对口支援的政治认同构建——一项基于新冠肺炎疫情时期的网络舆情分析

谭书先 赵 晖

内容提要 对口支援是萌生于社会主义中国的独特政治景观，其与中国共产党领导的政权所体现出的权威驱动、广泛动员等属性紧密相连。已有的绩效研究侧重于讨论对口支援平衡区域发展的工具理性，对其在培育政治认同上的价值理性关注度不够。以新冠肺炎疫情防控中中国政府“一省包一市”对口支援政策引发的公众讨论为例，运用网络爬虫和文本挖掘技术，分析对口支援引致的公众情感态度反馈。对口支援在公众之中享有较高的政策认同，能够较为迅速地构建起受援和支援两地的情感联系，情感互动又能够进一步强化公众的民族共同体意识和政治认同感，并反哺国家体制中蕴含的政治凝聚力和驱动力；不过，国家在启用对口支援时，需要对长期担任支援任务的省份进行安抚，并维护受援地公众的自尊心等情感价值，提高公众的政策认知。

政治认同构建：对口支援绩效再思考

自中国共产党缔造新中国以来，在稳定和繁荣两项治理目标的统领之下，“对口支援”在边疆民族地区治理、东西部协作扶贫、重大工程项目建设、突发性公共危机应对等诸多领域得到深入而广泛的运用，体现出浓厚的政治动员性特征，这种特征既根植于中国文化绵延不断和多民族团结、国家统一的传统，也源于单一制体制优势和中国共产党领导的政治优势。作为单一制大国，中国有其独特的国家治理方式和特点，其中最为重要的是，要以强大的政治凝聚力和驱动力作为根本保证。对口支援作为建基于中国独特的央地关系之上的政策工具，恰好为中国强大的政治凝聚力和驱动力的锻造提供了政策支持。

当前的对口支援已经汇集了一批来自经济学、公共管理学、法学等不同学科的交叉研究成果，研究涉及区域经济发展与横向财政转移支付、基本公共服务均等化与扶贫治理体系、突发性公共危机应对与区域援助模式法制化等诸多内容，在这些研究中，对口支援被当作达到政策制定者“所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’”①，即其工具理性。然而在对口支援最初应用于边疆民族地区治理时，其主要目标在于增加内地与边疆民族地区的交流，增强边疆地区的政治认同，并构建中华民族共同体；在其后的扶贫协作体系中，习近平总书记更是反复强调“扶贫路上不能丢下一个贫困群众”。可见对口支援自一开始就带有“某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念”②，并具有政治认同的构建指向。

在现代国家，政治认同是政治体制合法性的体现。从心理归属的角度，政治认同“指一个人感觉他属于什么政治单位(国家、民族、城镇、区域)、地理区域和团体，在某些重要的主观意识上，此是他自己的社会认同的一部分；特别地，这些认同也包括那些他感觉要强烈效忠、尽义务或责任的单位和团体”③；与此同时，一个人政治上是否以及在多大程度上持认同态度，最终取决于他对政治权力及其行为的情感倾向，更重要的是其对政治权力的肯定性评价和心理接纳的情感倾向，这些在很大程度上左右着他在政治上的心理归属。在这一定义中，政治认同的培育能够改善个体与政治单位之间的关系，增强个体与政治单位之间的合作意向，进而降低政治系统的运行成本，创造安全稳定的因子与和谐幸福的增量。④可以认为，政治认同自身就内涵公共善的政治品格。

在政治认同的建构上，国家可以通过公共政策的强制性输出达成公众的意识形态归属和对政治体系的认同与忠诚。故而立基于已有的研究成果，对对口支援的绩效展开讨论，就不能仅仅局限于对其工具理性的分析，而应该更进一步，探讨对口支援这一政策设计的价值理性，包括对口支援所引起的公众情感倾向变化，对公众心理归属感的影响，以及最终如何反哺支撑其运行的政治凝聚力和驱动力。新型冠状病毒感染的肺炎疫情(以下简称“新冠肺炎疫情”)是新世纪以来全球面临的最为严峻的突发性公共卫生事件之一，本文以中国抗疫中的舆情为研究样本，利用大数据技术捕获了此次疫情中公众对中国政府“一省包一市”对口支援政策的社会反馈，以此为素材分析公众对对口支援的政策认知及政策认同，并进一步探讨对口支援在政治认同构建上的政治效果。

