”状态。此外，过度的分工逐渐限制工作人员的技能水平，降低了管理人员对新理念新业务的适应能力，一定程度上限制了创新意识和积极主动的意识，从而表现出海绵城市实践中专业人才缺乏的局面。

2.2 缺乏整体性治理框架

体制不顺的管理背景更凸显了整体性治理框架的缺失[22]。市政领域部门与职能交叉并存的现状最为常见，由于缺乏整体性治理的条件，各部门倾向于从维护自身行政便利性的角度出发，完成基本工作任务，而非主动寻求相关部门的协同合作，从而忽视了制度层面上加以解决的根本路径，引发了“碎片化”问题。在我国的行政文化背景下，实际工作中，各部门甚至对本部门权力主动加以维护和扩张，排斥其他部门越过权力边界，因而更容易导致“碎片化”问题。

海绵城市于我国绝大多数基层管理者、基层执行者来说仍属于新兴概念，它的建设管理仍旧需要经由规划、市政等传统部门进行方案设计与具体执行，因此短时间内，难以摆脱过去市政管理的一些弊端。

2.3 非精细化的管理模式

近年来，面对诸多“城市病”亟待解决的形势，城市建设的精细化管理要求逐渐被提上日程，海绵城市的精细化管理也不例外。海绵城市建设暴露出的种种问题，反映了各方面工作仍然普遍延续过去城市建设较为粗放的管理模式。

海绵城市建设与公民的日常生活紧密相关，而海绵城市各相关部门仍将自己定位为政府管理机构，与民众构成管理与被管理的关系，没有足够注重公众的实际需求与生活品质。一方面，下级部门机构以完成上级任务为第一导向，地方政府要向中央负责，群众意见很少占据权重，所以很多群众最切实相关的利益问题并没有得到解决；另一方面，公众从自身成本考虑，较少主动关注海绵城市建设相关政策与知识，没有动力支持与保护海绵城市的建设成果，反过来也为管理工作增添了“碎片化”问题。

3 海绵城市“碎片化”问题破解对策：镇江的探索及启示

2015年以来，先后两批共计30个城市开始了海绵城市建设试点。实践过程中，不同城市先后产生了诸多“碎片化”现象，其中多数为共性问题。而镇江市作为第一批试点城市之一，较好地应对了海绵城市建设的挑战，其相关措施发挥了卓有成效的作用，从而使海绵城市建设水平走到了国内的前列。

3.1 镇江海绵城市建设经验

针对已建城区的内涝和面源污染问题，镇江市近几年来采用低影响开发策略进行了诸多探索实践，取得了突出实效，被住建部、财政部、水利部确定为全国海绵城市建设试点优秀城市。

a.镇江市有效地调动了海绵城市建设多元参与主体的积极性。①专门成立了市海绵城市建设工作领导小组。在政府主体方面，建立了以政府为主导，多方合作、专家咨询、公众参与的项目实施机制[23]。组建市领导亲自挂帅的领导小组和镇江海绵城市建设指挥部，下设规划处、工程处、财务处、督查处4个部门，负责具体实施工作。各部门职责明确：规划处负责海绵城市建设规划等制度文件的编审工作；工程处负责编制工程计划、工程具体实施、完工验收、项目指导；财务处负责海绵资金的筹措管理，掌管PPP项目资金和国家补贴资金的管理使用；从镇江市建设工程质监站和管理处借调人员组成督查处，负责对海绵城市建设的各责任主体工作进行跟踪督查，及时应对相关问题，保障试点工作的有序推进[24]。②提高社会多元主体参与度，PPP模式实践效果较好。镇江海绵城市建设PPP项目是财政部示范项目，总投资25.85亿元，其中，PPP项目公司通过融资手段筹集9.7亿元。在项目开始前，镇江制定了详细的项目绩效评价体系，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目绩效评定，从而实现双方利益最大化。这一做法结合了政府的监管功能与社会资本的高效率优势，因此很好地发挥了PPP模式的作用[25]。

b.镇江市较早开展了有地方性特色的海绵城市制度建设工作。出台了《镇江市排水建设工程设计施工图审查和工程验收规定》《镇江市海绵城市规划设计导则(试行)》《海绵城市建设设施标准图集》等文件与技术标准。2015年，镇江获得江苏省首批地方立法权；2017年，《镇江市海绵城市管理办法》出台，通过地方立法将“海绵城市”的内容纳入法规范畴中，解决海绵城市缺乏政策法规保障的问题。

