基本公共服务质量监测：理论逻辑、体系构建与实现机制*

张启春 梅 莹

内容提要 对基本公共服务质量进行监测符合基本公共服务供给从重规模到重均等再到重质量的发展规律；契合基本公共服务质量改进由重投入—产出向重绩效再到重公众满意度的演变规律；切合预算绩效管理向广度和深度拓展的演进规律。基本公共服务质量监测是一种系统性、过程性、循环性实践，监测体系的构建应系统整合监测流程、监测主体、监测领域、监测类型、监测原则等要素。为确保监测的顺利实施，应确立责任明晰的多元主体协同机制，供需平衡的主客观“双核”评估机制，大数据、信息化驱动的监测手段创新机制以及考量全面的监测体系长效运行机制。

引 言

对基本公共服务质量的监测是关乎人民获得感、幸福感、安全感提升的重大工程，是保证服务高质量供给的重要依据。步入新时代，中央及地方各级政府均将关注焦点集中于对基本公共服务质量的监管、评估及改进提升上。2017年1月国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确提出，要全面提升基本公共服务质量、效益及群众满意度。同年9月颁布的《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》进一步明确将增进民生福祉、满足人民群众质量需求作为提高产品及服务质量的出发点与落脚点，并要求推进全面质量管理，加强全面质量监管，开展公共服务质量监测和结果通报，引导提升公共服务质量水平。2018年印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶以及优军服务保障、文体服务保障9个方面的具体质量要求。2019年印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》提出2020年基本实现基本公共服务质量全达标、标准全落实、保障应担尽担及2022年服务质量明显提高，广大群众获得感、幸福感和安全感不断提升的目标。但是，现阶段仍存在上学、就医、养老等方面与群众期待之间的明显差距，基本公共服务领域的短板与新时代新需求之间的突出矛盾等问题。精准确定差距，才能有效缩小；掌握主要矛盾，才能精确破题，这就要求政府对基本公共服务质量进行持续、细致、全面的监测。开展基本公共服务质量监测有利于把握好群众急切关注的基本公共服务项目；有利于将公共资源精准投放至急需领域；有利于实现好基本公共服务领域的共治共享。①“民心所向，胜之所往”，在历史交汇期，在服务高质量供给的要求下，如何准确把握我国基本公共服务质量监测研究的理论逻辑与发展态势，如何在宏观层面构建系统全面的基本公共服务质量监测体系，如何使监测实践顺利开展，成为基本公共服务质量监测研究亟须予以回答的问题，也是本文试图着力解决的问题。

基本公共服务质量监测的理论逻辑

(一)内在逻辑

从理论层面来看，对基本公共服务质量进行监测符合基本公共服务供给从重规模到重均等再到重质量的发展规律；契合基本公共服务质量改进由重投入—产出向重绩效再到重公众满意度的演变规律；切合预算绩效管理向广度和深度拓展的演进规律。首先，我国的基本公共服务经历了“从无到有”“从有到优”的发展历程，基本公共服务体系建设的目标由“十二五”时期的“供给有效扩大、发展较为均衡、群众较为满意”发展为“十三五”时期的“均等化水平稳步提高、标准体系全面建立、保障机制巩固健全、制度规范基本成型”。特别是步入新时代，在高质量发展理念的提出及2020年基本公共服务均等化总体实现的大背景下，基本公共服务的高质量供给将成为现阶段乃至整个“十四五”时期的工作重点。高质量发展是以满足人民群众多样化、多层次、多方面的需求为导向，以实现“高效益、稳增长、强创新、公平合理、绿色可持续”等为核心的发展。②引申至基本公共服务领域，就是要以人为本，实现供给手段的创新，需求层次的提升，区域、城乡间的均衡，数量与质量的统一以及质量评价标准的动态变化。③基本公共服务质量监测以制定质量标准为起点，能够以标准引导、规范各类基本公共服务的供给。此外，对基本公共服务进行监测还能够洞悉服务需求的空间差异性、发展动态性、层次多样性，为基本公共服务的高质量供给提供标尺。其次，基本公共服务质量改进的重心随着质量概念的不断完善而迁移，由重投入—产出与绩效向重公众需求及满意度拓展。公共服务质量概念的演进逻辑一般沿着新公共管理及新公共服务理论的具体沿革展开。④新公共服务理论认为，政府的职能是服务，目标是满足公民而不是顾客的利益与需求，改进公共服务质量应将公共产品或服务供给的均衡性、可及性、便利性、普及性等公民价值需求纳入考量范围。⑤由于早期公共领域的质量强调内部工作的准确性、规范性及效率性，因此，质量改进的重心在于衡量公共部门的内部工作是否符合行政规范及程序步骤，是否实现了效率的最优化。然而，公众是公共服务的终端使用者，以供给者为中心的评价机制忽视了服务对象的真实需求，容易造成公共资源浪费、供需不平衡、公众满意度低等问题。⑥要实现基本公共服务质量的持续改进与提升，不仅要全面掌握投入的规模、绩效，还要了解群众的需要。对基本公共服务进行质量监测，既可以从宏观层面掌握基本公共服务的总体投入、产出与效率，又可以从中观层面了解服务的品质、供给过程绩效，还可以从微观层面把握现阶段公众对服务的满意度，从而明确弱项与短板，为基本公共服务质量的持续改进提供依据。最后，对基本公共服务质量进行监测切合了全面绩效管理的要旨。党的十九大作出了“关于全面实施绩效管理”的决策部署，而后又印发了《项目支出绩效评价管理办法》，将目标明确为建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益。然而，我国现阶段经济增速持续放缓，经济下行趋势明显，财政压力与日俱增，要实现基本公共服务的更高质量供给就需要把钱掰开花，把预算花在刀刃上，提高财政支出的杠杆效应。基本公共服务质量监测是一个长期循环的过程，可精确锁定群众急切关心的服务领域与问题，有助于提高预算资源配置效率及使用效益，减轻地方政府财政压力，真正做到将每一笔钱用在群众关心的紧要处。