新冠肺炎疫情防控：对口支援的应用场景

对口支援是在社会主义中国独特的政治生态中孕育出的制度创举。辽阔的疆域、异质的民情和现代国家的发展在某种程度上决定了区域发展的非均衡性，要达到国民大体享有相当生活水准的目标，只能依靠国家的力量加以干预。单一制的国家结构，以及中国共产党在整个政治体系中所处的执政党地位，保障并强化了中国国家治理的中央权威，从而赋予对口支援政策的制定和执行以极高的“政治势能”。在党中央的高位推动之下，承担支援任务的各级党委和政府部门，都将支援视为一项重要的政治任务和光荣的政治使命，从而实现了对口支援由行政任务向政治任务的转变。

对口支援是中国治理实践中一系列具有共性的政策方案的统称，从当前的实践来看，对口支援主要包括特殊民族地区全面性对口支援、重大工程实施地区补偿性对口支援、贫困地区发展性对口支援、基本公共服务落后地区专项性对口支援、严重灾害地区应急性对口支援。⑤就对口支援的一般特征而言，可以将之定义为在中国政治生态环境中萌芽、发展并不断完善的由中央政府动员地方政府实施的区域援助政策与府际协作治理机制⑥，凸显出中央政府的绝对权威与地方政府在国家治理体系中的积极作用。长久以来，地方政府在增强国家能力中的作用被低估了，对口支援正是对地方政府的重新发现和利用，正如德国汉学家海贝勒所说，不仅是中央国家作为“发展型主体”发挥着“高级现代主义”作用，地方政府也在发挥着相似的作用。⑦

新冠肺炎疫情的暴发给湖北省的公共医疗卫生系统造成极大压力，仅依靠湖北省自身的医疗资源已难以应对疫情防控需求。在其他省份亦面临严峻的防疫形势之下，中央政府启动了应急性对口支援方案，呼吁其他省市向湖北省提供援助。作为此次疫情的重灾区，湖北省武汉市成为各省的首要援助对象。在举全国之力援助武汉市的同时，国家卫健委又对外宣布建立“一省包一市”的工作方案，确定16个省对口支援湖北省除武汉市之外的16个地级市。⑧对口支援工作方案因网络流传的一份对口名单而引发公众热议，然而在舆论渐熄之时，官方名单的正式公布又引发了新一轮舆情高峰。在官方公布的名单中，承担支援任务的16省增加到19省。按照工作方案要求，承担支援任务的省，除了需要组建专业的医疗队之外，还需要与支援地共同解决疫情防控和病人救治所需的口罩、防护服等医疗物资缺口问题。

中国在新冠肺炎疫情防控中动用了最为现代化的治理手段，而对口支援无疑是其中最为波澜壮阔的治理图景，表现出了较强的国家能力。早在20世纪60年代，亨廷顿在其名著《变化社会中的政治秩序》开篇就提出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”⑨显然，当前世界各国的疫情防控让人们更加清晰地认识到一个事实，那就是在政治体制上，并没有优劣之分，只有在国家能力上，国与国之间有强弱之别。对口支援的工作方案极大缓解了湖北省的医疗系统压力，有效帮助了湖北省的疫情防控工作。经过近两个月的艰苦抗“疫”，湖北省的疫情蔓延趋势基本得到控制，尤其是在疫情早期造成的公众恐慌氛围下，对口支援工作方案的发布带来的民心安抚和公众心理调适作用或许更为重要。