c.镇江市结合当地城市规划现状，较好地协调了海绵改造与市政工程的冲突，系统规划建设项目，推动海绵城市全生命周期一体化管理。①绿色海绵设施与传统灰色施工合理结合。镇江的海绵城市系统性治理技术包括与其对应的源头低影响开发绿色设施、过程灰色手段和末端灰绿蓝处理技术。实践发现，在人多地狭的老城区，源头绿色设施不足以完全替代传统管网的作用。只有通过技术设计，使源头绿色设施与过程灰色设施等相互配合，才能全面解决城市雨洪管理问题[26]。②开展智慧海绵城市系统实践，通过信息化建设提高精细化水平。利用地理信息、大数据、云计算、物联网等技术，建设了水务一体化数据中心，以动态数据推动海绵城市管理模式的改变。构建了海绵系统模型和多目标评估系统，明确了试点范围内流域的水文、环境、市政工程、生态等相互作用与相互影响，进而为防汛应急指挥调度、水质监管等提供决策支持。通过建立示范区海绵项目全生命周期管理平台，实现了从前期规划、设计、施工到运营维护的全过程信息化管理[27]。

3.2 海绵城市建设“碎片化”问题治理建议

镇江市海绵城市的试点经验值得其他城市参考与借鉴。在吸收镇江经验的基础上，结合地方特色，借鉴公共管理、生态环境治理等领域相关研究成果，总结出海绵城市建设“碎片化”问题治理框架，如图2所示。其总体思路为，从治理层级、治理功能出发，完善建设管理体制，优化治理结构与治理机制，构建法规体系，从而全面解决“碎片化”问题，推进海绵城市建设高质量发展。

a.完善海绵城市建设管理体制。政府方面，城市人民政府始终是海绵城市建设的主导者，在现有体制环境下，发挥着组织协调和领导作用。镇江经验强调部门之间的分工与联动，健全城市防涝应急机制[28]。这些相关实践经验启发我们要进一步优化海绵办内设机构，如一些研究建议将横向按业务区分的项目部与纵向按职能划分的办公室整合成矩阵式组织管理架构，便于沟通交流并依职责配合工作[30]。此外，海绵城市建设涉及多学科问题，在多部门共建过程中，哪个部门处于主导地位更有利于海绵城市建设目标的实现，需要进行科学论证，并明确各部门的具体角色和职责。

社会方面，海绵城市建设不能忽视公众参与，海绵城市的构建直接服务于城市居民的生产生活和城市生态，只有全社会都能够支持这一领域的发展，海绵城市才有更大的发展空间。通过政府与社会之间的良好沟通，包括政府向社会多元主体的理念宣传，以及社会公众针对建设效果向政府进行交流反馈，将形成良性的信息循环[29]。具体而言，可邀请市民参观海绵城市建设前期成果，让公众切身感受到海绵城市改造带来的益处，鼓励居民自发宣传等。

b.创新海绵城市建设协同治理机制。依据因地制宜原则，海绵城市建设点应根据本地区实际情况，构建全面的海绵城市建设治理机制保障体系[30]。针对建设主体组织、建设制度与建设手段等方面存在的“碎片化”问题，建立健全多主体协同治理机制、多目标协同机制、全过程协同管控机制。其中，要设计合理的绩效评价方法和奖惩体系，对建设成果显著的试点城市应进行激励，比如采用“锦标制”，对排名前列的城市，给予增加资金补助的方式进行激励。此外，还有必要开展海绵城市投融资政策机制的相关研究，建立多元化的投融资模式与管理机制，设计配套的经济激励政策和绩效考核激励机制[31]。针对PPP模式，从全生命周期视角展开对各阶段的规律研究[32]。除了较单一而关注度较高的PPP及BOT模式，还可以考虑设计针对不同城市、不同投资建设主体、不同类型项目的组合式投融资模式、差异化投融资模式、多元化投融资模式，如“PPP+”“ABS+”等，做好相应海绵城市投融资模式的定量研究和实证研究[13]。

c.建设海绵城市法律法规体系。总体上来看，我国海绵城市建设缺乏专门立法，缺乏相应的水资源利用法规。国家层面出台的海绵城市建设标准体系不能够满足实际需求，相关技术标准也存在着缺乏实操性的问题。应当鼓励各地方政府针对本地区具体自然条件与建设现状，因地制宜，根据不同尺度、不同项目类型的海绵城市建设活动制定具体细化的规章条例。通过法律来强制执行对雨水资源的处理和利用[33]，保障海绵城市激励调控机制的实现,使法律法规体系成为海绵城市建设的立足点，成为海绵城市建设各项重要举措的基础。

4 结 语

海绵城市建设中的“碎片化”问题，直接关系到城市水问题能否得到系统性解决，海绵城市建设能否取得预期效果，破解海绵城市的“碎片化”问题十分重要。未来有必要围绕如何完善海绵城市建设管理体制、构建协同监督机制，以及构建相关法律法规体系开展进一步研究与实践，进而促进海绵城市建设目标的实现，使海绵城市建设真正服务于城市民众与未来的城市发展。

本文主要从定性分析的角度，对海绵城市建设“碎片化”问题及其对策进行分析。未来应结合海绵城市建设的最新实践与发展，开展定量与实证研究。