(二)研究概况

学术界对基本公共服务质量监测的研究还处于起始阶段，且呈现以下特征：从内容上看，研究热点主要集中于质量评价模型的选取及评价指标体系的构建上。其中，评价模型的选取方面，SERVQUAL模型以及改进的SERVPERF模型、LibQUAL+TM图书馆质量评价模型、顾客满意度指数模型(ACSI)、DRGs评价体系最具代表性；指标体系构建的侧重点虽有所不同，但大致可分为注重产量、注重效率、注重固有属性或注重公众满意度等类型。睢党臣等运用SERVQUAL模型，从服务的有形性、可靠性、移情性、响应性、保证性、透明性等属性出发，构建了陕西省公共服务质量评价指标体系，并对其服务质量进行了评价。⑦陈振明和樊晓娇构建了一个包括微观公众满意度、中观服务绩效、宏观投入—产出及效率三个维度的科技公共服务质量评价指标体系。⑧邓剑伟等从一般公共服务、区域统筹及公众满意度三个维度对北京市的公共服务质量进行了评价。⑨陶成琳等利用DRGs评价体系从医疗服务能力、服务效率、服务安全、学科发展均衡性四方面对2017年度深圳市37家公立医院的服务质量进行了评测。⑩从领域上看，热点主要集中于对图书馆、养老、教育、医疗、公共文化体育及交通质量的监测与评价上。其中，教育及图书馆服务领域是较早开展质量监测的，特别是义务教育领域，中共中央、国务院、教育部出台了多项文件，对各学科、校舍及配套设施的质量标准进行了详细的规定，并发布了首份《中国义务教育质量监测报告》，客观呈现了我国义务教育质量的分布状况。从区域上看，华东地区率先开展了对公共服务质量的监测与评估。2009年，厦门市思明区对城市公共服务的公众满意度进行了测度，结果显示，总体满意度为66%，公众较为满意的服务项目集中在市容市貌、城市景观、绿化等硬件设施上，对廉租住房、医疗设施、养老服务等满意度不高。2015年，上海质量管理科学研究院等机构联合发布了“2014年华东地区城市公共服务质量监测报告”，对包括公用设施服务、医疗卫生、养老服务、环境治理等在内的11项服务的质量进行了监测。结果显示，华东六省一市中，浙江省公共服务质量满意度最高，剩余依次为上海市、山东省、江苏省、福建省、安徽省、江西省；在各监测领域中，公用设施服务满意度最高，养老服务满意度最低。从分析方法上看，层次分析法、模糊综合评价、熵值法是较为常用的质量评估方法。

通过文献整理发现，尽管公共服务质量已进入学术视野，但对基本公共服务质量监测的研究还处于起始阶段，还存在突出问题：一是在战略层面缺乏规划引领，主要表现在对基本公共服务质量监测的整体认知和重视程度还不够，尚未构建系统、全面且兼具指导性的基本公共服务质量监测体系。二是在操作层面缺乏健全机制，无法保证监测的顺利开展与施行。基于此，本文以现有研究成果、相关法律、政策、规定为基础，在厘清相关概念内涵基础上，构建了一个科学规范、结构合理、系统全面的监测体系，并从监测体系中各个要素之间的辩证关系出发，探讨了监测的实现机制。