政策认同是公众在社会生活中对某一项政策的认可和接受程度，反映了特定政策所激起的公众的情感倾向与意识归属。对口支援体现了社会主义中国国家制度和国家治理体系的显著优势，公众对对口支援的认同能够在极大程度上提高对中国制度的信心。启动“一省包一市”对口支援工作方案的消息，以及官方对口名单的发布，对于湖北省，尤其是此前受关注较少而几欲陷入孤立无援之境的湖北16市起到了极大的心理调适作用，同时也将全国其他省份与湖北省紧密联系在了一起。通过互联网社交媒体，我们能够较为容易地感知到公众对对口支援政策的情感倾向，以及对口支援所引起的公众心理状态变化，而大数据技术能够让我们从互联网中获取海量数据，为我们更大范围、更加全面地洞察“舆情景观”提供了新的窗口。

政治认同结构：对口支援引发的舆情趋向

认同出于自我，是情感、观念、信仰与理想的复合体，故而对公众政治认同的描绘应尽可能以公众自由而真实的表达为基础。对口支援所指向的政治认同已有相应的研究成果，但并没有将之作为一个专门的议题加以论证，而且在论证方式上鲜有突破。大数据技术为这一研究目标的实现提供了新的思路。利用Python语言编写的爬虫程序，以“对口支援”为关键词从网络提取相关文章的评论，经筛选、去重等预处理后得到32692条评论作为语料库。在舆情景观的呈现上，利用LDA主题模型从语料库中识别并抽取潜在主题，根据主题关键词对抽取的主题进行命名并归纳为政策认同、制度认同、国家认同三个话题，评论话题抽取结果如表1所示。

表1 评论话题抽取结果

作为公众政治生活的重要内容，政治认同体现出一定的层次性，与现代政治系统的构成要件相对应，这些要件包括政策、政府、国家、领导人、执政党、政治制度、政治价值、历史遗迹等一系列实体或想象意念的集合。在当代中国政治背景下，国家意志、政府意志、人民意志与执政党意志并无本质上的差异⑩，下面将从政策认同、制度认同和国家认同三个层面分析对口支援的政治认同构建。

(一)政策认同

政策认同处于政治认同结构的最外层，是公众针对特定政策本身或积极或消极的情感倾向表达。新冠肺炎疫情防控中的对口支援首先作为一项具体的政策进入公共讨论空间，“加油”“感谢”“希望”“支持”“感动”等带有积极情感倾向的词语在公众的情感表达中高频使用，而且这种表达往往在受援市与其支援省之间——如孝感市与江苏省——频频互动。作为对口支援政策的显著特点之一，通过行政指令搭建的对口关系能够建立起支援方和受援方之间的情感联系，进一步的交往能够增强双方的共同体意识，如在本次疫情防控中公众创造的“随豫而安”(随州市与河南省)、“宜建钟情”(宜昌市与福建省)、“惊蛰”(荆州市与浙江省)等表达传递出公众对支援的认同倾向，并最终服务于政治认同建设。交往实践促进交互认同，从而达成交往理性，而这或许就是对口支援最独特的贡献。

不过基于关键词的分析并不能从总体上描述公众的情感倾向，Python提供的基于SnowNLP包的情感分析提供了一种较为简便的计算文本情感倾向的方法。情感分析旨在对用户发表的带有情感倾向的评论、意见、观点等文本数据进行甄别，同时计算每一条文本数据的情感强度，统计情感值的分布和变化趋势，从而跟踪和观测网民的情感变化。考虑到官方公布对口支援名单可能会导致舆情转向，这里以国家卫健委正式公布名单的时间为分界点，将所有的评论分为两个样本分别进行情感分析，评论情感值的概率密度图如图1所示。一般当某一评论的正面情感概率大于0.6时，就将该评论视为正面评论。整体而言，对口支援所引发的公众正面评价概率要远高于负面评价，然而分时段的两条概率密度线在横坐标0.6附近交会并逆转了高低趋势，表明对口支援名单的变更提高了公众负面评价的概率并降低了正面评价的概率。这在一定程度上传递了公众对国家卫健委未能及时回应网络虚假名单的不满。