基本公共服务质量监测的体系构建

(一)监测内涵

确定基本公共服务范围，厘清“质量”与“监测”的内涵是构建基本公共服务质量监测体系的逻辑起点。基本公共服务不同于一般公共服务，其首先是对公共服务范畴的进一步限定。根据公共物品理论，公共物品的特性主要包括效用的不可分割性、受益的非排他性及消费的非竞争性。依据“非竞争性”和“非排他性”的不同排列组合，公共物品可以分为纯公共物品与准公共物品。基本公共服务中“基本”一词的最重要含义是其代表了纯度最高的公共物品及服务。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》确立了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务8大领域81项基本公共服务清单。“十四五”规划期间，应根据新时代社会主要矛盾的转化，以满足人民群众对美好生活新期待为导向，将人民群众迫切需要及反映强烈的基本公共服务纳入其中。因此，本文认为基本公共服务范围除应包括“十三五”时期的8大领域之外，还应将与人民生活密切相关的基础设施、环境保护、公共交通、公共法律服务、基本公共安全服务包含在内，形成13项基本公共服务项目。

就“质量”概念而言，Rieper和Mayne认为，公共服务质量存在三个层次：服务交易与输送结果的微观质量；服务效能的中观质量；以平等、公平为核心的公共价值宏观质量。张成福、党秀云从公众期望与需求的角度将公共服务质量定义为公众每次接受政府服务时，该服务能够满足公众期望及需求的程度。吕维霞和钟敬红认为，公共服务质量是主、客观质量的总和，客观质量指各种公共服务本身的产出质量与结果质量；主观质量指公众的感知质量及满意度。本文认为，在界定质量概念时应着重考虑以下三个问题：数量与质量的关系问题；主观质量与客观质量的选择问题；供给侧与需求侧的平衡问题。基本公共服务数量的积累是质量提升的前提，是反映政府服务能力及投入效果的客观标准。因此，基本公共服务质量必定是基于一定数量要求的，这个数量要求的评估基础是国家基本公共服务标准。主观质量与客观质量并不是两者选其一的关系，而是选择的比例关系，即主、客观质量各自应该占据的百分比。在定义基本公共服务质量内涵时供给侧与需求侧均应纳入考量，既从供给侧出发，考虑服务及产品供给的投入、数量、效率，又从需求侧出发，考虑公众需求、公众感知及满意度。

“监测”一词源于医学领域，新版《辞海》对其进行了直观、全面的解释，主要包含两层含义：一层是“监视测量”之意，另一层是对疾病或临床现象不断进行系统收集，对结果进行反馈与分析，并采取有效措施。从以上释义可以得出“监测”是一个全景式、过程性词语，至少应包括测量、评估、反馈与改进等步骤，且这一过程是循环往复的。基于此，本文认为，将“监测”一词引至基本公共服务质量领域需关注以下三个要点：一是质量监测应是一个过程，至少包括标准制定、质量评估、结果反馈及改进提升；二是监测是一个循环往复、动态变化的程序；三是基本公共服务的质量监测是一个系统性工程，包括监测流程、监测主体、监测类型、监测内容、监测原则、评估、数据来源、监测周期、结果运用等相互联系、相互作用的有机组成部分。

(二)系统要素

基本公共服务质量监测是一种系统性、过程性、循环性实践，要实现基本公共服务质量监测必须对这一系统工程内囊括的各个要素进行详细说明(见图1)。监测是一个系统性工程，监测流程应囊括监测的全过程，包括评估标准及指标选取、质量评估、结果分析及反馈等步骤。监测主体即监测的施行主体，可以由国家市场监督管理总局牵头，协同教育部、国家卫生健康委员会、文化和旅游部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部等相关职能部门来进行。但是，鉴于相关职能部门人员对于监测的知识储备及工作经验较少，且部分领域例如环境保护、医疗卫生等的监测专业及技术要求相对较高，可在适当范围内通过政府购买方式委托第三方高校、智库、企业、社会组织、相关科研机构等进行具体操作。监测需遵循科学性、客观性、规范性、引导性与基准性原则，其中，科学性与客观性是指科学设计监测流程、评估标准、评估维度、调查问卷，并合理运用统计数据，抽样调查方法，使数据能够客观反映服务质量、公众需求及公众满意度；规范性和引导性是指应从国家层面设置基本公共服务质量标准规范，同时结合教育、医疗、环境等领域内部的具体差异及特点，确保所构建的指标在具有规范性的基础上兼具引导及细化具体评估标准的特点；基准性是指国家确定的质量标准的本质是保基础，各地区可根据自身发展情况拓展或提高标准要求。监测领域与上文中基本公共服务的范围相一致，共包括13大领域。质量评估指标体系的构建是质量监测中最为重要的部分，是质量结果获取、质量持续改进、开展下一轮质量监测的基础。应主要根据基本公共服务质量的内涵，从供给侧与需求侧、客观数量与主观满意度出发，构建主客观兼顾的“双核”质量评估指标体系。相应的，质量监测的类型也应包括客观数据和主观公众满意度两部分。监测数据主要依托统计数据、高德或百度地图POI(Point of Interest)设施数据、公众满意度调查问卷数据以及政府官方网站、大众点评等有关基本公共服务的用户评价数据。最后，质量评估完成后，要在此基础上形成国家报告、区域报告、地方报告、领域报告，建立相关的大数据平台进行横、纵向年度监测结果比较，动态追踪各领域内基本公共服务的供给效果，为基本公共服务领域补短板、惠民生、扩需求、促发展提供数据支撑。

图1 基本公共服务质量监测体系

基本公共服务质量监测的实现机制

(一)明确责任，确立多元主体协同机制

在监测体系中，监测主体既包括监测的施行主体，也包括监测的参与主体。监测的施行主体包括国家质监总局、相关职能部门及第三方机构；监测的参与主体包括各基层部门及公众。如何使各主体协同工作，保障监测体系的顺畅运行，是需要破解的首要问题。破题应遵循跨越组织边界，明确各方责任，共同致力于改进与提升服务质量的总体思路。具体而言，国家质监总局作为牵头及组织单位，其主要职责应包括设置监测任务与目标，制定基本公共服务质量的指导性标准，组织项目工作组，跟踪监督整个监测流程，开辟沟通渠道，协调各主体之间的关系等，确保监测活动能够顺利、无偏、完整地开展。相关职能部门涉及教育部、人力资源和社会保障部、国家卫生健康委、民政部、文化和旅游部等在内的多个部门。其与第三方机构的工作重点在于为各领域制定细化的评估标准，统一评估方法，协助国家质监总局进行质量调查，并形成各领域报告。基层职能部门既是监测任务的直接施行方，又是参与方，其工作重点在于直接承担区域内监测任务的执行，负责数据的搜集、整理、上报等工作。公众作为基本公共服务的接收方，是最重要的监测参与主体，在基本公共服务监测过程中扮演着参谋、顾问、“顾客”等角色。基本公共服务的最终评判权在公众手上，通过对公众需求、期望、感知价值及满意度的了解可拟合出基本公共服务有效供给的着力点。因此，公众能够广泛参与到基本公共服务质量的监测过程中，是质量持续改进的重中之重。要提高公众的参与度，一方面要培养公众的参与意识；另一方面要拓宽参与渠道，特别是拓宽线上参与渠道，使其能够通过政府官方网站、微信、微博、大众点评等线上媒介参与到基本公共服务的评价中。

(二)供需平衡，构建主客观“双核”评估机制

从供给与需求双侧制定公共服务评估标准是保证监测工作顺利开展的前提，是进行质量比较分析的基准，同时也是测量绩效的有效工具。客观公共服务标准的制定是在梳理政府管理及公共服务具体职能，整理相关法律法规、政策、文件的基础上进行的。因此，基本公共服务的质量标准也应以国家相关的法律法规、政策、文件中所涉及的标准为依据。此处，以质量评估开展较早，相关法律法规、政策、文件颁布较为全面的公共教育、环境保护与公共文化体育三大领域为例，对相应评估标准进行了归纳与总结(见表1)。此外，在客观评估标准的具体设定中，要充分考虑相应指标的可获取性及可量化性。同时，要设计反映基本公共服务“投入—效率—结果”的指标，其中，投入指标主要涉及投入的财力、物力和人力；结果指标主要涉及服务效果，人、财、物的保障效果，设施的配备效果等；效率指标指服务成果与服务投入之比。主观评估标准的制定应从需求侧出发，重点考察公众的主观满意度。主观评估指标的选取应以SERVQUAL、LibQUAL+TM等模型及《公共服务质量监测技术指南(2016版)》中的评估维度为考量，从有形性、可靠性、移情性、响应性、适应性、安全性、便捷性等方面进行评估。考虑到基本公共服务不同于普通的服务类型，设置评估维度时还应结合公共服务项目的具体属性，兼顾过程与结果。