图1 评论情感分析得分概率密度分布

(二)制度认同

制度认同是指人们对政治制度的认可、接受与支持。政治制度是各类政治实体在政治过程中必须遵循的规则体系，不仅包括国体、政体、国家的结构形式，还包括一系列具体的政治安排。任何公共政策都是特定政治过程的产物，不同的政治制度下产生的公共政策具有不同特点。中国国家制度和国家治理体系具有特定优势，对此学术界已有一定研究成果。作为一种突破常规官僚科层制的治理机制，对口支援是中国特色党政治理结构的产物，体现了中国政治制度的显著优势，难以为其他国家所模仿。

“集中力量办大事的制度优势”“社会主义国家的制度优势”“这是制度优势，这是党的领导，这是人民的力量”“社会主义制度的优越性”等表述在对口支援引致的公众讨论中亦占据一定的话题热度，网络自主表达对公众讨论的进一步分析还发现，公众对中国现存政治制度的认同在一定程度上增强了公众对政府治理不足的包容度，并提高了对政府未来治理效能的信任度。这就印证了这样一种学术观点，即中国的政治体制不同于西方政体，能长期且持续地达到“为民”而治的目标，并能获得高度的政治信任，究其原因在于，中国人民对政治体系合法性的判断标准主要依据实质的面向，而不是程序的面向。所以，重要的不是政体类型，而是公众是否信任他们的领导人，以及这些领导人是否可以真正领导一个称职且有效的国家。

(三)国家认同

国家认同居于政治认同结构的核心，是人们对存在于其中的国家的认可与服从，对国家而言，它决定着国家的合法性基础，进而决定着国家的稳定与繁荣。新冠肺炎疫情时期的对口支援在国家认同的培育上主要体现在两个方面：一是“祖国”的象征意义在公众讨论中频繁使用；二是对集体记忆的唤醒。

作为一种政治隐喻，祖国通过“拟血缘关系”映射出个体与国家间的关系，建构国家的合法性，也塑造公民的国家想象和国家认同。在现代世俗的政治生活中，对祖国的热爱不再基于神秘、抽象的“祖土”或“天国”，而是实实在在出生的“故乡”与“国家”。正是这种爱国主义情感在公众讨论中不断被表达并得到强化，“祖国加油”“祝福祖国”“祖国太暖了”“谢谢祖国”“祖国万岁”“祖国母亲”“我们的祖国”等一系列表述所塑造的“情感场域”极大地激发了公众的国家认同，而在更为广泛的视域下，公众的这种情感体验和情感表达会进入行动阶段，实际影响国家的政治实践与公众的政治生活。在公众不自觉间使用“祖国”这一具有象征意义的词汇时，看不见的祖国虽未现身，祖国却已悄然主宰了公众讨论的“情感场域”。

法国社会学家哈布瓦赫开创性地提出了“集体记忆”的概念，他认为集体记忆是一个群体的内部成员对过去的共同记忆，内部成员基于亲属或阶级关系联系在一起，当记忆被唤起的时候，群体内部成员对其过去有共同的认同，社会群体通过社会记忆可以长久地保持其共同认同。可见，集体记忆与认同存在天然的联系，基于整个国家的集体记忆在形成和保持国民的国家认同上发挥着极为重要的作用。新冠肺炎疫情防控中启用的应急性对口支援无疑就唤醒了公众的这种集体记忆：其一是在汶川地震灾后恢复重建工作中的对口支援，这一政策安排引起了学界的极大兴趣；其二是以“对口援疆”和“对口援藏”为代表的对边疆民族地区的对口支援，这是中国民族政策的重要组成部分。无论是否属于政策的调整对象，公众对两种对口支援模式的记忆显然已是社会构建的集体记忆，例如，国家通过举办“防灾减灾日”这一带有象征意义的节日的政治仪式，与媒体的宣传一道不断书写过去的记忆，历史与记忆的勾连不觉间强化着公众的国家认同。

结论与讨论

民心就是最大的政治，这是中国政治最高层对政治认同的表述。国内外很多社会调研和研究文献已经发现，至少最近20年来，不管是和老牌西方资本主义国家相比，还是与东亚新兴国家相比，中国的执政党和中央政府获得的公众认同程度都更高，政府治理绩效得到的公众评价得分也更高。然而国内对这种高认同度的论证往往停留在传统的革命历史选择合法性与经济发展绩效合法性的表述上。本文通过对疫情时期对口支援政策所引发的网络舆论的文本进行深度分析，为中国的高度政治认同找到了新的证据，也为当前的对口支援政策研究拓宽了领域。研究认为：作为一项公共政策的对口支援，其独特的政策设计在现实中享有极高的政策认同；对口支援能够唤醒公众的集体记忆与“祖国”观念想象，而这种记忆和想象又与对中国现行体制机制的认同紧密结合在一起，进而增强公众的政治认同；对口支援作为一项依托于中国国家制度强大的政治凝聚力和驱动力而启动的公共政策，其运行所激发的强烈的国家认同和民族共同体意识，又能够反哺这种凝聚力和驱动力。故而，虽然大国治理殊为不易，但在单一制的中国，对口支援确实体现了在辽阔的疆域和庞大的体量储备之下动员四方的大国治理的优势。

当然我们也需要注意到此次疫情防控中公众讨论的少数声音。一方面，由于我国尚未建立起完善的横向财政转移支付制度，少部分民众并不能理解对口支援这种资源调配方式，尤其是在疫情防控这种巨大的突发公共卫生事件应急治理压力下，对口支援必然挤占支援方的可支配资源，因而出现少部分不理解的消极倾向。另一方面，东部沿海省份在改革开放之后凭借其地理区位、政策倾斜等条件获得了相对于中西部地区的发展优势，故而在对口支援中一直承担了较多的政治任务，这既是国家发展伦理和道义上的必须，事实上也是国家发展战略的总体要求。不过在对口支援的实施过程之中，国家仍需要对长期担任支援任务的省份进行必要的安抚，适当调配其支援任务，并维护受援地公众的自尊心等情感需求，加强政策解释与宣传，提高公众的政策认知，进而确保公众对对口支援的政策认同。在现代政治生活中，政府信任是政府治理绩效与公众主观感知之间的一种互动关系，没有公众的信任，政府活动势必难以实施。〔本文受到江苏省研究生科研与实践创新计划“对口支援：一项大国治理的中国经验”(项目号：KYCX20_1137)资助〕

①[德]马克斯·韦伯：《社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社2005年版，第31～32页。

②董礼胜、李玉耕：《工具——价值理性分野下西方公共行政理论的变迁》，《政治学研究》2010年第1期。

③[美]罗森邦：《政治文化》，陈鸿瑜译，桂冠图书股份有限公司1984年版，第6页。

④赵栋、阎孟伟：《“认同何以可能”：一种逻辑的演绎与方法的分析》，《江海学刊》2019年第2期。

⑤李曦辉：《对口支援的分类治理与核心目标》，《区域经济评论》2019年第2期。

⑥赵晖、谭书先：《对口支援与区域均衡：政策、效果及解释——基于8对支援关系1996～2017年数据的考察》，《治理研究》2020年第1期。

⑦俞可平、托马斯·海贝勒、安晓波主编：《中共的治理与适应：比较的视野》，中央编译出版社2015年版，第7页。

⑧这里的“市”是指除武汉市之外，由湖北省直管的16个行政单位，包括1个林区、1个自治州、3个省直管县级市、11个地级市，这里统称“市”；承担支援任务的省、市、自治区统称“省”。案例与数据整理自《人民日报》。

⑨[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，沈宗美校，三联书店1989年版，第1页。

⑩王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，《中国社会科学》2019年第9期。