表1 基本公共服务质量客观评估标准选取依据(示例)

(三)与时偕行，建立监测手段与方式的创新机制

监测手段与方式的创新集中在技术创新、沟通渠道创新及施行手段创新三方面。技术创新的重点在于善用互联网技术及信息化手段开展监测工作，形成“大数据、智能化+基本公共服务质量监测”的模式。具体而言，在客观评估的数据采集中，除了利用传统的统计年鉴、政府报告数据之外，还可以利用以POI为代表的大数据，从空间格局角度分析基本公共服务设施的分布均衡性及地区差异性。在主观数据的搜集中，可以利用网络爬虫技术，采集并整理论坛、博客、贴吧、公众号、微博等主流信息门户及APP中关于公众对基本公共服务质量满意度的信息。沟通渠道创新的重点在于形成线上、线下双轨沟通渠道，除去传统的线下沟通渠道(问卷调查、访谈)外，可以搭建基本公共服务质量监测数据平台、创建服务公众号等，实现各级政府、各个部门、政府与公众之间的实时交流、数据共享、信息互惠。施行手段创新的要点在于更好地将PPP模式引入质量监测领域，引导社会力量特别是高校、智库、企业等具有专业知识储备的机构加入监测工作，提高监测及评估的高效性与精准性。

(四)全面考量，构筑监测体系的长效运行机制

为使监测体系能够长效运行，应遵循均衡性、全面性与发展性原则。均衡性主要是指监测时要注意区域间、群体间、城乡间及项目间的均衡。由于我国幅员辽阔，社会经济发展不均衡，城乡、区域之间资源及软硬件设施配置不协调，服务水平差异大。在进行质量监测时要考虑均衡性因素，统筹区域之间、城乡之间发展的差异，分别监测及评估东、中、西区域及城乡的基本公共服务质量水平。此外，也应将13项基本公共服务项目之间的均衡性纳入考量。由于各项目之间的发展并非呈现均衡分布，有些项目存在覆盖盲区，存在尚未惠及困难群众及流动人口的可能。因此，在进行监测特别是设置评估标准时，每个项目都应该选取具有代表性的能够反映该项目质量的指标。全面性是指要将基本公共服务的投入、过程、结果质量全面纳入监测中。投入质量主要指投入的财力、物力和人力；结果质量主要涉及公众满意度，人、财、物的保障效果，设施的配备效果等；过程质量则是指服务或产品供给过程中，产品或服务与公众需求的契合度。发展性原则是指监测理念及质量评估指标要不断更新，与时俱进。监测理念的发展就是要在监测的技术层面融入价值理念，具体而言，可以将公共价值理论引入质量监测。公共价值理论强调政府通过对公众需求偏好的及时回应来凸显公共性这一核心理念，突出公平正义、合法性与民主性，同时也不排斥社会力量参与、绩效评价等技术工具的作用，能够充分彰显公共行政的价值理性和工具理性的融合，更好地指导基本公共服务监测实践。质量评估指标的发展就是对已经达到且无进一步提升空间的指标予以删除，对有提升空间的指标进行重置，对不全面的指标进行补充，使基本公共服务客观评估指标能够根据政府的要求及公众的需求动态调整并逐步发展。

①⑤陈振明等：《公共服务质量管理——理论、方法与应用》，科学出版社2017年版，第10、25页。

②史丹、赵剑波、邓洲：《从三个层面理解高质量发展的内涵》，《经济日报》2019年9月9日。

③陈川、许伟：《以人民为中心的高质量发展理论内涵》，《宏观经济管理》2020年第3期。

④谢星全：《基本公共服务质量：一个系统的概念与分析框架》，《中国行政管理》2017年第3期。

⑥陈振明、李德国：《基本公共服务的均等化与有效供给——基于福建省的思考》，《中国行政管理》2011年第1期。

⑦睢党臣、张朔婷、刘玮：《农村公共服务质量评价与提升策略研究——基于改进的Servqual模型》，《统计与信息论坛》2015年第4期。

⑧陈振明、樊晓娇：《科技公共服务评价指标体系的构建》，《行政论坛》2014年第5期。

⑨邓剑伟等：《超大城市公共服务质量评价研究——以北京市为例》，《华东经济管理》2018年第8期。

⑩陶成琳等：《基于DRGs的深圳市医疗服务质量与绩效评价研究》，《中国卫生质量管理》2019年第4期。